内容摘要：二战结束以来，日本在致力于本国经济发展的同时，非常重视对外援助，将其作为提升日本的国际地位、树立良好国际形象的重要途径之一。特别是在政府层面之外，以NGO为代表的民间层面开展的对外援助活动著有成效，逐渐形成了十分鲜明的日本特色，主要表现在：援助项目具体、细微、可操作；网络NGO在对外援助活动中发挥了积极作用；日本政府对NGO的国际奉献和国际援助活动不但建立了对话协商机制，还在资金上予以支持；NGO与外务省、地方自治体、企业、大学、志愿者以及受援助国的NGO等建立起了“多元协作”的伙伴关系。中国一直积极开展对外援助，现在又在实施“一带一路”战略，倡导“人类文明共同体”的理念，对对外援助工作提出了更高的要求。日本NGO的经验对新时代中国更好地在对外援助领域发挥公共外交的作用具有参考借鉴意义。
关键词：日本NGO对外援助“多元协作”
当今世界，越来越多的国家都非常重视对外援助在对外关系中的作用。由于受历史、政治等多种因素的影响，大多数发展中国家的经济较为落后，基础设施薄弱，人民生活水平较低，且相当多的民众生活在贫困线以下。同时，气候变化、粮食危机、地区冲突、流行性疾病等问题也让一些发展中国家凸显人道主义危机。另外，全球化也带来了发达国家与发展中国家、发展中国家之间差距的拉大。近几十年，一些发展中国家的经济虽取得了较快发展，但城乡差距拉大，民众的需求得不到满足。面对这一系列问题和挑战，国际社会对发展中国家的援助越来越重视，援助力度也在不断加大。值得一提的是，20世纪90年代以来，大量NGO[2]组织显示出对国际事务和海外援助的关心，参与到对外援助的事业之中，成为国际援助队伍中的一支重要力量。
战后日本实现了经济大国的目标，成为了“经济合作与发展组织”（OECD）的成员国。在1968年至2010年的42年间，日本一直保持着世界第二大经济体的地位。与此同时，日本一直在谋求与经济大国相匹配的政治大国的地位。作为经济发达国家，日本从1954年开始援助发展中国家，在帮助当地民众摆脱人道主义危机、脱贫减贫、满足基本生活需求等方面做了大量工作。
日本的对外援助是从政府和民间两个层面展开的，政府层面主要是通过政府开发援助（ODA）[3]来实现的，隶属于外务省的“国际协力机构”（JICA）[4]是日本海外援助活动的重要实施机构。日本的政府开发援助曾在1991年到2000年期间连续十年保持对外援助经费的世界纪录。民间层面的援助则以NGO为代表，包括个人、企业、宗教团体等。日本NGO的活动范围遍布世界上主要发展中国家，对发展中国家的经济发展、城市化进程、社会体系的构建、医疗文化水平的提升起到了积极的推动作用。日本也通过开展对外援助，不断提升自己的国际地位，在国际社会树立了良好的国家形象，特别是在曾遭受日本侵略过的亚洲国家，对改善当地民众对日本的负面印象起到一定积极作用。
一、日本NGO开展对外援助活动概观
日本NGO的概念是涵括在非营利组织（NPO）[5]范畴之中的，指的是那些致力于解决人权、发展、环境、和平、自然灾害等全球问题的非营利组织。[6]日本的非营利组织具有以下特征：植根于市民社会，依靠市民自发参与和支持；独立于政府和企业之外，可独立自主地运营；不以利润追求和分配为目的；以实现社会公正和社会正义为目标，具有人道主义的感情和立场。符合《特定非营利活动促进法》（即NPO促进法，1998年12月实施）的规定并取得法人资格的民间团体被称之为NPO法人。
当今时代，日本NGO在开发援助、紧急人道支援、教育、环境、人权、和平、缩减军备、减贫、农业和农村发展、保健、医疗卫生等领域开展的活动务实、有成效，加深了日本与发展中国家民众之间的相互了解，提升了日本的国际影响力，扩展了日本的外交空间。有日本学者这样评价：“国际援助的意义是多方面的，政府部门的‘援助’只是作为政治工具展开的，这种‘援助’是一刀切的，而NGO开展的人道主义援助活动针对的是那些最需要帮助的人，规模小但成效大，从这一点来看，NGO在市民活动方面具有意义。能正确地把握需求、保持中立来实施人道主义援助，非NGO莫属。”[10]
客观而言，日本国际援助NGO在资金、数量、人才等方面与欧美等国相比还有很大距离。特别是日本在泡沫经济崩溃后，经济陷入长期不景气，企业、民间财团乃至普通市民对NGO的捐助均相应减少，一些NGO出现了财务问题，还有一些NGO由于资金短缺不得不过分依赖政府的购买服务或企业捐助，导致NGO的独立性受损，其开展的活动与自己的目标和宗旨出现一定偏离。
二、日本NGO开展对外援助活动的经验
战后至今，日本NGO在开展对外援助过程中积累了不少经验，特别值得一提的是，日本NGO鼓励发展中国家依靠自己力量去改善生存现状，提升生活水平，注重激发受援助国、受援助民众的自强和自立精神，是一种“对受援助者自身努力进行的支援”，这也日本NGO对外援助的特色之一，也是国际社会对日本NGO最为认可的地方。
（一）对外援助项目操作性强、注重人才培养
首先，日本的NGO有着自己明确的目标和宗旨，运行公开透明。
针对当今世界掠夺式的经济发展造成的环境破坏、自然灾害造成的生活困顿、战乱、贫困以及人权被剥夺的现状，日本NGO具有较强的使命感，他们有自己明确的目标和宗旨，在拥护人权、解决对立和纷争、保护地球环境、减贫等方面做了大量工作。例如：“日本国际志愿者中心”（JVC）[11]的宗旨是创造一个人与自然和平共处、安心生活的社会。“亚洲社区中心21”（ACC21）[12]的理念是，为实现一个和平公正与可持续的世界而贡献自己的力量。“以适用的技术连接亚洲”（APEX)[13]的宗旨是为提高亚洲民众生活水平和保护环境而开展持续不断的活动，通过活动加深与亚洲民众的相互理解和交流，实现人与自然的和谐发展，最大限度地发挥人的潜能，并对既有生活方式进行重新审视。“让NGO力量最大化”（JANIC）[14]的宗旨是将人们从饥饿、贫困、人权被侵害的境遇中解救出来，为实现一个和平公正的地球市民社会而贡献自己的力量。明确的目标和宗旨对于组织的发展起着核心引领的作用，同时，也容易让受援助国家或地区的民众产生共鸣和亲切感。
其次，日本NGO实施的项目具体、细微、可操作，深受当地民众欢迎。
日本NGO的宗旨虽各不相同，活动内容也有所偏重，但在出现自然灾害、地区冲突、贫困等全球性或国际性问题时，均能迅速、灵活、有效地展开应对。他们将援助目标锁定在农民、女性、儿童等弱势群体，援助项目不大，但贴近社区和民众的日常生活，具体、细微、可操作。因此，日本的NGO在国际社会颇受好评，被称为“能看到日本人面庞的援助”。
当今世界面临气候变化、自然灾害等风险增大。据联合国统计资料，2016年全世界有4.45亿人口遭受洪水、风暴、地震和干旱等自然灾害影响，其中8000人丧生。世界银行估计，每年因自然灾害而陷入贫困的人口高达2400万人。[16]大多数发展中国家经济落后，政府在应对强大自然灾害时往往行动迟缓、救灾能力较弱。因此，当自然灾害发生时，日本NGO能迅速赶往灾区，展开紧急人道主义救援。例如：2013年11月菲律宾遭受强台风袭击，死亡和失踪人数超过7000人，100万栋房屋倒塌或受损。“日本平台”（JPF）加盟的多家NGO迅速抵达现场对灾民进行救援。
日本的NGO注重用日本的科技优势去解决现地问题。例如，“APEX”针对印度尼西亚令人堪忧的水污染状况，研发出适合中小企业的排水处理系统，使得当地极端不卫生的生活环境得到了有效改善。
（二）NGO与日本政府之间构建了对话协商机制
日本的NGO具有丰富的实践经验和较高的专业性，掌握的信息比较充分，开展的援助活动也十分有成效。因此，日本政府越来越认识到NGO在国际政治和全球性问题的解决上有着不可替代的作用。在过去的十多年间，日本政府与NGO的关系发生了较明显变化。外务省在2003年制定的ODA大纲以及之后的政策中强调了NGO的重要性，明确记载了要加强与NGO的合作和对话以及对NGO予以支持等内容。
1、日本NGO与外务省之间的对话协商机制
2、日本政府在资金方面支持NGO开展国际援助
针对日本NGO在发展中国家实施ODA时经常会遇到困难，1989年外务省创设了“NGO事业补助金制度”[19]，对一些小型项目进行支持。1989年，日本政府设立了“草根无偿资金援助制度”（2003年改为“草根人类安全保障无偿资金合作”），针对发展中国家开展活动的NGO组织、国际NGO、教育机构、医疗机构等进行支援，项目资助金额原则上不超过1000万日元，由在日本驻海外大使馆、领事馆管辖。截至2018年10月，“草根人类安全保障无偿资金合作”在141个国家1个地区开展了援助活动，成效显著。1989年该制度在32个国家实施了95项援助，援助金额约3亿日元。2016年活动扩大到122国家1个地区，实施项目多达822项，援助金额升至92亿日元。[20]2002年，日本设立了NGO联合无偿资金协力制度[21]，2017年，日本有58家NGO申请到该资助，在亚洲、非洲、中东等34个国家开展了113个援助项目，援助内容涉及医疗保健、卫生、艾滋病防范、农业环境改善、农业技术提高、残障者支援、地雷和遗留炸弹处理等内容。[22]
（三）“多元协作”模式在对外援助中广为应用
近年来，日本企业的社会责任CSR[24]、创造共同的价值（CSV）的必要性被越来越多地提及，相当数量的日本企业在从事自身经济活动之外，注重与NPO、NGO等市民活动团体建立联系，积极开展对NGO的捐助，并对NGO的对外援助活动进行支持。
（四）网络NGO在对外援助中发挥了积极作用
20世纪80年代中后期以后，日本逐渐出现了“网络国际援助NGO”。网络国际援助NGO大致分全国活动型、地区据点型、对象国家型、课题型等。如NPO法人“废除地雷日本运动”(JCBL)[25]作为“课题型网络NGO”在国际社会具有一定的影响力。紧急支援领域的“日本平台”、保健领域的“关于GII/IDI的NGO联络会小组”、农村发展领域的“农业农村发展NGO协议会（JANARD）”以及教育领域的“教育协力NGO网络（JNNE）”是外务省支持的四个网络NGO。
例如，2000年设立的“日本平台”（JPF）是日本政府、经济界和NGO三个部门之间的相互合作的产物。截至2017年12月末，有47家NGO加盟。每当国际社会发生重大人道主义危机或大规模自然灾害时，JPF联系加盟NGO，迅速展开富有成效的紧急人道支援活动。受援助国家和地区包括南亚、塞拉利昂、缅甸灾民、叙利亚、伊拉克、阿富汗、也门、巴勒斯坦、南苏丹等地。2015年4月25日，尼泊尔中部7.8级地震导致死亡人数超过8850人。JPF在地震的第二天做出派遣救援队赶赴受灾地的决定，27日，15家加盟NGO到现地开展被困人员搜救、医疗支援、物资分发等工作，还对被地震破坏的公共水管设施进行了应急维修。2016年7月以后，大量难民从巴基斯塔返回阿富汗，2017年难民人数攀升至62万，日常生活陷入困境。JPF的四家NGO与当地组织相互配合，及时派发生活物资，为难民排忧解难，深受难民信赖和欢迎。
成立于1987年的“让NGO力量最大化”（JANIC）是日本屈指可数的一家网络国际援助NGO，在推进NGO之间、政府和企业、劳动组合、自治体等相互合作，解决贫困、地区冲突、环境破坏等世界性问题上，最大限度地发挥了NGO的作用。目前JANIC正式团体会员有68家，包括“名古屋NGO中心”、“关西NGO协议会”、“NGO福冈网络”、“CSO联络会”等团体会员。JANIC通过提供信息、调查研究、政策提案、人才培养等为日本的对外援助服务。
三、日本的NGO开展对外援助活动对我国的启示
中国作为发展中国家深刻了解发展中国家所面临的困境、压力和痛苦，因此，从20世纪50年代起便积极参与“南南合作”，在资金、技术、物资、人员等方面不遗余力地援助发展中国家。改革开放40年来，中国经济取得了世界瞩目的成就，对外援助力度不断加大，中国企业也纷纷走出国门，在发展中国家实施各种援助项目。据中国国务院新闻办公室2016年发表的《发展权：中国的理念、实践与贡献》白皮书表明，60多年来，中国共向166个国家和国际组织提供了近4000亿元人民币援助，为发展中国家培训各类人员1200多万人次，派遣60多万援助人员，其中700多人为他国发展献出了宝贵生命。[26]
随着中国经济的不断发展，中国与其他国家和地区的经贸往来、文化科技交流和人员之间的联系日益加深，中国对外援助投入也不断加大。目前，“一带一路”战略和“人类命运共同体”理念的提出，意味着中国要在国际社会中要承担更大责任和更多义务。
当今中国已成为国际社会具有广泛影响的大国，对外援助已成为中国对外关系乃至国家生活中日益重要的部分。然而，中国的对外援助中还存在不少问题。例如：对外援助主要强调基础设施建设，多由政府主导或由中资企业开展。项目实施过程中，与受援助国民众联系不紧密，有些项目没有得到受援助国民众的广泛理解和支持，有些项目没能使当地民众直接受益。中国从事对外援助的社会组织数量少、规模小，在海外基本上处于无办事处、无专职员工、无经常性项目、无稳定资金的“四无”状态。[27]个别走出国门的社会组织开展的活动影响也不大。中国在对外援助领域可借鉴日本NGO的经验，今后，从以下几个方面展开工作。
（一）对外援助项目要具体、可操作
发展中国家的政治体制不同，经济发展水平不同，宗教、价值观也不尽相同，民众的利
（二）以“多元协作”促进中国的对外援助
政府还要对社会组织“走出去”在资金上予以支持。2015年9月26日联合国发展峰会上，习近平在题为《谋共同永续发展，作合作共赢伙伴》的讲话中宣布中国将设立“南南合作援助基金”，首期提供20亿美元，支持发展中国家落实2015年后发展议程。我国可借鉴日本的做法，将对外援助基金部分用于社会组织，每年选择一些好的项目通过购买服务的方式让社会组织进行实施。另外，针对一些国家、地区出现的人道主义问题、自然灾害问题、农村发展问题等还可设立专项资金。
（三）在对外援助过程中要展现中国的“软实力”
社会组织具有利他性、中立性和志愿性等特点，容易赢得受援助国人民的信任。社会组织深入发展中国家，提供面对面的服务，满足民众的需求，对于加深两国民众之间的互相理解有着重要的作用。通过社会组织开展的对外援助活动，可推动我国的公共外交，向国外传播中国的真实形象。应在援助项目实施之前，多了解当地的文化、历史、政治、经济等信息，减少“文化的冲突”。可配合社会组织的援助活动，在受援助国家开展一些文化交流活动，介绍和传播中国文化，展现中华文明的魅力和中国的“软实力”。还可在联合国和一些发达国家举办中国对外援助成就展，向世界传递中国声音，让世界认识和了解中国作为一个负责人大国的担当。
（四）培养致力于对外援助的国际化人才
社会组织开展对外援助需要大量国际型人才。我国在鼓励社会组织“走出去”时，也要注重不断提升对外援助队伍的水平，提高其待遇。可在高等院校设立国际援助、国际交流方面的选修课，培养有志于海外奉献的志愿者。还可以通过举办培训班、夏令营使他们成长为对外援助的国际化人才和社会组织的精英人才。可以组织社会组织的工作人员或有志于国际援助的志愿者到发展中国家去访问，亲身感受我国的对外援助事业。对外援助的国际化人才不一定都是年轻人，从企业事业单位退休的中老年人、在海外工作过或生活过的技术人员、对海外援助感兴趣的人士，都可通过培训使其成为对外援助的有用人才。另外，还要注重在受援助国家培育人才，让他们加入到我国的对外援助事业中来。
[1]胡澎，中国社会科学院日本研究所研究员。本文系中国社会科学院创新工程“日本社会问题与社会治理”（GJ082017SCX2976）的阶段性成果。
[2]NGO是非政府组织Non-GovernmentalOrganization的英文缩写，指的是政府以外的民间团体、非政府组织，后被用于针对经济可持续发展、反贫困、促进人类健康和平、环境保护等全球规模的问题，跨越国境自发地采取行动的非营利的民间组织。
[3]日本政府给予发展中国家的援助，包括有偿资金合作（日元贷款）、有偿援助、无偿援助、技术合作、向国际结构的出资等。
[4]国际协力机构（JICA）成立于1974年，原名为日本国际协力事业团，2003年改为国际协力机构。该机构承担着对他国的技术合作、日元贷款及无偿资金援助等工作。活动范围涵盖全球150多个国家和地区，在海外设有约100家事务所。
[5]非营利组织（即NPO）指的是独立于政府或民间之外，从事各种非营利活动的社会组织的总称。
[6]详见胡澎：《日本NGO的发展及其在外交中的作用》，《日本学刊》2011年第4期。
[7]作为NPO法人的NGO如果发展到一定程度，满足国税厅规定的条件，即可以作为“认定特定非营利活动法人”，在税收上享受一定程度的优待。
[10]高橋清貴《国際貢献は民間の手で》，《歴史地理教育》2005年2月，13页。
[11]英文名为“JapanInternationalVolunteerCenter”，1980年为救助印尼难民而成立。目前在亚洲、非洲、中东等11个国家或地区进行支援活动。
[12]英文名为”AsianCommunityCenter21”。
[14]成立于1987年。
[15]原名为亚洲NGO领导塾。
[16]《去年全球受灾人数高达4.45亿》，《经济日报》2017年5月27日。
[17]日本国際ボランティアセンター
[18]福田綾子《日本の国際協力におけるNGOと政府開発援助機関の協働の現状と課題～パートナーシップからの考察～》，《21世紀社会デザイン研究》2007年第6期。
[21]申请团体可以是作为特定非营利活动法人、公益社团／财团法人或一般社团／财团法人进行登记，团体总部必须在日本。作为法人要有两年以上的国际协力活动的经验，团体设立的目的是国际协力活动。
[24]企业社会责任的英文表达为CorporateSocialResponsibility（CSR）是英国学者欧利文谢尔顿（Oliver.Sheldon）1923年提出的。
[25]日语为“地雷廃絶日本キャンペーン”，是从人道主义立场以扫除地雷、炸弹等伤人武器为目的而开展活动的特定非营利活动法人，成立于2011年。
[27]邓国胜、王杨：《中国社会组织“走出去的必要性与政策建议”》，《教育与研究》2015年第9期。
[29]《全球治理时代，对外援助须有民间参与》南方都市报(深圳)，2017年3月26日。