原载《史学集刊》2022年第5期“明清史研究”，转自“史学集刊”公众号
财政与国家治理：清代非常时期财政政策的调整与更张
陈锋
(武汉大学历史学院暨中国传统文化研究中心，湖北武汉430072)
摘要：“非常时期”是相对于“正常时期”而言。非常时期财政政策的调整与更张，更能体现国家的财政治理能力。清代前期的非常时期具有“间歇性”特征，主要是清朝入关后的“开国”时期以及清代前中期的三藩之乱和白莲教之役时期，财政政策的变动以赋税的加征、举办捐输，调整起运、存留比例为手段。清代咸丰年间以降，大多处于非常时期，由于军费、赔款、外债以及自强新政的推行，导致严重的财政难，在“就地筹饷”“就地筹款”的税收政策导引下，地方财权渐次扩大，具有近代意义的“地方财政”渐次形成，导致了税捐的乱征、财政的外销以及中央财权的削弱。
关键词：非常时期；财政政策；财政能力；清代；国家治理
一、量入为出与政策调整：清代前期的加征、捐输、起运
顺治、康熙两朝东安县裁减存留比较
存留银类别
原额银(两)
顺治朝的裁减
康熙朝的裁减
顺抚吏书廪给银
108
十三年裁90两
元年全裁
霸州道快手工食银
86.4
十三年裁14.4两
十五年全裁
府尹柴薪银
42
未裁
七年全裁
儒学斋夫工食银
24
十三年全裁
知县俸薪银
63.5
心红纸张银
20
油烛银
10
上司伞扇银
十二年裁8两
修宅家伙银
九年全裁
吏书工食银
九年裁57.6两
门子工食银
14.4
九年裁2.4两
皂吏工食银
九年裁19.2两
十三年裁24两
马快工食银
144
九年裁9.6两
民壮工食银
360
九年裁60两
十三年裁6两
灯夫工食银
28.8
九年裁4.8两
看监禁子工食银
57.6
修理监仓银
轿伞扇夫工食银
50.4
九年裁8.4两
库书工食银
12
九年裁6两
仓书工食银
库子工食银
九年裁16.8两
十五年裁6两
斗级工食银
铺兵工食银
104
十八年裁8两
典史俸薪银
31.5
书办工食银
7.2
九年裁1.2两
十五年裁12两
马夫工食银
生员廪膳银
192
十三年裁128两
二年全裁
朔望行香纸烛银
1
乡饮酒礼银
十三年裁5两
科场器皿银
60.4
注：乾隆《东安县志》卷七《赋役·解支》(民国铅印本，第4－8页)的记载与此略有不同。参见陈锋：《清代军费研究》，第323－324页。
上表所列共32款，到康熙十五年(1676，康熙十四年议准，康熙十五年实行)除“看监禁子工食银”“库子工食银”“斗级工食银”“铺兵工食银”“皂吏工食银”因具有特殊意义尚存剩一点外，其余存留银两全部裁减完毕。表中未列诸项，如“状元归第银”“新中进士牌坊银”“新中举人牌坊银”“新中武进士花红银”“新中武举人花红银”“吹手工食银”“火夫工食银”“更夫工食银”“膳夫工食银”等项，也大都递加裁减，并于三藩之乱期间“暂裁解部充饷”。这种情况，当然不是东安县的个例，其他州县大都准此。[27]
裁减存留为起运，亦即变地方经费为中央经费，或者也可以说变地方财政为中央财政，构成清廷应急军需、渡过中央财政困厄关口的重要手段，有着不可忽视的作用。但是，存留钱粮作为地方上的财政经费，事实上维持着地方的行政、社会功能，难以或缺，裁减存留之后，势必生出弊端，“种种弊窦，莫可究诘”。[28]康熙帝在其晚年也曾认识到：“凡言亏空者，或谓官吏侵蚀，或谓馈送上司，此固事所时有。然地方有清正之督抚，而所属官员亏空更多，则又何说？朕听政日久，历事甚多，于各州县亏空根源，知之最悉。从前各省钱粮，除地丁正项外，杂项不解京者甚多，自三逆变乱之后，军需浩繁，遂将一切存留款项尽数解部，其留地方者，惟俸工等项必不可省之经费，又经节次裁减，为数甚少。此外则一丝一粒，无不陆续解送京师，虽有尾欠，部中必令起解。州县有司无纤毫余剩可以动支，因而挪移正项，此乃亏空之大根源也。”[29]由此也可以体会到“裁存为起”所导致的结果往往是连锁性的，甚至与地方钱粮的亏空有密切的关联。[30]
三藩之乱结束以后，存留款项又陆续归还地方(上述震泽县的事例，具体到县一级，并非全部如此)。从总体上说，地方存留的“归复”以及以“起运”与“存留”为标志的中央财政与地方财政比例的适当划分与固定，是随着康熙中期以后国家财政的好转而逐步实现的。而且，随着雍正年间“耗羡归公”的实行，以及乾隆年间耗羡的清理和《耗羡章程》的酌定，进一步改变了起运与存留的关系，笔者认为，这种改变主要体现在三个方面：一是规范了耗羡的奏销。无论是造册、考成，还是征解、支发，都有了各种具体的规定。二是规定了耗羡作为地方存留，其银额以及支发的范围和类项。三是一部分耗羡划入起运项下，一部分耗羡划入存留项下，改变了原来耗羡基本为存留的模式。[31]凡此，在中央与地方财政关系上有着重要的意义。
值得特别指出的是，财政史上的“起运”与“存留”是指最主要的税种田赋而言，前揭梁方仲《田赋史上起运存留的划分与道路远近的关系》和彭雨新《清代田赋起运存留制度的演进》两篇经典论文，都明确标注了“田赋”二字，颇为精确。田赋之外的税种如关税、盐课、杂税等，则没有明确的起运与存留的划分。一般是“尽征尽解”，即全部起运中央。但实际情况比较复杂，在财政困难时期，既有超额起运，也有临时性的变通。
三藩之乱期间，对盐课的加征也比较突出，主要有“加征五分银”“加斤增课银”“遇闰加课银”“计丁加引”等四项，所增银两为数不少。据笔者考证，三藩之乱期间虽然处于战火燎烧、盐引难销的非常时期，但由于实行了盐课的加征和其他督征措施，盐课岁入最高时仍达到400万两以上，反而比战前的盐课岁入增加，成为应急军需的重要手段。[35]嘉庆白莲教之役期间，又把存留于运库，应该解交内务府的两淮节省、裁减各款银两拨付军费。如嘉庆三年(1798)两淮盐政徵瑞所奏：“查有乙卯、丙辰(乾隆六十年、嘉庆元年)等纲应交内务府节省、裁减各款银两，遵奉谕旨存留运库，俟湖广军务告竣，再行解京。现共存银一百二十五万余两，此项未经部拨，奴才伏思各省现年兵饷均需按期给发，若咨部示覆，恐致往返稽迟，奴才不敢拘泥，现饬运司曾燠即于此项存银内照数拨动，一面遴员迅速起解，以应兵糈之用。”朱批：“该部知道。”[36]125万余两白银是未经有关衙门议覆而直接的拨款，涉及暂时的存留及军需紧急的情况下皇室财政与国家财政的关系。
一般而言，除正常的“额定”盐课解交户部外，也存留一部分用作盐政官员、地方官员以及总商的办公之需。盐课中的存留银动用及其去向，更为复杂。
据乾隆二十六年(1761)署理江西巡抚汤聘奏称：“江西驿盐道库内存有引费、盐规二项银两，江省配销淮盐，商人缴纳引费，岁无定额，每年销引若干，即缴费若干，自一万七八千两至二万余两不等。盐规每年扣缴银一万八千六百两。曾经前抚臣俞兆岳具奏，留为修理城垣之用。内除从前陆续修葺各县城垣及每年买补节备仓谷等项支用外，迄今积有五十余万两。”积存的五十余万两如何处理？汤聘称：“此项银两悬贮道库，诚恐日久弊生，臣六月内赴京陛见，据实奏明，面奉圣谕，可传谕抚臣，奏请归入正项。”[37]这说明，江西存留的两淮引费、盐规银，除用于修葺城垣和买补仓谷外，积存的银两仍然起解户部，归入正项钱粮。
两淮数额巨大的“务本堂公费”，由盐商交纳，“每年以一百二十万两作为定数”，嘉庆七年(1802)，由两淮盐政佶山奏明：“该年公费于一百二十万两内节省银三十万两凑解山陕军需，将玉贡银五十万两另行专款派纳。”[42]这说明在嘉庆白莲教之役期间，曾经将存留于两淮盐区、属于两淮总商办公之用的“务本堂公费”30万两解充军需，同时又将拨充内务府的玉贡银50万两另外征收。这标示着这一部分银两在军费紧急情况下的临时变动。
由上可以看出，税收与财政至为复杂，起运与存留也没有一般认为的那么简单，需要认真梳理和辨析，才能理清头绪。
二、地方财权的扩大：清代后期的“就地筹饷”与“就地筹款”
太平天国军兴期间，特别是甲午战争、庚子之变以后，清代社会的总体格局处于非常时期，随着军费的骤增，以及赔款支出、外债偿付和开办新政，[47]财政日益困窘，各种筹款措施纷至沓来。传统的“量入为出”的财政范式逐渐被“量出制入”取代。一如何汉威所说：“运用为行政法规所认可，或在法规以外的权力，突破传统量入为出的框框，灵活应变。”[48]从道光、咸丰之际户部的有关奏折及上谕考察，这种“灵活应变”具有“突变”色彩。
道光三十年(1833)，户部奏称：“理财之要，以地丁、盐课、关税为岁入之大端，以兵饷、河工为岁出之大端。得其弊之所在，认真革除，害去而利自见。……与其正赋之外别费经营，何若于正赋之中核实筹划。”[49]清朝财政尚表现为在旧的框架中予以修补的政策导向。
咸丰元年(1851)，户部奏称：“自古理财之道，不外开源节流二端。开源之道必须有利无弊，或弊少利多者方可举行。臣等旦夕思维，未有良法可裨经费。惟节流之道臣等随事讲求，有以节制为节者，出纳必求其实在也；有以节省为节者，度支必戒其虚糜也。”并议定“节流”章程七条。[50]依然不急不慌，慎开源而重节流。咸丰元年三月的上谕虽称广西军兴以来“需饷孔殷”，要求“无论何项银两，一面先行速筹拨解，一面具折奏闻，不得以未奉谕旨或未接部文，致有迟误”，[51]但主要是对正常的拨协款项而言。
“就地筹饷”与“就地筹款”虽然只有一字之别，但其包含的意蕴有所不同。“就地筹饷”的最初提出，主要是针对咸丰初年镇压太平天国筹备饷需而言。同治、光绪年间，依然有“就地筹饷”的谕令和筹饷条款的议定，如光绪二十一年(1895)户部有“筹饷十条”，[62]光绪三十年(1904)户部又有“筹饷十条”，[63]等等，也依然是针对饷需，特别是针对筹办海防和编练新军而言。“就地筹款”的范围则宽泛得多，主要是针对光绪以降筹措时局所需的各种款项而言。如《福建财政说明书》称：“杂捐凡七十余项，其中以划作赔款用之粮、贾、铺、膏、酒五项为最普通，亦最大宗，次则柴把出口、纸木、牙帖各捐，又次则烟叶、炭、水果、砖瓦、竹木各捐。……其抽捐之原因有四：曰学堂，曰警察，曰公益，曰善举。”[64]又如《河南财政说明书》称：“各属举办新政，因地筹捐……有抽之于花户者，如串票捐、契税捐、契尾捐、房捐、亩捐、随粮捐之类是也。有抽之于坐贾者，如斗捐、商捐、铺捐、油捐、火柴捐、煤油捐、粮坊捐、变蛋捐之类是也。又如枣捐、瓜子捐、杮饼捐、柳条捐，杮花、芝麻、花生等捐，则就出产之物而抽收。如戏捐、会捐、庙捐、巡警捐、册书捐等，则因特定之事而抽收。”[65]
无论是“就地筹饷”，还是“就地筹款”，都是在晚清财政特别困难的情势下，以筹措经费、扩大地方财权为指归，所包含的措施多种多样，除了众所周知的抽收厘金、举办捐纳、推广捐例、铸大钱、发票钞、举借外债，发行内债外，新的税捐的开征更加引人注目。咸丰十一年(1861)，咸丰帝谕称：“朕闻各处办捐，有指捐、借捐、炮船捐、亩捐、米捐、饷捐、堤工捐、船捐、房捐、盐捐、板捐、活捐，名目滋多，员司猥杂。”[66]光绪后期，浙江道监察御史王步瀛奏称：“近年赔款、新政，需款日繁，而取民之术亦日多，曰米捐，曰粱捐，曰酒捐，曰烟捐，曰膏捐，曰灯捐，曰亩捐，曰房捐，曰铺捐，曰车捐，曰船捐，曰茶捐，曰糖捐，曰赌捐，曰靛捐，曰粪捐，曰绸缎捐，曰首饰捐，曰肥猪捐，曰中猪捐，曰乳猪捐，曰水仙花捐，巧立名目，苛取百姓，不可胜举。”[67]据王燕的最新研究和统计，晚清奉天的杂税达到130余种，杂捐达到120余种，直隶等各省杂税杂捐的总额达到2200余种。[68]名目繁多的杂税杂捐的开征成为“就地筹饷”与“就地筹款”以来最为突出的表现形式。
由“就地筹饷”“就地筹款”导致的地方财权的扩大，有三个主要的标志：
第一，地方筹措经费的机构，由地方官员自主筹设。咸丰军兴以后，为了筹措军费，地方督抚自主设立筹款局所，是一个普遍的现象。即如浙江巡抚晏端书所奏：“自咸丰三年军兴以来，筹防助剿，需用浩繁，库款支绌万分，不得不以捐输为接济”，而纷纷设立收捐局、税厘局等机构。浙江在咸丰三年(1853)“先设捐输局，次设助饷局”，此后“添设江运局、船捐局、房租局、串捐局等名目，委员、董事多至百余人”。[73]
地方督抚一经提出设立筹款局所，往往不经过中央有关衙门的议覆，朱批直接同意。如咸丰七年(1857)两江总督何桂清要求“于苏州省城设立筹饷局”，设立筹饷局后，“凡属上海正捐各款以及司道各库应行拨解军需银两，并各处捐输，均提解筹饷局，由筹饷局委员起解。其各营、各衙门、各粮台指拨军需，亦行文筹饷局核明筹拨”。所有款项的筹措和解支均由筹饷局办理，地方原来的布政使司衙门不予过问，朱批：“知道了。”[74]在自主筹款的财政导向之下，布政使司在形式上并没有明显的变化，仍沿袭清代前期之制，仍为一省财政总汇，但实际上，沿袭已久的藩司掌管各项财政的地位发生了动摇，“除地丁正耗筹款等项由藩司经管外”，其余新兴的杂税杂捐的征收及款项的拨付，布政使司已经没有权力过问，而由新设立的各种局所控制。[75]
光绪末年四川设立的经征局以及各省随后的仿办，也取得明显的效果。[83]光绪三十四年(1908)，新任四川总督赵尔巽要求在四川省城设立经征总局，在各州县设立经征分局，“除地丁、津贴、捐输暂归州县经征外，所有税契、肉厘、酒税、油捐，统归经征分局委员经征”。[84]据度支部尚书载泽称：“四川省自改办经征局后，其征收之数顿增三百万金之多，裨益国课，洵非浅鲜，现拟奏请通饬各省一律仿照川省办法，改设经征局，直接征收税款，务期设法整顿，以除流弊，而裕国课。”[85]以广西的仿办为例，据广西巡抚张鸣岐奏称：“广西编练新军需款甚巨，叠经就地筹措，而不敷仍多。上年，经臣仿照四川成案，设立经征局，酌定章程，经征契税、酒锅、油糖榨费、土膏牌照捐、牛判四项，或创办，或就原有整顿。……自宣统元年开办以来，经臣督饬整顿，颇有起色。”[86]因筹凑经费的需要，各省在不同时期设立的不同名称的财政机构，在不同的时期有不同的作用。
第二，各种名目的税捐开征由地方官员自主决定。既然是就地筹饷筹款，也就意味着“自主筹款”，拥有“税权”。光绪三十三年，给事中王金镕曾说，自就地筹款以来，各地的杂税杂捐“有由地方官劝办者，有由委员经理者，旧有之捐，增其额数，新设之捐，极力扩充。……现在民间之物，向之无捐者，官家从而添设之……彼捐米豆，则此捐菜果；彼捐鱼虾，则此捐猪羊；彼捐木石，则此捐柴草；彼捐房屋，则此捐车马。不但无物不捐，且多捐上加捐”。[87]虽然指斥各地的税捐乱征，大多“捐上加捐”，但也揭示了名目繁多的税捐不论是在旧有税捐上加征，还是新设税种，多由“地方官劝办”。
征诸晚清各省的财政说明书，我们可以发现晚清各省杂税杂捐的开办或在已经开征的税种上加征，大致有四种情况与地方官员有关，兹以山西为例加以展示。
一是由督抚或省级财政机构直接饬令开征，州县予以执行。如榆次县的车捐、粮捐均是“因奉文添设铁路巡警”而开办，所收经费“尽数拨充铁路巡警饷需，向归外销”。太谷县的戏捐，“奉前护抚部院赵札饬收捐，酌定戏费多寡，分为三等，戏价在六十千以上者，酌抽捐钱三千文，六十千至四十千者，酌抽捐钱二千文，四十千以下者，酌抽捐钱一千文，专充学堂经费，详奉批准照办”。黎城县的戏捐，“系光绪二十八年，经抚院赵札饬抽收，由前县郭令详奉批准，定为每台每日抽钱一千文，责成各社首经收，呈交县署，作为提解潞安府中学并本县高等小学堂经费之用”。[88]
二是由州县禀明督抚或省级财政机构开办。如榆次县的戏捐，“系光绪三十年，经前县周令以兴学经费支绌，禀明开办。凡演戏处所，按戏价一千(文)，捐钱一百文，由社约等按照戏约注价，亲赴学堂交纳”。祁县的戏捐，“系光绪三十一年，前署县张令以学堂经费不敷，禀明开办抽收。戏捐定为三等，每台戏价三十千以上者，捐钱四千文，六十千以上者，捐钱六千文，三十千以下者，捐钱二千文。由各村乡约经收，送交学堂”。徐沟县的铺捐，“系光绪三十四年经前署县郭令禀明财政局，将乡团改为巡警，每年应捐之款，仍照旧摊缴，饬令经理绅董将出入款项，按季开报”。[89]
三是直接由州县下令开办或会同地方士绅商议开办。如太原县的窑捐，“宣统二年，以设立自治事务所，必须先筹经费，(县令)当即传谕各煤窑户，每年九峪口公认捐钱共三千二百文”。文水县的汾河、沙河湿地捐，“光绪三十二年前县戴令开办两等小学堂，无款可筹，会同绅董议定，汾河每亩抽钱三十文，沙河抽钱二十文，作为两等小学堂经费”。岚县的铺捐，“会同邑绅，再四筹商，拟定城镇铺商通年共捐银一百三十五两，定为常年额数”。宁乡县的皮捐，“光绪三十三年，经前署县祥令因学堂无款，邀同绅耆，拟抽皮捐，每羊皮一张，抽捐钱五十文，牛、驴、狐、狼等皮按价钱一千，抽捐钱五十文。选派程式妥靠之人充当行头，经收捐钱，于收数内提二成作行头津贴工资，八成归学堂支用。……由学堂司事经理，不假官手，向归外销”。[90]
四是有的税捐起先已经议定征收标准，随着所需经费的增加，在原来的基础上进一步加征，由州县官员会同士绅议定新的税率。如临县的戏捐，光绪三十二年(1906)由县令禀明上司开办，初次议定时，“每戏一台，收捐钱一千六百文”，宣统二年(1910)，因“酌筹自治事务所经费”，经费不足，“经绅议定，每戏一台，加抽钱四百文，归自治事务所支用，均归外销”。宁乡县的铺捐，“光绪二十九年(1903)，经前县陈令因整顿巡警，酌筹经费”而开办，但前筹经费，“不敷尚巨”，因而“邀同绅商筹议，按生意之大小，酌量收捐，每月收捐一次，岁收钱四百七八十千文，归巡警支用，向归外销”。沁水县的戏捐，光绪二十九年，“因筹学堂经费”，由县令直接饬令开征，规定“以各里每年共演戏一百三十余台，无论上、中、下，每台捐钱二千文”。宣统元年(1909)，“前县李令因学堂经费不敷，会绅筹议，将各里演戏派定一百九十台，每台抽钱二千文，分作三节缴钱，通年应得戏捐钱三百八十千文，充作高、初二等学堂经费，向由学堂经收，不假官手，向归外销”。[91]
由上我们也可以发现不同州县不同税捐的开征以及征税标准各不相同，即使同一种税目，如同为戏捐、铺捐，各县征收的缘由与征收标准也不相同，这种纷杂的情况，也正说明各地方官员的“自主”性。
第三，地方官员对于税收的开支和应用有一定的自主权。之所以说“一定的自主权”，是因为清廷在谕令就地筹措经费时，其主要目的是为应对中央财政的危机，地方上的筹款，在起初也主要是为应付京饷、协饷和财政的摊派。正所谓“议开财源，则劝捐之章日新，抽厘之卡日密”。[92]《福建全省财政说明书》更明白地记载：“新案赔款，福建应摊八十万，其额取之五项捐，曰随粮，曰贾，曰铺，曰膏，曰酒。粮、贾、铺三者，因赔款始设，膏、酒则原充饷需而移拨矣。自光绪二十七年九月间奉到部文后，由前济用局、司道详定章程，分别出示，通颁各属，于二十八年正月一律开办。定额粮捐三十三万九千零两，贾捐二十七万三千零两，铺捐七万二千余两，膏捐六万五千余两，酒捐五万六千余两。合而计之，共八十万两有奇，以之凑解所摊八十万之数。”[93]这些杂捐用于“凑解”中央摊派，地方督抚当然不能擅自动用。
笔者在阅读清代档案时，还注意到一个突出的现象，清代前期，大凡官员上奏，除“循例”上奏事件外，大都朱批“该部议奏”，反复议奏之后，才可能实施。晚清发生根本性变化，地方官员设置新的财政机构，开征新的税捐，大多是事后上奏，或者在“就地筹款”的默许下，不予上奏。即使上奏，大都朱批“该部知道”或“知道了”。这也意味着晚清督抚财权的扩大、膨胀，或势不得已。
晚清地方官员的财政机构设置权、税捐的开征权、税收的支配权，一方面意味着地方财权的扩大，另一方面也意味着具备了地方财政形成的几个关键要素。同时，以中央财政所出，谋中央之入，以地方所出，谋地方之入，这也意味着传统的“量入为出”财政范式的终结和“量出制入”财政范式的形成。[97]
结语
应该说，财政政策的实施过程，一方面是对官僚体制、行政职能的检验，表现出国家机器在运转中的一些症结；另一方面，这一历程也反映了动机与效果的吻合或背离，并在吻合或背离中对社会经济产生不同的影响。在“量入为出”的基本原则或财政范式下，正常的财政收入必须等于或略大于财政支出，财政收入是支出的前提条件，财政支出必须在财政收入的额度内安排、协调，这就意味着赋税不能任意增减，这是维持财政秩序的一个方面。另一方面，由于以入定出，财政收入一经稳定，财政支出也必然受到限制，不能任意变动，即使增加支出，也要严加审核，否则就不能保持收支平衡。这两个方面表明了财政收入与支出的相互影响和相互制约，同时也表明，在正常的财政秩序下，收入政策与支出政策具有一致性，而且支出政策在更大的程度上受制于收入政策。
一旦战事兴起，特别是较大规模的战争，军费支出陡增，伴随着战火的燎烧而出现的问题就是收支程式被打破，必然出现国家财政的入不敷出，在这种情势下，统治者亦不会束手无策，必然采取相应的措施加以弥补，这也就是笔者已经申说过的国家财政在非常时期由“量入为出”转变为“量出制入”。[104]“量出制入”当然也意味着收入政策与支出政策的相互影响和相互制约，但收入政策在更大的程度上受制于支出政策。
清初顺治年间以及清代前中期三藩之乱、白莲教之役期间，处于间歇性、局部性的非常时期，其采取的筹款措施也具有间歇性或局部性特点，虽然短暂的“量出制入”以筹措军费，但在总体上依旧是“量入为出”，一些临时的筹款措施在战争结束以后大多回归旧制。清代后期已经有很大的不同，太平天国事变以降，军费、赔款、外债、新政成为最主要的四项支出。汤象龙在《民国以前的赔款是如何偿付的》一文中认为，“军费、外债和赔款，为中国近代财政上国家三宗最大的支出”，这三项支出有密不可分的连带关系：“一旦对外战争爆发或对内镇压农民起义，政府军费随之膨胀；军费膨胀，外债即随之；及对外战争结束，赔款又随之。或因赔款难偿，外债又随之。此种连带的关系构成中国近代财政史的主要基础之一。”[105]由于论题原因，汤象龙先生没有谈及新政，新政亦是清季最主要的财政支出之一。笔者认为：为了应付军费、外债、赔款、新政支出，就有了财政摊派，就有了“旧税”的加征和“新税”的开办，就有了名目繁多的杂税杂捐，就有了“就地筹饷”“就地筹款”政策的出台。
“就地筹饷”与“就地筹款”，不但从根本上改变了“量入为出”的传统模式，由“量入为出”走向“量出制入”，而且导致了地方财权的扩大，以及财权下移局面的形成。
晚清财权的下移或地方财权的扩大，是一个复杂的现象，因时局的变化，既有督抚专权的意蕴，又有时势所迫的政策导向因素；财权下移的结果，既标示着中央财政对地方财政的失控，又展现出财政体制极端混乱之后，地方漫无限制的筹款，一方面清廷和地方为应对财政的困窘，地方财政渐次形成，另一方面又不可避免地导致税捐的乱征、财政经费的外销等种种弊端。从本质上讲，中央财政对地方财政的失控，意味着中央集权的财政体制的瓦解，由此，也必然导致中央集权体制在其他方面的变化。这一点，事实上不为清廷所容，所以在清朝末年又有对财政的清理整顿。
作者简介：陈锋，武汉大学历史学院暨中国传统文化研究中心教授、博士生导师，泰山学院特聘教授，研究方向为中国经济史、财政史、明清史。
基金项目：国家社会科学基金重大招标项目“清代财政转型与国家财政治理能力研究”(15ZDB037)的阶段性成果。
[1][美]萨缪尔森著，高鸿业译：《经济学》上册，商务印书馆1979年版，第505页。
[2]笔者曾经指出过，中国传统社会财政政策在三种情势下变动明显，一是开国时期，二是非常时期，三是王朝后期。参见陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，武汉大学出版社2008年版，第8－9页。
[3]何平：《清代赋税政策研究》，中国社会科学出版社1998年版，第72页。
[4]陈锋：《清代财政支出政策与支出结构的变动》，《江汉论坛》，2000年第5期；陈锋：《清代财政收入政策与收入结构的变动》，冯天瑜主编：《人文论丛》(2001年卷)，武汉大学出版社2002年版，第249－271页。
[5](清)戴明说：《为钱粮入不敷出事》(顺治十三年二月十七日)，《顺治朝题本·粮饷类》，中国第一历史档案馆藏。
[6](清)张玉书：《纪顺治间钱粮数目》，(清)贺长龄、魏源等编：《清经世文编》卷二九《户政四》，中华书局1992年版，第713页。魏源《圣武记·武事余记》所述与此略同，参见《魏源全集》第3册，岳麓书社2004年版，第492页。
[7]陈锋：《清代军费研究》，武汉大学出版社1992年版，第248、268页。
[8]参见陈锋：《清初“轻徭薄赋”政策考论》，《武汉大学学报》(人文科学版)，1999年第3期；陈锋：《顺治朝的军费支出与田赋预征》，《中国社会经济史研究》，1992年第1期；陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，第109－126页。
[9](清)叶梦珠撰，来新夏点校：《阅世编》卷六《赋税》，中华书局2007年版，第163页。
[10]同治《上海县志》卷六《田赋·赋额》，武汉大学图书馆藏同治辛未刊本，第8页。
[11]《清仁宗实录》卷六九，嘉庆五年六月壬戌条，《清实录》第28册，中华书局1985年版，第925页；嘉庆《四川通志》卷六六《食货》，凤凰出版社编：《中国地方志集成·省志辑·四川》第4册，凤凰出版社2011年版，第69页。
[12](清)巴哈纳：《为遵旨会议粮饷事》(顺治六年五月二十五日)，《顺治朝题本·粮饷类》，中国第一历史档案馆藏。
[13]陈锋：《清代军费研究》，第325－329页。
[14]参见陈锋：《清代盐政与盐税》之“清代各区历朝盐商报效表”，武汉大学出版社2013年版，第294－300页。
[15](清)徵瑞：《为据情代奏恭恳圣恩俯准捐输事》(嘉庆四年五月二十六日)，《户科题本》，档案号：02－01－04－18186－023，中国第一历史档案馆藏。
[16](清)吉庆：《奏折附片》(嘉庆八年二月初十日)，《军机处录副》，档案号：03－1791－096，中国第一历史档案馆藏。
[17](清)吉庆：《为据情吁恳圣恩事》(嘉庆四年五月十八日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0623－017，中国第一历史档案馆藏。
[18](清)魏源：《圣武记》卷一一《武事余记·兵制兵饷》，《魏源全集》第3册，第493页。
[19]参见梁方仲：《田赋史上起运存留的划分与道路远近的关系》，《人文科学学报》，1942年第1期。后收入梁方仲：《梁方仲文集·明清赋税与社会经济》，中华书局2008年版，第260－277页；彭雨新：《清代田赋起运存留制度的演进》，《中国经济史研究》，1992年第4期。
[20]乾隆《震泽县志》卷一一《赋役二》，凤凰出版社编：《中国地方志集成·江苏府县志辑》第23册，凤凰出版社2008年版，第101页。
[21]乾隆《大清会典则例》卷三六《户部》，文渊阁《四库全书》本，台北商务印书馆影印本，1983年，第621册第104、114页。
[22](清)汤斌：《逋赋难清，乞减定赋额并另立赋税重地州县考成例疏》，乾隆《江南通志》卷六八，凤凰出版社编：《中国地方志集成·省志辑·江南》第4册，凤凰出版社2001年版，第322页。
[23]参见陈锋：《清代中央财政与地方财政的调整》，《历史研究》，1997年第5期。
[24](清)车克：《为遵旨议奏事》(顺治九年七月二十八日)，钞档，《地丁题本·陕西(四)》，中国社会科学院经济研究所藏。
[25](清)车克：《为酌拨十七年兵饷事》(顺治十七年六月十二日)，《顺治朝题本·粮饷类》，中国第一历史档案馆藏。
[26]同治《苏州府志》卷一二《田赋》引康熙二十一年江苏巡抚慕天颜奏折，凤凰出版社编：《中国地方志集成·江苏府县志辑》第7册，凤凰出版社2008年版，第320页。按：康熙十五年，湖广道监察御史郝浴亦称：“自(三藩之乱)两年来，添兵、添饷、筹饷，纷纷条画，随议随行。……户部钱粮入不敷出，预筹生、节一疏，下诸王、大臣、九卿、科道会议，因见户部出所筹数款，约可增二三百万，然缺额尚多。……今钱粮尽裁存为起”。参见罗振玉辑，张小也、苏亦工等点校：《皇清奏议》卷二○，凤凰出版社2018年版，第437－439页。
[27]参见陈锋：《清代中央财政与地方财政的调整》，《历史研究》，1997年第5期。
[28]同治《苏州府志》卷一二《田赋》引康熙二十四年江苏巡抚汤斌奏折，凤凰出版社编：《中国地方志集成·江苏府县志辑》第7册，第320－321页。
[29](清)蒋良骐撰，鲍思陶、西原点校：《东华录》卷二一，齐鲁书社2005年版，第312－313页。
[30]参见陈锋：《清代的清查亏空》，《辽宁大学学报》(哲学社会科学版)，2008年第5－6期。
[31]参见陈锋：《论耗羡归公》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)，2009年第2期。
[32]《清朝文献通考》卷二六《征榷一》，浙江古籍出版社1988年版，第5078页。
[33](清)伊拉齐：《为奏明存留办公余银事》(乾隆七年十月初八日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0314－003，中国第一历史档案馆藏。
[34](清)伊拉齐：《为奏明存留办公余银事》(乾隆八年七月二十二日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0315－022，中国第一历史档案馆藏。
[35]参见陈锋：《清代三藩之乱期间盐课岁入辨析》，《历史档案》，1989年第3期。
[36](清)徵瑞：《为存留运库候拨银两凑解兵饷事》(嘉庆三年正月二十四日)，《军机处录副》，档案号：03－1708－054，中国第一历史档案馆藏。
[37](清)汤聘：《为奏闻请旨事》(乾隆二十六年九月二十日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0460－016，中国第一历史档案馆藏。
[38](清)凖泰：《为商输额款难悬谨援案议奏恳恩准以恤商济公事》(乾隆八年十月二十一日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－035－0448－028，中国第一历史档案馆藏。
[39](清)高晋：《为遵例奏明事》(乾隆三十六年六月二十四日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0905－002，中国第一历史档案馆藏。
[40](清)奇丰额：《为动用匣费银两循例奏明事》(乾隆五十七年十二月十一日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0932－016，中国第一历史档案馆藏。
[41](清)曾燠呈：《两淮年内应解京外各饷清单》(道光二年十一月十九日)，《军机处录副》，档案号：03－3173－032，中国第一历史档案馆藏。
[42](清)额勒布：《为撙节公费以减派款而培商本事》(嘉庆十二年正月二十五日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0488－002，中国第一历史档案馆藏。
[47]参见陈锋：《清代财政支出政策与支出结构的变动》，《江汉论坛》，2000年第5期；陈锋、蔡国斌：《清代财政史》下册，湖南人民出版社2013年版，第482－554页。
[48]何汉威：《清季中央与各省财政关系的反思》，《“中研院”历史语言所集刊》第72本第3分，2001年，第597－696页。
[49]《清文宗实录》卷七，道光三十年四月癸酉条，《清实录》第40册，中华书局1985年版，第138页。
[50]《皇朝政典类纂》卷一五五《国用二》，上海图书集成局1903年版，第5－7页。
[51]《清文宗实录》卷二九，咸丰元年三月乙未条，《清实录》第40册，第408页。
[52]《皇朝政典类纂》卷一七三《国用二十》，第4页。
[53]《清文宗实录》卷五二，咸丰二年正月辛已条，《清实录》第40册，第701－702页。
[54]《清文宗实录》卷六七，咸丰二年七月壬申条，《清实录》第40册，第876页。
[55]《清文宗实录》卷七二，咸丰二年九月丁丑条，《清实录》第40册，第947页。
[56]《清文宗实录》卷八三，咸丰三年正月戊辰条，《清实录》第40册，第52页。
[57]肖守库、任雅洁：《晚清“就地筹款”的演变与特征》，《河北师范大学学报》(哲学社会科学版)，2004年第4期。
[58](清)循化分府：《为就地筹款清查地亩事》(同治十三年七月初一日)，《示》，档案号：463001－06－13，青海省档案馆藏。
[59]参见陈锋：《清代财政收入政策与收入结构的变动》，冯天瑜主编：《人文论丛》2001年卷，武汉大学出版社2002年版，第249－271页。
[60](清)桂祥：《为开源节流，就地筹款，以期有益于国无损于民事》(光绪十一年七月初四日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0986－058，中国第一历史档案馆藏。
[61](清)刘坤一：《为饷需紧要，谨拟就地筹捐，以资接济事》(光绪二十年十月十五日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0700－035，中国第一历史档案馆藏。
[62](清)福润：《为户部奏催筹饷各条，遵旨详细覆陈事》(光绪二十二年二月十五日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－1032－128，中国第一历史档案馆藏。
[63](清)夏峕：《为户部具奏筹饷十条，谨就江西情形切实筹办事》(光绪三十年七月十三日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－01－1068－013，中国第一历史档案馆藏。
[64]《福建财政说明书·杂捐类沿革利弊说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第9册，湖北人民出版社2015年版，第736页。
[65]《河南财政说明书·岁入部·厘捐》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第3册，第645页。
[66]《清朝续文献通考》卷四六《征榷十八》，第8009页。
[67](清)王步瀛：《为请将京城妓寮捐停罢事》，《军机处录副》，档案号：03－6523－055，中国第一历史档案馆藏。按：原折年代缺失，推测为光绪三十年左右。
[68]王燕：《晚清杂税杂捐征收名目统计与厘析》，《史学月刊》，2021年第4期。
[69]《曾国藩全集·奏稿七》，岳麓书社1989年版，第3997页。
[70]《清朝续文献通考》卷七一《国用九》，第8279页。
[71]《清朝续文献通考》卷六八《国用六》，第8244页。
[72]何烈：《清咸、同时期的财政》，台北编译馆中华丛书编审委员会1981年版，第403－404页。
[73](清)晏端书：《为浙省捐输各款牵涉官(官员)、幕(幕友)、商人，遵旨分别查核事》(咸丰七年十月初七日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0560－014，中国第一历史档案馆藏。
[74](清)何桂清：《为上海各项捐款业已厘定章程，并在苏州省城设立筹饷局，专司支放事》(咸丰七年七月初一日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0560－004，中国第一历史档案馆藏。
[75](清)丁宝铨：《为藩司署内设立财政公所，分科治事，谨将大概办法恭折具陈事》(宣统二年八月初十日)，《军机处录副》，档案号：03－7443－001，中国第一历史档案馆藏。
[76](清)度支部：《为各省财政宜统归藩司，以资综核而专责成事》(宣统元年四月初六日)，《关》，档案号：09－31，青海省档案馆藏。
[77](清)英桂：《为闽省同治四年三月设局总办税厘事》(同治十年二月初十日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0523－033，中国第一历史档案馆藏。
[78]《山东全省东财政说明书·岁出部·财政费·筹款局经费》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第2册，第409页。
[79](清)杨士骧：《为遵旨裁撤东省杂捐并裁并复杂局所事》(光绪三十三年三月初七日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0585－008，中国第一历史档案馆藏。
[80](清)袁世凯：《为报销筹款局光绪二十九年分收支各款事》(光绪三十一年十一月二十一日)，《军机处录副》，档案号：03－6662－063，中国第一历史档案馆藏。
[81](清)那桐奏：《为查明筹款局光绪三十一、二、三等年收支各款事》(宣统元年五月二十七日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－1090－055，中国第一历史档案馆藏。
[82](清)周馥：《奏折附片》(光绪三十一年十一月初四日)，《军机处录副》，档案号：03－6662－023，中国第一历史档案馆藏。
[84](清)赵尔巽：《为通省经征事宜设局试办，以维财权而清积弊事》(光绪三十四年八月十八日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0586－032，中国第一历史档案馆藏。
[85]《议饬各省改设经征局》，《北洋官报》，1909年第2076期，第12页。
[86](清)张鸣岐：《为将经征局归并财政公所，仍饬照案增收款项专作新军经费事》(宣统二年二月十六日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－01－1113－018，中国第一历史档案馆藏。
[87](清)王金镕：《为直隶杂捐苛细扰民仰祈圣鉴事》(光绪三十三年十一月十七日)，《军机处录副》，档案号：03－6518－066，中国第一历史档案馆藏。
[88]《山西财政说明书·山西全省各府厅州县地方经理各款说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第3册，第245、246、300页。
[89]《山西财政说明书·山西全省各府厅州县地方经理各款说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第3册，第244、250、252页。
[90]《山西财政说明书·山西全省各府厅州县地方经理各款说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第3册，第254、258、260、278页。
[91]《山西财政说明书·山西全省各府厅州县地方经理各款说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第3册，第275、278、316页。
[92](清)朱寿朋：《光绪朝东华录》(一)，中华书局1958年版，第650页。
[93]《福建全省财政说明书·杂捐类沿革利弊说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第9册，第738页。
[94]《直隶财政说明书·杂税杂捐说明书》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第2册，第83页。
[95]《奉天财政沿革利弊说明书·总叙》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第1册，第5页。
[96](清)杨士骧：《为遵旨裁撤东省杂捐并裁并复杂局所事》(光绪三十三年三月初七日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－0585－008，中国第一历史档案馆藏。
[97]参见陈锋：《传统财政范式的转换：从“量入为出”到“量出制入”》，《史学集刊》，2021年第5期。
[98](清)赵炳麟：《为请旨制定预算决算表，整理财政而端治本事》(光绪三十二年十一月十八日)，《军机处录副》，档案号：03－9285－019，中国第一历史档案馆藏。
[99](清)赵炳麟：《为详陈统一财权整理国政事》(光绪三十四年五月十七日)，《军机处录副》，档案号：03－7438－022，中国第一历史档案馆藏。
[100]《甘肃清理财政说明书·总序》，陈锋主编：《晚清财政说明书》第4册，第378页。
[101](清)袁树勋：《为粤省遵旨统一财政事》(宣统二年二月二十七日)，《朱批奏折》，档案号：04－01－35－1387－047，中国第一历史档案馆藏。
[102]参见陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，第568－574页。
[103](清)王先谦撰：《东华录·康熙二十一》，康熙十七年三月壬午，上海古籍出版社2008年版，第2册第16－17页。
[104]陈锋：《清代军费研究》，第10－11页。
[105]汤象龙：《民国以前的赔款是如何偿付的》，《中国近代经济史研究集刊》，1934年第2期。后收入汤象龙：《中国近代财政经济史论文选》，西南财经大学出版社1987年版，第73页。