在现代经济发展中，谋求健全完善的社会保障制度始终是各国政府孜孜以求的经济社会发展目标和施政的主要任务之一。从资金的运动过程分析，社会保障制度实际上是由三个基本环节构成的：社会保障资金的筹集、保障金的支付以及基金管理和运营。因此，选择何种模式筹集资金是构建社会保障制度的基础和关键，它不仅决定社会保障资金的筹集过程，而且在很大程度上决定社会保障资金的管理和使用乃至整个社会保障体制的运行过程。单纯从资金筹措方式考察，目前世界上社会保障的筹资模式大体上可分为三类：缴税制、缴费制和储蓄制。缴税制即是以开征社会保障税（SocialSecurityTax）方式筹集社会保障资金的一种筹资模式。根据国际货币基金组织的不完全统计，目前征收不同形式社会保障税或薪给税的国家已达80多个，占全部推行社会保障制度国家的60％以上。社会保障税制以其固有的理论和实践优势赢得了越来越多国家的青睐。
内容提要
一、关于社会保障的几个基本理论问题
（－）社会保障的内涵和外延
社会保障，英文是“SOCIAL，SECURITY”，直译为“社会安全”，该词最早出自美国1935年颁布的《社会保障法》。联合国国际劳工局给社会保障下的定义为：社会采取一系列保护性措施，以帮助人们度过由失业、年老、疾病、生育、工伤和死亡而造成工资或收入损失的难关。英国《简明不列颠百科全书》关于“社会保障”的释义为“一种公共福利计划，旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失，并通过公益服务以提高其福利……”，这一定义已把社会服务涵盖在内。我国学术界也有人把社会保障概括为：政府和社会为了保持经济的发展和社会的稳定，对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病而丧失劳动能力或就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本的生活需要。上述几种定义虽然表述不同，但其实质性内涵是相同的。
从广义来说，现代经济条件下的社会保障大体包括四个方面的内容，即社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚。
（二）建立社会保障的理论依据
关于为什么要建立社会保障制度，西方诸多理论学说都有详尽的论述。例如，福利经济学从促进国民福利最大化角度，指出收入再分配是实现国民福利最大化的重要途径，而要实现收入的均等化必须借助于累进税制，为社会救济和福利制度筹集资金。国家干预理论则从市场失灵的角度阐述了市场机制难以保护竞争中的劣势群体，政府必须通过建立社会保障制度、增加社会保障支出弥补市场失灵，促进社会经济的稳定运行。凯恩斯在1936年发表的《就业、利息和货币通论》中指出，资本主义社会存在的生产过剩和失业是“有效需求”不足造成的，通过实施刺激需求的经济政策，可以达到充分就业。同时，他提出了建立社会保障制度，消除贫困，制定最低工资法，限制工时等主张。战后，罗斯福新政吸收了凯恩斯的政策主张，加大了政府对经济的干预，通过制定“社会保障法”，建立一套社会保障制度，大大缓解了因危机激化的社会矛盾。其它比较有影响的理论思想还有福利主义国家理论、贝弗里奇计划等。
社会主义市场经济体制和经济增长方式改革目标的提出，为我国社会保障改革指明了方向。社会保障制度是社会主义市场经济体制的五大支柱之一，逐步建立和完善新型社会保障对于我国经济社会改革、发展和稳定意义十分重大。
储备，为今后日益增多的老年人口提供保障。再次，我国未来劳动力就业形势相当严峻。由于我国人口基数庞大，劳动力适龄人口比重高，当前和今后的劳动力就业形势不容乐观。1997年城镇登记失业率为3.l％，尚不包括630多万国有企业下岗未就业人员。农村虽然有1.25亿剩余劳动力转向非农产业，但仍有相当大一部分潜在剩余劳动力滞留在农业中。从今后的趋势看，“九五”期间净增劳动年龄人口约4000万；随着改革的深化，企业富余人员和破产企业人员等约还有2000万人；农村约有1.2亿剩余劳动力需要向非农产业转移；政府转换职能，精简机构，也要大规模裁汰冗员。缓解就业压力的根本途径在于发展经济，扩大就业量，但建立社会保障无疑也是一个重要环节。还应该看到的是，未来15年是我国改革与发展的一个重要时期，也是居民收入消费结构发生重大变化的时期。伴随着我国从低收入阶段进入中等收入阶段，居民生活将从温
饱走向小康，生活质量将有较大提高，对养老、医疗、保健、社会福利等诸方面的要求日益提高，这就要求建立较为完善的社会保障体系与之相对应。总之，从今后的趋势分析，建立社会保障既是社会经济长期稳定发展的客观要求，也是社会文明进步的重要表现，是生产力发展的必然结果。
（三）社会保障与财政管理
在社会主义市场经济条件下，社会保障是以政府为主体参与国民收入分配和再分配的活动，同时也是政府手中的一项重要的调控经济与社会的工具，而财政是政府组织和调节国民收入分配的基本手段，既是政府财务分配的总管，又承担着主要的宏观经济管理和调控职能。财政与社会保障之间存在着千丝万缕的关系，无论从理论上或是各国实践看，财政参与社会保障管理都是其应有之举。
1、积极参与社会保障管理应是财政的基本职责。
理论基础和客观依据，而“六项扣除”中至少有五项扣除属于以国家为主体的财政分配的内容，其中有三项扣除又是社会保障分配的基本内容，因此，从广义上说，社会保障分配应属政府财政分配的重要组成部分，由财政管理社会保障收支正是马克思主义财政观的体现。
其次，从现实情况看，财政在国民经济中的地位决定了它必须要参与社会保障事业管理。社会主义市场经济条件下，财政是政府最重要的宏观调控和财务管理职能部门，肩负着管理、调节和监督各项社会资金的使命，而社会保障所需资金一部分要来自财政直接拨款，另一部分作为一笔具有特定用途的专项资金，收支流量大、冲击性强，对国民经济的影响很大，直接冲击社会总供求的平衡，因此，对这部分资金要加强财务管理、调节与监督，引导资金流向，规范和约束资金的用途，这应作为国家财政的一项基本职责。
第三，社会保障收支对财政收支的影响巨大，既有现实的资金交叉关系，又有潜在的保障基金入不敷出风险的威胁关系，财政的总担保地位客观上要求它必须参与社会保障事业的管理。除了庞大的社会保障收支流量需要财政予以调控外，由于社会保障收不抵支时还必须要由政府财政来兜底，因此，财政要想正常、健康运行，不参与社会保障资金的管理与监督，是根本不可能的。只有积极参与社会保障事业的管理，强化保障资金的预算约束和财务管理，变事后参与为事前参与，才能达到既管理社会保障事业、用好社会保障资金，又促进财政自身良性运行的目的。
最后，加强社会保障财政管理是建立健全有效的监督制约机制的客观要求。社会保障资金数额巨大，至关广大民众的切身利益，管理上尤其要求严格，以确保资金真正做到专款专用。通过财政部门积极参与社会保障管理，明确各部门职责分工，可以建立起部门之间相互配合、相互制约的机制，从根本上避免一个部门既管政策又管资金、既管筹资又管支付的缺乏透明度的管理体制，从而将部门（单位）之间的相互监督和制约贯穿于资金收支管理的全过程，做到事前控制、事中监督和事后检查的有机结合，确保资金的合理、有效使用。
2、从各国社会保障实践看，财政始终是参与社会保障管理的。
财政参与社会保障管理包括两个层次，一是通过制定各种宏观财政政策，
控制或影响社会保障资金缴与用的规模和结构等，二是参与日常的各项社会保障资金收、支、管理和监督等具体财务管理活动。由于各国政治经济体制的差异和社会保障筹资模式的不同，财政参与社会保障管理的程度和范围也不尽一致。归纳起来，各国财政参与社会保障管理的主要形式有：
（1）税收优惠。各国政府一般都对履行社会保障缴费义务的单位和个人给予一定的税收优惠照顾。例如，许多国家规定所缴保险费准许从个人所得税基和公司所得税基中扣除，不少国家对雇主缴纳的职业年金及年金投资收入免征收入所得税及资本收益税等。
（2）收支管理。各国政府财政都直接或间接地参与社会保障收支管理。
社会救助、社会福利和优抚安置等社会保障的经费主要由财政承担，因而财政直接管理贯穿于其资金的收入、支出和使用监督的全过程。财政对社会保险收支管理的方式一般取决于其筹资模式。凡是以税收方式或是相当于税收方式筹集资金的国家，财政都是直接参与社会保障收支管理的，组织和管理社会保障收支成为财政部门的一项经常性工作（如美国）。实行缴费制的国家，财政一般不直接参与社会保障收支管理，但大多参与有关社会保障制度、政策的制定，并提供财政补助（如德、日、法等国）。实行强制储蓄制的国家，财政虽不直接参与社会保障基金管理，但基金的结余绝大部分要购买国债，而且一旦发生赤字，财政要提供最终经济担保，新加坡、智利等实行强制储蓄制的国家就是这样。
（3）预算管理。从各国实践看，对社会保障基金的预算管理有三种类型：一是直接将社会保障基金收支纳入政府预算。如美、英等国的社会保障收支都纳入政府预算，但在预算中保持相对独立性。二是社会保障收支纳入政府的专项预算管理，突出专款专用，尽量保持收支平衡（例如日本）。三是社会保险收支作为政府的预算外项目实行单独管理。如法国、意大利、荷兰和加拿大均把老年社会保险收支放在政府预算外管理。
（5）财务管理和监督。各国在建立社会保障制度的同时，就建立了各项财务会计制度，加强社会保障资金的财务管理和会计核算工作。国际会计准则委员会还专门颁布了“雇主财务报表中退休金会计”、“退休金计划的会计和报告“等专门会计准则，对社会保障财务会计核算和分析作出专门规定。现在许多国家都已根据这两个准则建立或调整了社会保障财务会计制度。
（6）结余资金的管理。许多国家规定，社会保障资金结余只能购买
国债或到银行存款，而且规定了优惠利率，但也有一部分国家允许购买经政府权威部门认可的基金、股票或企业债券等保证在低风险的情况下获得较高收益。综上所述，在社会主义市场经济下并在购买额度等方面加以限定，以建立和完善社会保障制度已是大势所趋，并日益成为影响经济改革和发展的一个重要因素。财政是政府负责国民收入分配和再分配的一个主要部门，财政分配在建立社会保障制度中具有十分重要的地位和作用。
二、社会保障筹资模式的国际比较分析
所谓社会保障筹资模式，就是指社会保障资金筹集的基本方法和途径。社会保障筹资模式虽然主要是解决社会保障资金筹集问题的，但也并非仅仅是筹资问题，因为什么样的筹资模式，往往决定了采取什么样的社会保障资金管理、支付方式，甚至决定整个社会保障制度的运行过程。因此，社会保障筹资模式的选择是构建整个社会保障制度的关键问题。
（－）社会保障筹资模式的分类
按照不同的标准，可对社会保障筹资模式进行不同的分类。比较常用的有以下两种分类。
需要强调的是，上述社会保障筹资模式的两组类型并非独立的，而是相互交叉和兼容的，例如征税或缴费都可以采取现收现付制或是积累制形式。第二种分类方法实际上是把社会保障资金的筹集和使用结合起来考虑的，因此严格说来并不仅仅指“筹资”方式，称为“社会保障模式”可能更为合适。本论文中社会保障“筹资模式”仅指按第一种方法的分类。
（二）国外社会保障筹资模式的比较分析
1、三种筹资模式的主要做法例证
（1）缴税制：以美、英等国为代表
1、社会保障资金的筹集
务部门提供有关工薪财务报表。第二种是向自营者全部所得征收的国民保险税，按固定税额征收，每周征税4.4英磅，起征点是年自营收入1775英磅。第三种是自愿交纳的保险税，交税者是希望失业后可以得到保险金的人，此类税收按固定税额交纳，每周4.3英磅。第四种是向自营者利润征收的社会保险税，起征点是年利润3800英磅，最高限为12000英磅，税率为6.3％。以上征税标准和税率近年已有很大变动。
II.社会保障资金的管理运作
美国政府对社会保障资金的收支实施严格的预算管理。由一般性税收收入安排支出的社会福利补助支出直接纳入政府经常性预算中管理。对于由征缴社会保障税而形成的社会保障基金，由财政部在经常性预算之外实行独立的预算管理，具体作法是：财政部所属国内税务局按国会批准的预算和规定的税率征收社会保障税，缴入国库，然后将其按照规定比例分别转入财政部社会保障信托基金委员会开设的老年遗属、伤残、医疗等各种保险信托基金帐户；由社会保障署提出用款计划，报总统预算办公室审批，然后由财政部按照用款计划分期按项目划拨资金；社会保障信托基金收支相抵后的结余额，由财政部负责进行保值增值，主要用于购买政府发行的特别债券或由政府担保的债券。可以看出，在社会保险资金运作中，社会保障业务主管部门只负责提出用款计划，确认受益人资格和受益额度，并不参入资金的收支管理活动。失业保险税尽管由国内税务局统一征收，但联邦政府将收入的90％返还给各州财政，由各州根据联邦社会保障委员会确定的标准具体实施失业保险计划。
英国的社会保障基金是按统一标准收缴和支付的，社会保障主管部门包括社会保障部、卫生部及教育和就业部，财政部按照各自的职责范围参与并确定其每个财政年度的收支。在预算执行中，各部门若要追加支出，首先要报财政部审查，然后报议会批准，未经批准，任何人都不得同意追加预算。社会保障经费全部由财政部按年初确定的预算核拨，而不是由管理机构任意提取。英国对保险基金结余的投资方向也无严格的政策限制。现收现付制，结余一般很少，主要投资于短期证券。
Ill.补充手段
由于实行的是企业年金和补充保险是减轻政府社会保险负担，将社会保障推入市场的重要途径。由于美国和英国的社会保险（养老保险）实行的都是现收现付制，随着老龄化高峰的逐步到来，政府将不得不逐年提高税率，当期纳税人将难以承受巨大负担。两国为减轻基本养老保险项目在未来人口老龄化高峰期间的支付压力，都从政策上积极鼓励各种补充养老保险制度的发展，甚至决定实施强制性的补充养老保险项目。美国通过税收政策鼓励私人企业为雇员购买年金，鼓励雇员个人进行养老储蓄。在英国，政府鼓励企业举办“职业养老金”，成为社会保险的重要补充。
（2）缴费制：以德、法等国为代表
I.社会保险金的缴纳
德国是世界上最早推行社会保障制度的国家，至今已有100多年的历史。目前，德国形成了以养老、失业、医疗、事故等社会保险为核心的社会保障体系，社会保险以国家法定社会保险为主，企业和个人可以根据自身情况搞补充保险。德国的社会保险资金主要来自雇员和雇主交纳的社会保险费，不足部分由联邦财政补贴。法定养老保险、医疗保险、失业保险费由雇员和雇主各承担一半，事故保险费全部由企业承担。德国的养老保险由法定养老保险、企业补充养老保险和个人养老保险组成。1994年至1997年法定养老保险费占工资毛收入的比例平均分别为19.2%、18.6%、19.2%、20.2%.法定养老保险又分为职员保险和工人保险，海员、铁路、矿业等行业的养老保险相对独立。失业保险要求凡有正当职业者都必须参加，目前费率为6.5％。医疗保险分为法定医疗保险和私人医疗保险，1996年法定医疗保险费率为13.6％。护理保险属医疗保险的附加，费率为1.7％。事故保险费率一般为雇员工资的2.15％。以上保险资金统一由医疗保险机构征收，然后按征收的数额划拨给各保险机构。
II.社会保障资金的管理
德国的社会保障事业主要不是由政府，而是由社会承担，政府和慈善机构负责的各种补贴和社会救济只占总开支的三分之一，三分之二的开支由具有法人地位的各种社会保险管理机构承担。养老保险、失业保险和医疗保险资金统一由医疗保险机构征收，然后按征
收的数额划拨给各保险机构，由各保险机构自行拨付保险金。社会保险管理机构实行行业组织管理和地区管理相结合，由劳资双方共同参与、自主管理。其中法定养老保险机构是按地区设立，法定医疗保险机构既有地区性的又有行业性的，事故保险机构是按行业组建的，失业保险由联邦、州及地方劳动局负责。社会保障资金管理以现收现付为主，支付标准与工资增长和物价上涨率挂钩。政府财政不直接参与社会保障管理，但要负责失业补助、社会救济、公务员生活保障、提供儿童津贴和教育费用等开支，同时对社会保险基金进行必要的补助，对企业缴纳的补充保险实行税收优惠政策等。
（3）强制储蓄制：新加坡的主要作法
新加坡的中央公积金局隶属于劳工部，负责中央公积金的收缴和支付，管理公积金会员的各类帐户，并制定公积金的投资计划。截止到1995年底，中央公积金结余已达682亿元。政府规定，公积金会员选择投资计划后的资金余额，99％用于购买政府债券。公积金的投资收益根据投资计划的市场回报率确定，法律规定所有投资必须保证不低于2.5％的年回报率。
2.三种筹资模式的比较
其次，实行社会保障税的国家，保险项目及其税率设置一般较为简单、明了，税款缴纳和保险金支付都遵循统一的章法，社会保障由政府部门直接管理，部门分工明确，管理比较集中；而实行缴费制的国家，保险项目设置都比较复杂，每一项目都有相对独立的一套缴费办法，社会保障管理多由社会承担，制度复杂，管理分散；实行储蓄制的国家，保险项目按帐户设置，一目了然，基金的收、付、管理由政府高度集中，但帐户运作比较复杂，难度较大。例如，美国的社会保险项目包括老年退休、残疾、医疗、失业、铁路行业等，税率全国统一，各项保险分别由社会保障署、劳工部、铁路退休委等部门管理，国内税务局负责税款征收，财政部管理资金并按计划拨付款项，达到了管钱与管事分开、行政管理与执行机构分设，各部门相互协作、相互制约的目的。法国社会保险制度非常复杂，既
有基本保险，又有补充保险；既有共同制度，又有众多的行业保险；同一制度又分为几种。例如，仅养老保险一项，官方承认的就有123种。同样，缴费与管理也都既复杂又分散，成本很高。
第三，三种筹资模式与政府财政的紧密程度大不一样。由企业和雇员缴费形式筹集保险资金的国家，社会保障资金由政府或国会指定专门机构负责管理和运营，不直接构成政府的财政收入，不足部分由财政专款补助。因此，财政部门一般不直接参与社会保障资金的管理和运营，充其量对社会保障收支运行进行监督，当社会保障收不抵支时，财政只能被动地掏钱。储蓄制具有雇主和雇员缴费形式的一些共同特点，但与缴费制又有很大的区别，它将社会保障金融化，加强了与参加者个人利益的挂钩，个人帐户资金所有权归雇员个人，政府仅有部分使用权和调剂权。因而，在性质上更接近商业保险，财政不参与社会保险的收、支与管理。而实行缴税制的国家，社会保障税收入直接构成政府财政收入，成为政府财政预算的重要组成部分，社会保障收支平衡状况直接影响政府财政的综合平衡，因此，严格组织和管理社会保障基金的收支及其运营是财政部门的一项重要而经常性的工作。在这种模式下，财政参与社会保障管理名正言顺，社会保障资金的收、支和管理具有极强的预算约束。
3.几点启示
由社会保障筹资模式的国际比较分析，可以得出以下几点启示：
（1）一国的社会保障无论采取何种模式筹集资金，都应该以严密的法律体系作为后盾。通过强制立法，明确各部门的职责分工和征纳各方的权利义务关系，能够确保社会保障收、支和管理运营的规范、有序。
（2）社会保险金的支付具有刚性增长的惯性，特别是随着老龄化趋势，保险费率将不得不直线上升。因此，一方面，社会保险费（税）率在开始时一定不能定的过高，国家最好只提供最基本的社会保险，以便为补充保险的发展提供更大空间，让企业和个人承担更多的责任和义务（例如美国和英国的一些做法）；另一方面，现收现付的保险模式无法应对老龄化高峰的挑战，完全积累制（如新加坡）或部分积累制应成为养老保险的发展方向。
（3）与缴费制相比，缴税制和强制储蓄制具有更强的约束机制和更高的管理效率。社会保障税的征收、管理和支付都有严密的法律规定，其税款收缴是征收效率极高的税务部门的本职工作，管理和运营主要集中在财政部门，财政部门通过编制和实施社会保障预算进行管理，做到了收、支、管理、监督等相互分离、相互制约，极大地强化了社会保障管理的法律约束力，提高了管理效率。储蓄制是企业和个人按规定交费比率将资金存入个人帐户，没有收入就没有支出，具有很强的利益约束机制，而且基金的收缴和发放都集中在公积金局，大大节约了管理成本。而缴费制是不同类型的社会保险及缴费交给不同的地区和部门管理，管理比较分散，机构多，成本大，而且资金的收、管、用很多都是由地方、部门颁布的条例规定的，法律约束性相对要弱一些。
（4）与缴费制和储蓄制相比，缴税制更能体现市场经济的公平原则和适应性。社会保障税模式不论收入高低，不受主客观条件的限制，只要参加社会保障的企业和个人都必须按统一的税率交纳社会保障税，否则将不能享受均等的社会保障待遇。政府利用集中的部分社会保障税款，可以在全国范围内实行社会保障资金的余缺调剂，平衡地区差距。缴费制在保险项目、费率、待遇等方面常常按照收入高低、职业等划分不同层次和类别，尽管参加者都能得到社会保障服务，但常因不公平的费率和待遇损伤一部分人的积极性。强制储蓄制因为缴费比例较高，而且设立个人帐户，管理比较复杂，适用于人口较少、地区差别不大、个人收入差别不悬殊且经济发展水平较高的国家，这些国家一般个人具有较强的收入承受能力和较高的管理水平。而且储蓄基金所留存的大量积累要求在比较稳定的物价水平下才能实现保值增值。因此，要求政府具有较强的稳定通货、控制物价的能力。社会保障税的实施没有这么多苛刻条件，只要税率适度，社会保障法规比较完善，利用己有的税收征管机构和国家预算执行系统就能基本保证顺利实施。
（三）中国社会保障筹资制度的改革历程及现状中国传统体制下的社会保障制度是在1951年政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》基础上发展起来的，是一种典型的国家“统包”型模式，主要特征是：社会保障费用全部由国家和企业负担，个人不缴费；以企业（单位）为载体，保障对象仅限于国有单位职工和部分集体企业职工；保障项目多，范围广，保障水平低下；资金筹集、支付和管理的社会化程度极低；管理分散化等等。这种社会保障制度是在特定条件下形成的并基本适应了当时的政治、经济和社会发展的需要，对于保障劳动者的合法权益，促进经济发展和社会稳定都发挥了巨大的作用。然而，随着中国市场化取向的经济体制改革逐步展开，计划经济体制下所形成的社会保障制度的弊端逐渐显露出来，越来越难以适应经济和社会发展的需要，改革已势在必行。在这种情况下，从肥年代初开始，社会保障以筹资制度改革为先导和重心逐步全面展开。
1.城镇企业职工养老保险筹资改革
1984年，劳动部门首先在广东、江苏、辽宁等省的少数市县进行了国营企业职工退休费用社会统筹试点，1986年开始推行，基本做法是，由市、县或省级劳动部门根据当年养老金支出的需要，确定统筹比例，向企业统一征收统筹费，构成当地退休基金，再根据需要返还企业，由企业负责发放。1991年6月，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确实行养老保险社会统筹，费用由国家、企业、职工三方负担，基金实行部分积累；同时，要努力提高养老保险的社会化程度，抓紧保险费用由市县统筹向省级统筹过渡，逐步把覆盖面扩大到外资企业的中方职工、城镇私营企业职工和个体劳动者。在此期间，各地根据国务院总体要求都建立了基本养老保险社会统筹制度，部分地区还实行了省级统筹或建立了省级调剂基金，国务院根据需要又相继批准了中央直属的11个行业实行系统统筹。这一改革在制度设计上解决了统筹区域内新老企业之间养老负担的不均衡问题；实际执行中，各地多实行差额收缴和差额拨付制度，统筹费大部分由企业负担，许多地区个人不缴费或只缴纳极少量费用，且各地缴费率相差悬殊。
遵照党的十四届三中全会关于社会保险制度改革的战略部署，1995年3月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，明确决定企业职工基本养老保险实行“社会统筹与个人帐户相结合”的制度，并提出了两个具体方案供地方选择。个人帐户主要解决职工个人的自我基本保障问题，社会统筹部分主要解决个人帐户不足以维持生计和社会互济（支付“老人”和“中人”的养老金）问题。两种方案规定，基本养老保险费用由单位和个人共同负担，个人缴费基数由原来的职工当月工资改为以上年度月平均工资，对月平均工资超过当地职工平均工资200%～300%以上的部分不再计入个人缴费基数，低于当地平均工资60％的，按60％计入；企业和职工的具体缴费比例由当地政府确定，企业缴费在税前列支，个人缴费不计征个人所得税。两种方案对基本养老保险个人帐户的建立、进入个人帐户资金与社会统筹的比重、基本养老金的计发办法等都做了具体说明。与原来单一的社会统筹办法相比较，“统帐结合
“办法在筹资机制上取得明显改进，它初步引入”部分积累“模式，既有个人基本保障，又有社会统筹互济，符合我国养老保险改革的方向；充分注意了社会保障由国家、企业、个人三者合理负担的原则，增强了职工个人的社会保险意识；提高了社会保险覆盖面等。
2.失业保险筹资改革
1998年5月，为了配合国有企业改革三年脱困攻坚战，国务院决定全面推广实施国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程。根据这一要求，各地普遍在国有企业内部建立了再就业服务中心，并按照财政、企业（自筹资金）和社会（主要从失业保险基金中划入）各负担三分之一的“三三制”原则筹集资金，保障末解除劳动合同关系的下岗职工基本生活等。
3.城镇职工基本医疗保险筹资改革
4.工伤、生育以及农村养老等各项保险筹资改革
近年来，一些地区积极开展了工伤保险、女工生育保险制度的改革试点工作，为因工受伤职工和育龄女职工提供了基本保障。工伤保险基金一般按照“以支定收、留有适当储备”的原则，以企业工资总额为缴费基数，按行业实行差别费率、按工伤事故发生情况实行浮动费率来建立的，费率为1％左右，由企业缴纳。1996年8月，《企业职工工伤保险实行办法》出台，工伤保险改革全面推广。1994年12月，劳动部颁发了《企业职工生育保险试行办法》，标志着我国生育保险制度改革进入新的阶段。生育保险基金的收缴，大多数地方根据每年女职工生育所需费用，按照以支定收的原则，由参加统筹的单位按照工资总额的一定比例问％左右）收缴，也有的地区由参加统筹的单位按职工人数平均计数，即按人绝对额收缴。
农村养老保险制度改革从80年代末开始探索。1991年1月，经国务院批准，民政部制定了试点办法，开始在一些较为富裕的农村地区进行试点。基本要求是，采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法，低标准起步，以保障农村老年人基本生活为目的，并随着农村经济发展逐步提高养老保险水平，最终在农村建立以自我保障为主体、集体扶持相结合的养老制度。基金的筹集采取完全积累的模式，以个人缴费为主、集体补助为辅，要求个人缴费一般不得低于整个保险费的一半，基金给付则根据个人积累情况加以确定。截止1995年底，全国已有1500多个县（市、区）开展了试点工作，5000多万农民参加了农村养老保险，积累基金达70多亿元。
随着各项社会保险改革的日益深化，社会保障行政管理体制和基金管理体制也发生了深刻的变化。过去，各项社会保险政事不分，管理分散（劳动、人事、民政、卫生、保险公司等多家部门办社会保险），为了改变“五龙治水”的格局，国务院在，1998年政府机构改革方案中决定成立劳动和社会保障部，统一管理养老保险、失业保险和医疗保险等各项社会保险。随后，财政部。劳动和社会保障部等六部委联合颁布的几个文件都明确规定，基本养老保险基金、医疗保险基金和失业保险基金都要纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理。
为了加强和规范社会保险费征缴工作，保障社会保险金的发放，1999年1月，国务院发布了《社会保险费征缴暂行条例》，其要点是：（1）扩大了各项社会保险的覆盖范围。条例适用于基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三项保险费的征缴。基本养老保险的覆盖范围是所有城镇企业、实行企业化管理的事业单位及其职工；失业保险除了适用于城镇企业外，还扩大到事业单位及其职工；基本医疗保险覆盖到所有城镇企业、机关、事业单位及其职工等。各地还可以把城镇个体工商户等纳入覆盖范围。（2）所有用人单位都要进行社会保险费登记，并按月向社会保险经办机构如实申报、缴纳。（3）三项社会保险费集中统一、合并征收。征收机构由各地（省、自治区、直辖市人民政府）规定，可以是税务机关，也可以是社会保险经办机构。（4）针对一些单位故意拖欠和拒绝缴纳社会保险费的行为，条例明确规定了相应的法律责任和处罚措施。（5）各地根据实际情况，可决定本条例适用于本行政区域内工伤保险费和生育保险费的征收、缴纳。（6）社会保险费征收机构所需经费列入预算，由财政拨付。《社会保险费征缴暂行条例》的发布实施，标志着我国社会保障筹资制度改革已进入全面深化阶段。
三、开征社会保障税是我国市场经济下社会保障筹资模式的最佳选择
（二）开征社会保障税是建立和发展社会主义市场经济的内在要求
定强化对分配秩序的治理，以道路和车辆收费改革为突破口，把“费改税”作为一个系统工程，全面推行。社会保障的“费”改“税”不仅有利于规范分配秩序，而且对“费改税”整体工程也将是一个极大的推进。
（三）现行社会保障缴费制度存在诸多问题，“费”改“税”是解决现实矛盾、建立社会保障新机制的必然要求
目前，我国社会保障缴费的基本制度框架已经初步具备，各地也正结合本地实际进行贯彻落实。然而，无论是从社会保险费征缴实践来看，还是从社会保障制度改革的系统性分析，现行社会保障缴费制度都存在许多自身难以解决的问题，开征社会保障税是解决一系列问题的最佳途径。
1、开征社会保障税可有效提高社会保障的社会化程度。
通过开征社会保障税，可以迅速建立新型社会保障运行机制（税务部门管征收，社会保险经办机构专心管支付，财政部门直接监管资金的使用，社会保障行政部门管政策），不仅可以大大弱化地方利益，提高统筹层次和社会化管理，而且可以利用税务部门的自身优势，使社会保险覆盖面的扩大真正落到实处。
2.开征社会保障税有利于实现社会保障的公平性目标。
公平性是社会保障追求的主要目标。现行社会保障缴费制度缺乏公平性主要体现在两个方面，一是社会保险的普遍性原则不能落实，本身就难以实现公平；二是由于各地（各省以及省内各地区）在缴费方面存在差异，导致基本保险待遇标准也存在很大不同。通过开征社会保障税，全国普遍征收，统一征收，不同地区、不同单位和个人面对着相同的税收制度，保险金发放实行统一政策，而且中央财政可集中一定财力进行地区间、行业间的资金余缺调剂，从而可以有效实现社会保障的公平性目标。
3、开征社会保障税能够迅速降低社会保障的筹资成本。
4、开征社会保障税有利于减轻企业和财政负担。
社会保障改革的一个重要目的，就是解决市场竞争淘汰下来的企业及其职工的基本生活保障问题，促进企业改革和产业结构调整。因此，合理确定企业的社会保障费用负担至关重要，既要使企业承担起应尽的义务，同时又不能因为社会保障改革而加重企业负担。按照国务院文件的统一规定，目前我国企业职工养老、医疗和失业三项保险缴费率之和大约为企业工资总额的35％左右，其中养老保险的基本缴费率限定在工资总额的28％以内。这一费率水平已经赶上和超过西方许多发达国家的缴费水平。以养老保险缴费为例，国外一般都不超过20%，如美国为13.4%，英国为19.5%，日本为11.3～13.6%，德国、法国都为20％左右，而我国各省份都超过了20％，平均水平在24％左右。由于地方利益机制等因素的诱导，许多地区各项社会保险（包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、女工生育保险以及住房公积金）的筹资比例之利甚至已经达到或超过工资总额的45％。如此之高的缴费比例，即使效益最好的企业也难以长期承受。因此，统一各地的筹资制度，降低企业缴费比例，开征社会保障税已势在必行。
再从财政方面分析。众所周知，我国财政长期以来一直是处在一种困难的境地，而且由于各种改革和发展的需求，这种处境在一定时期内仍将会继续下去，社会保障改革的重要动因之一也是因为财政包揽过多，因此改革应该有利于财政负担的减轻。目前的社会保险缴费制度对财政的压力主要表现在，缴费比例过高直接侵蚀了税基，减少了所得税收入；由于基金收缴困难，浪费严重，许多地区保险基金收不抵支，财政不得不兜底；机关事业单位养老保险、失业保险仍由财政负担，没有引入个人负担机制，而公费医疗改革又进展缓慢，财政负担沉重；国有企业下岗职工基本生活保障采取“三三制”过渡性办法以来，企业和社会负担的部分难以保证，财政压力很大：养老保险个人帐户存在的大量空帐增加了财政的未来风险等。因此，为改变财政目前的困难局面，真正实现财政在社会保障管理中的主导地位，也迫切需要对现行筹资制度进行新的变革。
（四）当前我国开征社会保障税的主客观条件已经基本具备
更为重要的条件是，社会保障制度经过十五年的改革探索，目前在筹资制度方面已经取得重大突破，关于职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险的改革国务院已下发了统一性文件，三项保险费的征缴条例也已颁布，养老保险省级统筹的局面正在形成，其他保险费的统筹工作也正在展开。因此，当前应抓住机遇，先从这三项最重要的社会保险“费”改“税”着手，迅速建立起社会保障税的主体制度框架。
四、开征社会保障税的基本设想
我国社会保障税税制的设计，重点应该立足于我国的现实国情，但同时也要注意吸收和借鉴国外的成功经验和做法，力求使税制科学、合理，减小改革成本。现就建立我国社会保障税的总体思路和税制框架作一些分析。
（－）指导思想和应遵循的基本原则
开征社会保障税的指导思想可归纳为：适应社会主义市场经济发展的需要，以现行社会保险缴费制度为基础，为社会保障制度筹集必要的稳定的资金，带动社会保障新机制的建立，促进企业改制和政府机构改革，加强财政宏观调控，促进经济、社会稳定与发展。
按照这一指导思想，社会保障税税制设计应遵循以下原则：
1、循序渐进、分步实施。特别要注意与现行社会保障缴款制度的衔接，减少不必要的震荡。在实施范围、税目设置、征收区域等方面应通盘考虑，分步推行。
2、低起点、低标准。税率、税目的制定及保障水平应与生产力发展水平相适应，开始时税率不宜过高，保障范围和水平应只限于为劳动者提供基本的生活需要，较高层次的需要可通过发展补充保险和个人保险来解决。
3、国家、单位和个人三者共同负担。引入单位和个人负担机制，并逐步突出个人义务，国家通过抵扣计税所得等形式承担部分费用。
4、负担与受益相对应，权利与义务相统一。所有符合条件的单位和个人均有义务缴纳社会保障税，缴税项目和数额多少应与受益项目及受益程度适度挂钩，不缴税者不受益。
5、普遍性、公平性。尽量扩大税基，使税收能够覆盖非国有经济领域和二、三产业的从业人员：在实施范围以内，税制应力求公平、合理。
6、统一税政和征管。社会保障税是为基本保险筹措资金的，因此税制要素应尽可能统一，以体现税收的规范性和严肃性。建立规范的征管制度，由税务部门实行属地统一征收。
（二）社会保障税税制设计分析
1、关于税种名称的说明
2、征收范围和纳税人的界定
确定社会保障税纳税人的一个难点是机关、事业单位是否应包括在内。从理论上讲，对机关和由财政拨款的事业单位征税实际上是对财政的行政事业经费支出征税，似乎并无意义。从国外情况看，英国、比利时等发达国家对公务员都实行一套相对独立的社会保险制度，所需资金由财政直接拨款，现收现付，日常管理也由财政部负责。美国则对政府工作人员同样征收社会保障税。我国尚未建立起规范的公务员运作制度，机关和实行全额财政补助事业单位的工作人员基本上由国家养老、公费医疗，但这种“国家统包”型办法正是我国社会保障制度改革的重要动因之一，而且在市场经济下上述人员也将存在失业问题。因此，从促进机关、事业单位社会保险制度改革，保持税制的规范性和公平性考虑，也应该把机关事业单位及其职工纳入社会保障税的纳税人范围，不过其税款应从预算经费中列支。
3、税目的选择和计税依据的确定
目前，关于职工基本养老、医疗和失业保险费征收办法国务院已经下发了统一性文件，这三项保险对社会经济影响最大，其改革在各地进行的也最为广泛和深入。工伤保险、女工生育保险等仍限于部门出台的试行办法，多数地方尚处于试点阶段，加之这些保险行业特点强，覆盖面远没有上述三种保险广，故暂时不宜将之作为税目，等将来条件成熟时再逐步纳入。按照与现行社会保险制度相衔接的原则和大多数国家的通行做法，社会保障税的税目可确定为城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三个项目。
4、积累模式的选择
从我国现行社会保险缴费制度规定来看，在资金积累模式上至少有两大问题值得研究。（1）养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合的部分积累制模式是社会保障筹资模式的首创，符合我国实际，方向无疑是正确的。但由于老职工的养老金负债问题并没有开辟其他补偿途径，而是试图完全用“社会统筹”来解决，由此导致了一系列问题的产生：在职职工既要为自己积累养老资金，又要承担“老人”和“中
5、税率的确定
确定合理的税率水平是建立社会保障税制的核心内容。参照国际经验，结合我国国情，确定社会保障税率应遵循以下原则：（1）实行比例税率，扶养老、医疗、失业三个税目分别设率。（2）与“低标准”社会保障原则相对应，开征之初税率应适度从低。税率过高一会加重企业和个人的税负，二会刺激企业成本上升，并且不利于国际竞争，三会直接影响所得税收入。（3）正确界定“基本社会保障”的范围和水平，以科学确定各税目对应的税率水平。在发达国家，社会保障税率的确定一般都要经过精算得出。受经济发展水平低和测算体系不完备等制约，我国制定具体税率时计算和论证一般都很难做到十分精密和科学，经验指标通常占很大比重。在社会保障税率的制定方面我们应多研究国外的测算方法，尽量增大结果的科学性。
6、税种归属选择
结合以上分析，可以对我国社会保障税框架设计做出如下简单总结：
纳税人：城镇各类企业、机关、事业单位及其干部职工，外资企业中的人员，自由职业者。
课税对象：
课税对象：企业、单位按职工工资总额，职工按工薪收入、个体和私营企业主以交纳个人所得税的所得额作为课税对象。
计税依据：社会保障税不设减免项目，企业、单位计税依据即为工资总额，个人计税依据是最低生活费一定比例以上、最高应税限额（例如可设定为月平均工资的三倍）以下部分。
税目：设立城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和失业保险三个税目。
税率：分税目制定比例税率，合理划分养老保险税应划八个人帐户的比例，三个税目的综合税率限定在工资总额的30％以内。
征管：按属地原则由地税部门按月计征。职工负担的税款由单位代扣，并连同单位应缴税款一起向税务机关申报纳税；自由职业者自行申报纳税。
财务处理：企业缴纳的税款视同工资成本列入管理费用；行政事业单位列入经费预算，由财政预算列支；个人交纳部分可以在个人所得额中扣除，免交个人所得税。
（三）开征社会保障税的若干配套措施
1、尽快制定社会保障法，为开征社会保障税提供法律依据。
经济体制改革以来，我国已经相继出台了不少关于社会保障的法律法规，但最高级次也只限于国务院条例，人大立法基本上是空白，特别是至今尚没有制定一部关于社会保障的基本法律，这与社会保障的强制性、统一性要求以及它对现代社会劳动者的影响是极不相称的。为此，应尽快制定出社会保障的基本法律，明确社会保障参与者的权利和义务以及各个管理部门的职责范围，这样才能保证我国社会保障事业健康发展，同时也才能使社会保障税的制定有法可依。
2、做好税收宣传，并积极创造条件，使社会保障税的开征有一个良好的外部环境相配合。
3、做好与现行社会保险费征缴制度的衔接工作。
社会保障税正式开征后，国务院发布的关于社会保险费征缴的暂行条例将同时停止起作用，因此，必须做好费与税的衔接。社会保险经办机构要逐步转变工作思路，着力抓好保险金支付的社会化管理工作。在征收权力移交过程中与税务部门要密切配合，并逐步建立起资料信息共享制度。财政部在完善规行社会保障基金财政专户管理制度的同时，要着手研究建立社会保障预算和结余基金运营体制问题。另外，在新税制实行之前，建立国家机关工作人员的补充保险问题也应该摆上政府的议事日程。
4、着手处理和解决养老保险隐性负债问题。
据世界银行测算，我国养老保险隐性负债总额约占GNP的40——50％左右，与发达国家相比虽不算太重，但对于一个正处于经济腾飞阶段的发展中国家来说负担已经相当沉重。开征社会保障税并降低税负必须要以逐步解决养老金负债为条件，而且多年积累的负债也到了该着手解决的时候了。具体设想是，以财政提供少量补助为辅，开辟其他渠道为主（如股份制改造中国有股产权收益、公有住房私有化收入、部分中小国有企业出售、租赁收入等），逐步积累“老人”和“中人”养老金，渐次减弱对养老保险税统筹部分的依赖程度。
5、大力推进医疗机构配套改革，加快医疗保险支付制度的研究，确保医疗保险费改税的顺利实施。