独家|王雍君：为何拓展和整合终端消费税很重要？（增值税改消费税续）
为何拓展和整合终端消费税很重要？
中央财经大学政府预算研究中心
王雍君教授/主任
摘要作为全球数一数二的消费大国，中国具有构建全球数一数二的大型税费税的巨大潜力。无论从发展强大而健康的消费型经济而言，还是从发展强大而文明的纳税人社会而言，拓展和整合后的终端消费税均可扮演关键角色。消费税也是现行税种清单中最优性特征最全面的税种。主要的拓展努力应包括：把依托数字化商业模式的远程下载交易纳入征税范围，把自由选择度高的公共服务消费纳入消费税体系，以及意义非凡的“增改消”。主要的整合与协调事项应包括：开发即便无显著应税存在也可被有效运用的税收征管机制，把产地规则转换为目的地规则，以价外税代替价内税，基于社会目的的专款专用预算。
关键词消费税拓展与整合目的地规则服务型政府收支联结
一、引言
每个国家和政府都必须为提供社会物品（socialgoods）筹措必要的财政资金，同时致力控制其额外代价，精心选择财政筹资工具及其组合因而至关紧要，消费税堪称其中最具吸引力的候选者。在中国目前18个税种中，消费税的收入总额位居第三，仅次于增值税和所得税。
本文将致力阐明，有许多很好的理由让我们青睐大型消费税。基于经济、社会和公共财政目的，在保持总体税负稳定的前提下，有效简化税制应作为第一方向，焦点应是把间接税税负集中于终端消费上。
“做大做好消费税”的非凡意义，在逻辑上根植于消费税的最优税特性，在实践中根植于客观且紧迫的经济、社会与公共财政需求。
在比其他税种更契合税收的宗旨、支出的宗旨和目的之意义上，消费税具有最优税特性。消费税贴近个人和贴近消费的结合，为建构税收/支出联结的协调性预算体制创设了极大便利，这对系统改善地方财政治理尤其重要。收支联结的实质是人民与政府的相互贴近。精心设计的消费税可作为联结政府与人民的重要财政纽带，发挥促进国家长治久安的独特作用。
二、从服务型政府看消费税
正是主要通过促进收支联结，消费税具备助推服务型政府的深远潜力。税制优化的传统观点认为税收分析与支出分析无关，因而并不过问“最优税”是如何使用的。这在逻辑上无法成立，因为如果没有公共服务，最优税就是不征税。这与个人消费类似：如果无法得到想要的产品与服务，最优消费就是不消费。支撑服务型政府范式的一系列“需求面价值”，特别是纳税人同意、代表性和公共参与，都根植于收支联结的消费税特性。
消费税因而赋予“优化税制结构”以崭新内涵：优化的税制必须是嵌入了现代性观念的税制。据此，不考虑支出面的服务价值的税制，决不会是优化的，甚至连理论上都不可能优化。这样的税制没有为纳税人表达同意或不同意创设机会和通道，代表性和公共参与很难被导入税收领域。明显的是：只有当纳税人预见到支出价值大于纳税价值时，才会同意纳税。如此，作为社会主义核心价值观之一的民主，才能转换为具有实践意义的税收民主和财政民主。
个人所得税也具备引导收支联结和财政民主的潜能，但有两个原因限制了这些潜能及其发挥。首先，所得税以能力公平原则为基础，这意味着税收联结的是财政能力（“收入”），而不是与公共服务受益联系更为紧密的消费。消费不仅与“能力”紧密相连，也与“受益”紧密相连，消费税因而把能力公平和受益公平结合在一起，所得税不具备这个优势。
三、从经济效率原则看消费税
税收的经济效率原则的含义很丰富，主要涉及契合偏好、决策中性、区际流动性和矫正外部性。
偏好观的经济效率约束政府的税收/支出组合反映社会偏好。由于偏好因地区、群体和个人而异，一刀切式的和收支缺失联结的服务供应导致资源无效率的风险很高。消费税使地方政府有动力基于本地消费差异提供相匹配的服务，从而有助于改进资源配置。
决策中性强调税收对商业决策的影响最小化，强调“经济人”的投资、生产、工作和交易行为由税前参数（如预期投资回报率）引导，而不是税后参数的引导。与其他税种不同，消费税保证投资和消费间的税收中性，也保证不同投资类型和不同投资区位间的中性。这是现行增值税和所得税注定无法具备的，部分原因在于计量真实经济折旧和通胀调整等非常复杂，以至对投资决策的扭曲不可避免。曾有研究（迈克尔．J．博斯金：《美国税制改革前沿》，北京：经济科学出版社，1997，P61）指出：若以税基广泛的消费税制取代公司与个人所得税，可使GDP在长期内年均增长达到10%，保守估计也有5%。也有研究（《经济社会体制比较》2000/1，P48）指出：中国低效率的税收体系造成各种扭曲，以至公共资金的影子成本（1.5-2.0）远高于发达国家（0.3）。
从税负公平原则看，消费税也是合意的。比例税率虽然具有累退性，但考虑到个人终生收入等于其消费现值（忽略遗产），消费税其实是比例税制而非累退税制。把消费税设计为累进税也很容易：必需品税率低于奢侈品税率。包括中国在内，许多国家早已采用这样的差别税率结构，但改进空间依然很大。考虑到富人有较多机会逃税，个人所得税的累进税率结构往往效果不佳，甚至有利富人而不利穷人。
在限制税负输出的意义上，消费税也契合税负公平。终端消费即零售消费，地域性很强，消费地与公共服务受益地相对一致，这使地方政府很难把本地消费税负转嫁给其他辖区；只要采纳目的地征税规则，情形就是如此。与产地规则不同，目的地规则要求消费发生在哪里（辖区），就在哪里交税。
在不干扰投资、生产、就业与消费区位选择的意义上，消费税也满足税收的经济效率原则。这项中性优势与辖区间税负输出问题紧密相连。理论上，增值税也可避免税负输出，但只是“纯粹的消费型增值税”才如此。在实践中，由于几乎不可能做到“完整及时的进项抵扣”，“含税进项”不可避免，知识和服务密集型进项尤其如此。在这种情况下，税负至少有一部分将被产地辖区转嫁给市场地辖区。有研究发现，美国州地政府确实倾向于选择较易输出税负的地方税结构，以使本地实现税负最小化。以此言之，增值税作为地方税的潜力非常有限，消费税因避免税负输出和满足受益原则而要好得多。
税负输出本质上以邻为壑，客观上会干扰其他地区经济与财政运作，从而与理智和文明的政府行为格格不入，也背离地方政府职责和财政自主性的正确概念。鉴于政府行为是衡量社会道德规范和文明生活的关键标准，概念和理念正确的税制结构优化必须包含对政府行为的考量，这意味着需要对所涉及的区际经济与财政关系有所了解，才能对“以税收改善社会”做出更大贡献。
经济效率原则还涉及矫正市场失灵。消费领域有两种主要的市场失灵：外部性，比如烟酒消费；劣效品，比如易招致肥胖的某些“垃圾食品”。在这里，消费税的“特殊调节”可作为重要的矫正税发挥作用。
四、从财政收入原则看消费税
由于覆盖了GDP和国民收入的绝大部分，消费税的税基十分广阔，因而能以相对较低的税率取得大量税收。增值税和所得税与此类似，但征收管理的困难和复杂性大得多，筹措等额收入的超额负担也大得多——源于对商业决策和区际资源流动性的更多扭曲。
此外，消费税作为地方税或共享税有助于扩大财产税的潜力，这源于如下良性循环：一个辖区提供的公共服务质量越高，越有利于扩大本地消费（“人气”），两个方面都有利于提高本地的财产价值。目前中国的财产税正处蓄势待发的阶段，“土地财政”的黄金时代已经或行将终结。在这种情况下，财产税作为地方税的主体性财源之一的吸引力与日俱增。然而，这种税历来不受欢迎，除非税率“足够地低”，这进一步要求财产价值“足够地高”——可以拜消费税所赐。在条件相对成熟时，财产税还可以扩展到继承税或遗产税。总体而言，财产税在中国的中长期前景相当广阔，在消费税被精心设计与实施时尤其如此。
五、需要目的地规则的“加持”
虽然消费税独特的总额（购买力）课税优势与征税的地理位置无关，但把产地规则转换为目的地规则依然很重要。与目的地规则不同，产地规则的唯一优点是便利税收征管与监督。
目前国际上普遍采用的是目的地规则。国际贸易中的出口退税和进口国征税，也是基于目的地规则。产地规则下，出口国征税会干扰国际贸易的相对价格，目的地规则的运用（进口国征税）则不会。
目的地原则的运用虽然对国际协调和税务管理的要求更高，但这一缺点可轻易地被别的优点抵消，包括达成与消费型增值税的更好匹配。由于涉及鉴别可抵扣与不可抵扣的进项，收入型增值税更难管理和执行。
六、拓展消费税范围
其次，有必要赋予地方政府征收公共服务消费税的适当权力，针对消费者自由选择较高的服务类型，比如交通、供水、排水和垃圾处理。公共服务的自由选择度可采用5个通用评估标准评估：服务特性（可分割性）、竞争潜力、责任适合性、使用者付费可能性、环境外部性。目前许多城市的地方管网严重老化，亟需筹措巨额资金维护更新，此类消费税（“受益税”或“使用费”）尤其合适。城市交通拥堵造成的各种社会代价（外部性）非常高，特别是节假日。仅此一项，消费税的潜力就非常可观。鉴于招致可观的外溢成本被转嫁给社会，对交通拥堵的免费放行在经济上和财政上并不适当。
公共服务消费税对控制“公共产能过剩”造成社会性浪费很重要，但常被忽视。公共产能即政府财政投资或其资助的公共设施，比如城市公共交通系统和自来水系统。免费使用人为地制造虚假需求，即高于合理公共定价的过量需求。虚假需求制造“投资不足”的假象，在某种程度上被转化为投资决策的依据，无形中日积月累地酿成重复投资与盲目投资，进而招致产能过剩，某些领域甚至相当严重。情势仍在发展，但代价却被低估。
最后，拓展消费税范围的真正主战场是“增改消”。增值税设计进项抵扣机制的初衷，就是把税负集中在终端消费上。这与消费税基本原理完全相同，但消费税可以轻易做到，而增值税在实践中近乎不可能，并且不可避免地造成各种难以长期承受的非意愿后果。美国曾经考虑过转向增值税，但因清醒地意识到实施代价过于高昂而放弃。欧盟在付出数十年的不懈努力后，增值税才运转良好。考虑到国情、税法体系健全性和行政能力等种种因素，可以认为，欧盟对中国完全没有可比性。实践中暴露出来的问题，已经足以证明转型为消费税的合理性和紧迫性。
七、整合与协调机制需相应跟进
强大而健康的消费型经济和强大而文明的纳税人社会，都有赖消费税扮演关键角色，支持这一角色的整合与协调机制因而至关紧要。
明显的是：对于相同税目而言，任何一个地区的实际税率不能显著地低于或高于某个临界点，即足以引发系统性跨区购买的税率差幅。全国统一税率本身不足以保证不会出现实际税率的区际差异。只要不至于引发大量跨境购买行为，赋予地方政府在消费税率选择上的某种灵活性有许多益处，包括撇开“税率一刀切”的种种问题。
在协调机制良好的情况下，税率区际差异较大也不会带来多大问题。补偿性征税就是这样的机制：低税率卖方辖区可为高税率买方辖区代征并转交“平衡税”，从而消除或减少为节税目的之异地购买。总的来说，类似机制在美国州和地方政府中运行良好。
除了补偿性征税机制外，其他两个协调性机制也很重要：简易登记机制和供应商代缴机制。前者规定卖方企业对目的地辖区负有义务，即在B2C下报告应税销售的消费者身份与所在地，以及在B2B下的免税销售是合法的向企业销售；后者规定卖方向本地税务机构纳税，由后者转交给目的地辖区。两个机制都容许保留地方政府对消费税税率的某种控制权，同时确保目的地规则即便在无应税存在（远程下载交易）时也可以被有效运用。
非常重要的是：在赋权地方政府税率选择权的情况下，中央政府和上级政府扮演监督者角色很重要，以防范权力滥用误用招致侵害当地消费者权益的风险。
目的地规则的运用还涉及复杂的利益补偿问题，这是整合与协调问题的关键方面。产地辖区将损失税收，目的地辖区将增加税收。考虑到两类辖区具有较高的重叠性，许多辖区的净损益将不会很大，但上级政府仍有必要通过调整收入分成比率，或者（一并）通过转移支付予以调整，以维持区际财政利益格局基本稳定。
主要难题在于：目的地规则的运用可能大量减少自然资源丰富辖区的收入，这些地区大多为欠发达地区，充分的利益补偿因而尤其重要。除了其他机制外，赋权这些地区开征分离税（severancetax）以补偿自然资源成本，也可作为一种有效补偿机制，其原理与原则类似企业提取折旧补偿资产损耗。
特定的重要整合问题还包括价外税和专款专用。
结语
现行间接税的“税制结构优化”空间依然巨大，最优选择应是致力把全部税负集中于终端消费，包括“增改消”、把远程下载交易纳入征税范围，以及把自由选择度高的公共服务纳入消费税体系。整合和协调机制应相应跟进，包括把产地规则转换为目的地规则。假以时日，这些努力将促成全球数一数二的大型消费在中国扎根、开花、结果。如此，无论就建设强大而健康的消费型与创新型国家而言，还是就建设强大而文明的纳税人社会与服务型政府而言，消费税都将扮演独特的关键角色。