放权、让利和松绑：中国经济改革的起步
萧冬连
〔摘要〕中国经济改革是从放权、让利和松绑起步的。所谓放权、让利、松绑式改革，主要对四个方面：一是对农民，二是对国有企业，三是对地方政府，四是对城镇居民。改革的目标是搞活企业，搞活经济。放权让利式改革的收效各异：在农村，引导出一场深刻变革；在城镇，个体经济得以破茧而出；国有企业改革也取得一些成效，但难如人意。
〔关键词〕经济改革；放权；让利；松绑
一、为农民让利与松绑
中共十一届三中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》列出25项政策，其中心内容可以概括为两点，一是“让利”，二是“松绑”。
再说“松绑”。停止批判所谓农民的“资本主义自发倾向”，批评把社队的多种经营，社员的自留地、自留畜、家庭副业、集市贸易甚至按劳分配都当作资本主义来批判的做法，停止和纠正“穷过渡”的做法，强调保护人民公社、大队和生产队的所有权和自主权（《三中全会以来重要文献汇编》（上），人民出版社，1982年，第275页。）。在给予生产队自主权和给予农民自由方面，其宽松度大大超过了以往。最初的政策底线有两条：一是坚持“三级所有、队为基础”的人民公社基本制度；二是保障国家对农产品的足额收购。在这个基础上，生产队有权选择自己的经营方式和责任制形式，自主安排生产计划；农民有经营自留地、家庭副业和进入集市贸易的自由。
二、扩大企业自主权
中央组织的扩权改革试点是从4月中央工作会议以后开始的。5月25日，国家经委、财政部、外贸部、中国人民银行、国家物资局、国家劳动总局6个部门联合发出通知，确定在北京、上海、天津选择8个企业作为全国的试点。这8个企业是北京内燃机总厂、首都钢铁公司、北京清河毛纺厂、上海汽轮机厂、上海柴油机厂、上海彭浦机器厂、天津动力机厂、天津自行车厂（《〈经济管理〉编辑部举办“经济问题双周座谈会”》，《经济研究参考资料》1979年第144期。）。扩权改革由国家经委组织实施。这项改革同样遇到了阻力。袁宝华说，国家经委面临的压力，“感受最深的就是财政部门”（贺耀敏：《扩权让利：国企改革的突破口——访袁宝华同志》，《百年潮》2003年第8期。）。扩大企业自主权近期必定影响财政收入，增加财政压力。因此，从一开始，财政部就与国家经委发生了分歧。扩权建议是李先念提出来的，财政部不能不同意。但财政部确有困难，实在舍不得放。
四川代表的发言很有力，最终说服了财政部代表。许多企业负责人都表示愿意做试点单位。为了尽快推动改革，国家经委在很大程度上接受了财政部的意见，达成妥协。所以五个文件扩权有限，让利也有限。（贺耀敏：《扩权让利：国企改革的突破口——访袁宝华同志》，《百年潮》2003年第8期。）
扩大企业自主权试点显现出“搞活企业”的最初成效。企业有了一定的改善经营管理、适应市场需求的动力和财力。在经济调整时期生产任务不足的环境下，一些企业自己想办法，依靠市场救活企业。企业自销权为生产资料进入市场打开了一个小小的缺口。钢材市场调节是逼出来的。过去钢材生产的计划性是最高的，1979年调整后，原来“皇帝的女儿不愁嫁”的钢材分不出去。形势所迫，许多企业领导亲自带队四处推销。1979年全国自销钢材81.8万吨，1980年上半年达到84.9万吨。成都无缝钢管厂1980年自销合同部分已占到42%，江苏省1979年冶金产品市场调节部分已占30%至35%。（柳克勋：《钢材市场调节把经济搞活了》，《经济研究参考资料》1980年第147期。）率先进入市场的还有机电产品，1979年，上海、北京、江苏、四川、福建、陕西等省市先后开办了一批综合性的生产资料交易商场（李定主编：《当代中国物资流通》，当代中国出版社，1993年，第57—58页。）。这已然有一点生产资料市场雏形的味道，市场调节机制开始起作用，也为非国有经济获取生产资料提供了一些渠道。因此，扩权改革对市场化的启动还是起了作用的。
三、从扩权到以税代利
扩大企业自主权改革试点，开始时企业是很高兴的。过去企业既无权又无钱，盖个厕所都要打报告；现在有了点自主权，有了点“自主钱”，开始有了点自我发展的动力。例如重庆钢铁厂因国家削减计划陷入困境，通过自己找市场救活了自己。有了点“自主钱”，企业就可以给职工发点奖金、修点住宅，改善点福利，职工也高兴。企业管理者有了更大发挥余地，所以开始时企业积极性很高。一般试点企业产值和利润增长幅度高于非试点企业（参见《中华人民共和国经济管理大事记》，第398页。）。
解决扩权试点与旧体制的矛盾，根本出路是要改革整个经济体制，但当时正处在调整时期，不能骤然进行大改大革。要发挥市场调节作用，必然涉及价格的调整和价格体系的改革，然而，尽量保持物价的基本稳定是中央的既定方针，价格体系不能大动。改善企业经营状况必须赋予企业一定的用工权，但安置2000万待业青年就业是政府的当务之急。这些都是难解的结。
从1981年10月起，国务院要求全国工业企业实行经济责任制，强调责、权、利相结合，企业在获得自主权的同时，应当加强对国家的责任，确保在企业盈利中“国家得大头”。扩大企业自主权重点在于解决国家与企业的关系，经济责任制则希望调动企业内部工人积极性，把工人的利益与企业的经营成果挂起钩来。从1981年开始，对留成办法做了一些修改，把“全额分成”改为“基数分成加增长分成”。基数分成比例仍然较低，为保财政；增长部分留成比例可以提高些，一般提到10%至20%甚至30%以上，为照顾企业。经济责任制推行很快。据统计，截至1981年8月初，全国县属以上工业企业实行经济责任制的已占企业总数的65%以上（《中华人民共和国经济管理大事记》，第442页。）。
从中央角度看，最大的问题是放权让利式改革不能保证“国家得大头”，中央财政收入占比下降过多。过去财政收入占国民收入30%多，现在只占25%至26%。最近三年银行存款2100多亿元，其中各级财政存款700亿，企业存款700亿，城乡个人存款700亿。在1983年3月17日的中央政治局会议上，有领导指出，改革给了企业动力，却没有给压力，企业管理没有什么改善，奖金发得很多。企业富起来了，国家却穷了。财政问题不是简单的财政问题，国家政治上的统一必须有财政做基础。中央掌握的财政过少，妨碍中央统一政策的贯彻，已经发生了调度不灵的现象。光讲农民富，企业富，不讲国家富不行。（房维中：《在风浪中前进：中国发展与改革编年纪事（1977—1989）》（1983年卷），未刊稿，2004年，第60—63页。）
1984年推出第二步利改税，即从税利并存转向完全交税。税后利润留归企业支配，奖金在税后利润中提取，可取消奖金封顶，增加激励。为防止滥发奖金，通过征收奖金税实行工资奖金总额控制。决策者很重视第二步利改税，认为它可以解决两大难题：一是部门地区分割；二是企业组织结构不合理，重复建设，落后挤先进。部门利益、地区利益是上缴利润制度的产物。利改税后，所有企业都向当地税务局交税，在经济利益上与条条块块脱钩。对利改税寄予厚望，认为利改税是一把钥匙，可以解决一系列问题，为城市改革开辟道路。为了解决因为价格和政策因素造成的苦乐不均，在征收固定税率的所得税以外，还设置了一种调节税，即对利润高的企业征收一定比例的调节税。企业基金制——利润留成制——以税代利制是80年代初处理国家与企业关系的三步曲。利改税的出发点，虽然有创造条件让企业自主经营、自负盈亏的考虑，但主要是为了保财政，所得税率过高，新创利润大部分被国家拿走，企业仍然没有多少积极性。价格体系不合理，调节税难以平衡苦乐不均，又带来“鞭打快牛”的问题。
四、国营企业的改组和联合
推进国营企业的改组和联合，这被看做是既有利于搞活又有利于调整的一项改革。经过30年国家投资，形成了35万多个大中小国有工业企业，这是中国经济现代化的基点。然而，这些国有企业束缚于部门所有制和地区所有制之中，部门林立，自成体系，各自为政，小而全，大而全，无法适应现代化大生产的要求。部门林立、管理分散最典型的是机械工业。据当时调查，全国各类机械企业共10.4万个（其中大中型企业1.2万个，小型企业9.2万个），分属工交和国防工业两个系统，从中央到省、市、自治区都有两套机构。在工交系统，又有一机部、农机部两个专业机械制造部和30多个中央部的专业机械制造局。国防系统有从二机部到八机部等7个专业机械制造部。各地方还拥有自己的机械工业部门，也分口管理。民用一套，军工一套；中央部门一套，地方一套，各自自成体系，互相割裂，互相封锁。（孙学文、沙吉才：《关于我国机械工业的现状和问题及其调整和改革》，《经济研究参考资料》1980年第188期。）在1978年最初的酝酿中，就把工业改组，建立企业性工业公司（总厂）作为改革的重要内容。
最早提出“公司制”的是刘少奇。新中国成立以后，由于受到苏联模式的影响，形成了一套高度集中、以行政命令为主要手段的计划管理体制。为了克服体制上的弊端，1964年初，刘少奇找薄一波、叶林和安志文谈话，设想用联合公司或托拉斯这种组织来改组工业企业。他当时的看法是，中央各部和省、市的厅局都在干预经济，这是超经济的办法。组织企业性质的公司，可能比行政机构管得好一些。他考虑把各部的管理局改成公司，不是行政机关，而是经济组织，这样就可以更接近生产，更接近企业。8月，刘少奇代表中央批转了国家经委《关于试办工业、交通托拉斯的意见的报告》，不久，全国烟草、盐业、汽车、橡胶、医药等12个行业组织了托拉斯。但不久“文化大革命”爆发，刘少奇的尝试也就结束了。（参见《与改革同行：体改战线亲历者回忆》，社会科学文献出版社，2013年，第2—3页。）
改组与联合虽然取得一些进展，但遇到的“阻力重重”。最大的阻力仍然是体制问题，即受到按地区、部门管理企业的体制的束缚。国家经委在一份文件中反映了这种情况：不少中央部委和省级部门设想的，是如何把分属各地的企业收上来或变相收上来，而不是根据国务院决定，支持、帮助和服从中心城市的改组联合。中心城市提出打破地区、部门的改组联合方案，往往受到上级有关部门的阻拦。“这种条条与条条之间、上级条条与下级条条之间，条条与块块之间、大块块与小块块之间各搞一套、互相掣肘的局面，严重地阻碍着改组、联合的顺利进行。”（《当前工业改组、企业联合的一些情况和意见》，《经济研究参考资料》1982年第120期。）
上海造船公司也是在胡耀邦亲自过问以后才得以成立。上海造船工业多次酝酿把分属不同部门的企业组织起来，都因“部门所有制”难以打破，没有实现。1981年3月，胡耀邦作出明确批示：“实行联合是中央反复考虑已定的方针，是不可动摇的方针，没有理由推翻这个方针。索性把道理讲透，摆到桌面上来，不能再搞封建割据了，必须搞统一富强，要搞中国的统一富强。思想上要挖挖底。思想上必须尖锐。要搞联合、改组、改造，没有思想斗争是不行的。”国务院主要领导也提出：“只有联合，才能调整、改组、改造、出口，搞出一条路子来，这个突破有重要意义。”在胡耀邦等的敦促下，联合才开始有了突破。由分布在上海、江苏等省、市，分属六机部、交通部等部门的造船企业统一组织起来，成立了上海市造船公司。（《当前工业改组、企业联合的一些情况和意见》，《经济研究参考资料》1982年第120期。）
随后，又相继组建了南京金陵石油化工总公司，辽宁抚顺石油化工公司。据统计，1981年以来，新建公司、总厂580个，各种经济联合体730多个。（《关于工业改组、企业联合的基本情况和今后意见》，《经济研究参考资料》1982年第120期。）同时着手推动少数全国性重点行业的联合，试办行业协会，建立全国性公司。1980年3月最早成立中国丝绸公司，随后成立的有中国汽车工业公司（1981年12月）、中国船舶工业总公司（1982年5月）、中国石油化工总公司（1983年2月）、中国有色金属工业总公司（1983年4月）、中国国际运输总公司（1983年11月）等。
然而，企业改组联合也出现了一些中央部门和省厅局借机收厂收权的问题。“不少城市反映，中央各部门和省（区）的厅局，都想按条条建立全国性、全省性的专业公司，都要收厂或收骨干厂，使中心城市的改组、联合很难统筹安排。”（《关于工业改组、企业联合的基本情况和今后意见》，《经济研究参考资料》1982年第120期。）行政权力过多地介入，组建起来的公司中，大多仍是行政性公司，真正的企业性公司仍是少数。不论是企业还是公司，都还摆脱不掉行政附属物的地位。
五、中央与地方“分灶吃饭”
最初考虑的放权式改革，还有扩大地方的权限。在中国这样一个大国，中央与地方的权力配置始终是改革必须面对的一个问题。这项被称为“行政分权”的改革，就是将由中央掌握的计划、生产、资源分配、投资决策的部分权力和责任下放给省级政府，其核心是财权的划分。原有的财政制度下，国家财政部实行统收统支，地方自留的财政收入很少，仅够地方必要的行政开支和很少的建设费和事业费。所有基建投资大部分由财政部分配给中央各部，再由各部分配到省、各企业，专款专用。地方用于其他方面，中央各部就要收回，所以各省、市、自治区对于财政收支往往漠不关心，能多收的不努力多收，能少支的不努力少支，看到许多开支重复浪费也无权进行调剂。（薛暮桥：《谈谈经济管理体制改革问题》，《经济研究参考资料》1979年第172期。）
为了解决这种矛盾，1977年和1978年采取了一些局部性改进措施，对一些地区，分别试行了“比例包干”（即按地方财政支出占财政收入的比例，实行中央和地方分成，包干使用）和“增长分成”（即地方财政收入每年增长的部分，按一定的比例，实行中央和地方分成）的办法（张劲夫：《关于一九七八年国家决算和一九七九年国家预算草案的报告》，《人民日报》1979年6月30日。）。1979年，中共中央提出“以财政体制为突破口，改革先行一步”（田一农：《关于财政体制问题》，《经济研究参考资料》1979年第172期。）。财政体制改革预设目标有两个：一方面希望扩大地方机动财权，为地方发展注入活力，调动地方发展经济的积极性，允许一部分地区先富起来；另一方面希望增强地方政府增收节支的积极性，承担起财政平衡的一部分责任，也使地方有解决亟待解决的民生问题的财力。
新财政体制改过去“一灶吃饭”为“分灶吃饭”，其目标是“在中央统一领导和计划下，各过各的日子”，以此来打破全国吃“一口大锅饭”的局面，增加地方的财政权限，实现事权和财权统一，权利与责任统一，以调动其积极性。同时，改“一年一定”为“五年一定”，也免去了“年年吵基数、争指标”的烦恼。（陈如龙主编：《当代中国财政》，中国社会科学出版社，1988年，第295页。）实行“分灶吃饭”，当年的财政赤字绝大部分由中央承担，加上在计算地方包干基数时，中央又让给地方30亿元，这样当年中央财政共负担了170亿元的赤字（参见《中华人民共和国经济管理大事记》，第372页。）。“分灶吃饭”的长远影响，是给予了地方政府发展本地经济的动力。
六、城镇集体（合作）和个体（私人）经济的恢复
在1978年以前的计划经济体制下，城镇集体经济一直是存在的。1977年底统计，城镇集体职工约占全体职工的25%，产值约占16%（曾里编：《关于城镇集体经济的几个问题》，《经济研究参考资料》1979年第176期。）。一般来说，集体企业较之国营企业具有更强的自生能力。然而就全国而言，集体经济发展受到很大的限制，集体企业不论经营好坏，职工工资普遍低于同行业国营企业的职工。由“小集体”过渡到“大集体”，由“大集体”过渡到国营经济，被认为是必然的发展趋势。
解决就业问题的急迫性，为城镇集体企业的发展提供了一个历史性的契机。除了原来的由街道或局、区投资兴办的集体企业以外，1979年以后出现了两类新的集体（合作）经济。一类是由国营企业为安置本系统职工子女，腾出厂房、设备甚至车间办起来的集体企业；一类是一些城市的区或街道组织回城知青搞起来的合作社。后一类的合作社开始只是为临时就业而组织起来的，然而它很快得到中央政策的鼓励。1980年8月全国劳动就业工作会议提出的解决劳动就业问题的六条措施中，第一条就是“大力扶持兴办各种类型的自筹资金、自负盈亏的合作社和合作小组，支持待业青年办独立核算的合作社”（《中华人民共和国经济管理大事记》，第395页。）。1981年10月17日，中共中央、国务院发布的《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》提出10条政策，其中特别强调，新发展的集体经济可以采取劳动服务公司、生产服务合作联社等多种形式，不强求一律，提倡实行较为松散灵活的体制（参见《三中全会以来重要文献汇编》（下），人民出版社，1982年，第1321—1328页。）。
个体经济的恢复更具有改革意义。在历史上，个体经济在城镇经济中一直占着相当的比重。1953年，中国城镇个体劳动者有900万人，占当时就业人数的一半，分布在工业、建筑业、运输业、商业、饮食业、服务业以及文教卫生界等不同行业。1956年急于过渡，个体工商户和小业主也纷纷加入公私合营行列，全国城镇个体劳动者仅剩下16万人。后来有所恢复，1963年一度恢复到231万人。然而在“文化大革命”时期，全国“割资本主义尾巴”，个体经济基本绝迹。到1978年，全国城镇个体劳动者仅有15万人，几乎可以忽略不计。（《中国统计年鉴（1983）》，第137页。）城镇个体经济基本上被消灭，自谋职业的渠道被堵死，就业压力剧增。一些人即使成为“城镇闲散人员”也不能自谋生计。最适合个体经营的零售商业、饮食服务行业全面萎缩，人民生活十分不便。吃饭难、住店难、缝衣难、修车难、购物难等现象各城市普遍存在。
然而相对于集体经济，个体经济的恢复受到更大的观念障碍。个体经营者虽然是“不剥削他人”的劳动者，却也是一种私有制，是“资本主义的尾巴”。重新恢复个体经济是不是倒退？会不会导致资本主义复辟？这使一些地方政府或部门对发展个体经济顾虑重重，设置了诸多限制。普通人对个体户也存有歧视心理。《人民日报》连续报道了几起打击个体户的事件（例如，《国营饭店营业员砸个体饮食摊的碗》，《人民日报》1980年8月17日；《黄岩县路桥区委打击迫害个体手工业户》，《人民日报》1980年10月28日。）。个体工商户遇到了来自各方面的刁难。申请一个个体工商户执照起码要通过居委会、街道办事处、工商行政管理局和有关业务部门等四道关口。有些行业还要经过城建、交通运输、卫生、公安等部门。许多关卡几乎都得“踏破门、找熟人”，甚至送礼行贿才能放行。开业后还得按时“烧香上供”。（孙民：《发展个体经济必须改革现行管理体制》，《经济研究参考资料》1981年第150期。）可见阻力还不小。
不过，无论是政界还是理论界，主流舆论是倾向于支持个体经济发展的。1980年10月，薛暮桥在香港“中国经济发展新趋势”研讨会上作总结发言。他提出，中国只保持全民和集体两种经济形式不行，要建立一种社会主义公有制占绝对优势的从国营经济到个体经济的多层次的经济结构。在城市中不能都是国营经济，在手工业、商业、饮食、服务等部门，需要放手发展自负盈亏的合作社、合作小组，还可以发展一点个体经济。薛暮桥说，20多年的实践证明，我们城市中的社会主义改造也是走过了头，需要后退一两步。我们不主张资本主义死灰复燃，但对资本主义也不必过于害怕，有一点也可以，现在还不能叫资本主义绝种。这篇讲话新华社发了消息，全国各大报纸登载。（《薛暮桥谈我国需要多层次的经济结构》，《人民日报》1980年11月11日。）这篇讲话的突破就在于不回避资本主义，甚至说“有点资本主义不可怕”，这在当时是需要勇气的。
1980年下半年以后，各地对发展个体经济态度更加积极。如11月上海市政府批准市工商局关于适当发展城镇个体经济的12条规定，在经营资格、经营范围、货源和原材料供应、价格、税收等方面，对个体工商户特别是知青从事个体经营给予优惠。其中有一项特别的规定：允许有关文化、教育、卫生等方面的个体经营。如画师、各类医生、各类教师（如教英文、音乐、数理化、美术）、翻译等自由职业者以及个人举办的各种补习班等均可以开业。（《城镇个体经济可以适当发展》，《文汇报》1980年11月17日。）对个体经济限制较多的北京市也放宽了限制，特别是放宽了在经营商业和饮食业方面的限制。1981年4月，北京市的《政府工作报告》提出，解决“吃饭难”“做衣难”和“修理难”的问题要“国营、集体、个体一齐上”（《北京日报》1981年4月24日。）。
1981年，中央的政策进一步放宽。5月6日，国家劳动总局、国家城建总局、公安部和工商行政管理总局四家联合发出通知，要求各地统筹规划、合理解决民办集体、个体工商户等所需要的场地问题（《积极合理解决集体和个体经济所需场地》，《人民日报》1981年5月14日。）。7月7日，国务院作出《关于城镇非农业个体经济若干政策性规定》，其中一项重要政策，是关于个体工商户请帮手、带徒弟的问题。文件规定：“个体经营户，一般是一人或家庭经营；必要时，经批准可以请一至二个帮手；技术性较强或有特殊技艺的，可带两三个最多不超过五个学徒。请帮手、带学徒，都要订立合同，并经当地工商行政管理部门签证。”（《中华人民共和国经济管理大事记》，第436页。）
所谓请帮手、带徒弟，实质上触及雇工经营这一敏感问题。因此，规定是相当谨慎的，实际上作了一个7人的数量限定，亦即隐含了一条界线：7人以下仍属于个体经济，8人以上就是雇工经营的私人经济了。个体工商户不是先有政策后有发展，而是先有了各种各样的形式，然后制定规范承认它并规范它。现实情况突破了原有框框，又制定新的办法再框。然而，实践是难以被框住的，个体经济的发展必然孕育出私人经济。
中国经济改革从放权、让利和松绑起步，是当时唯一可能的也是阻力最小的选择。放权让利式改革没有超越计划体制，而是在计划体制中注入某些灵活性，着眼于“搞活”。无论是扩大企业自主权，还是给予农民以更多“小自由”，都能从1956年中共八大前后、1962年调整时期的思想和政策中找到某种连续性，说明传统计划体制存在放权让利式改革的空间。放权让利改革的局限是显而易见的，但它毕竟启动了经济改革，并为后续改革开辟了道路。对农民让利和松绑，引导出一场农村人民公社制度的改革；为城镇待业人员开辟计划外就业，引导出城镇个体和私人经济的恢复和发展；地方分权式改革奠定了地区之间竞争的财政基础；扩大企业自主权改革成效虽不彰显，但也使国有企业的一只脚伸向了市场。所有这些效应都趋向于引入市场机制，这种前导性作用不应被忽视。