每一笔彩票资金被不当利用的背后，都给腐败预留了空间
今年2月中旬至3月下旬，财政部、民政部和国家体育总局组成6个联合督查组，赶赴北京、天津、辽宁等25个省市，督查互联网彩票整顿工作，并将于3月30日前报财政部。
重兵审计彩票
对彩票领域存在问题最为详尽的一次描述，是2015年审计署第四号审计结果公告。这一审计在2014年11月至12月间完成。
这次审计，共有包括业务司局以及驻地方18个特派办的审计人员参与。审计署成立了彩票资金审计项目办公室，负责组织此次审计的组织实施。
该负责人说，对18个审计省市的选择，参照其彩票销售量，同时兼顾了东西中部的均衡，以让这次审计在全国具有代表性。
但在实际工作过程中，也难免会出现个别不配合不支持的情况。比如在某地审计一个养老院项目时，民政局的工作人员说什么也不愿意带审计人员到现场。直到最后眼见无法隐瞒，才指着矗在跟前的一栋建筑说，这个就是。原来这个被冠以养老院的项目，没有被用来接待老人，却被当地民政局用做了办公楼。
对那些根本就不存在的套取公益金的“项目”，审计的阻力就会更大，因为其中往往隐藏着腐败问题。对于这样的问题线索，审计人员更多的是要开展深入的调查和延伸，期间还要排除一些干扰。
问题超出预期
虽然公众对彩票领域存在的问题早有耳闻，但这一次的审计结果公告还是超出了很多人的预期。
一位曾从事过彩票行业管理的退休官员告诉《中国新闻周刊》，这份审计结果公告给人印象深的有两个方面，一方面是客观反映了中国彩票行业近年来发展取得的主要成效；另一方面也事实求是地揭示了当前彩票行业存在的一些突出问题，尤其是彩票公益金和发行费存在问题的面宽，一些主要方面存在问题的程度较深、涉及金额大等情况。
比如，审计结果公告指出，有584个单位挤占挪用彩票资金33.3亿元，用于平衡一般预算、企业经营周转、弥补工作经费和违规对外投资等。上述接受采访的退休官员称，这说明挤占挪用的问题比较普遍，且“受惠”的领域较为广泛。“既有政府用的，也有企业用的，还有员工用的，还有对外投资的，各种情况都有。”
这两个方面的支出看起来很普遍，有的金额很大，比如北京福彩动用发行费609.87万元，超过规定标准为单位职工发放工资及奖金；北京体彩则为此动用了3905.55万元。
审计结果公告显示，“三公”支出挪用彩票资金也很普遍。共有122个单位将彩票资金用于“三公”支出，包括超标准或超编制购买和使用公车，违规组织出国（境），以及借培训和会议等名义公款旅游。
“三公”支出的受益方，不仅有本单位，还有上级单位。比如，有4家省福彩中心买车给民政厅长期使用，分别是山西、吉林、云南和陕西。其中陕西福彩中心为民政厅买了4辆，花费125.41万元。其他三家福彩中心购车数量虽不及陕西，但单价更高：山西花费62.06万元买了一辆越野车；吉林花了124.46万元买了一辆越野车；云南花费156.39万元买了两辆越野车。
这种用发行费为上级服务的事情还有很多，除了买车之外，大多是发放奖金。比如长春福彩中心为该市民政局职工发放奖金29.28万元；大庆福彩中心动用29.1万元，为该市民政局职工发放奖金；江苏体彩中心动用发行费67.7万元，为该省体育局等单位职工发放奖金。
一位熟悉内情的业内人士介绍说，此类事情的发生，有的是下级单位主动行事，也有的是上级单位索要，个中含义双方都心知肚明。“各自都把发行费当成了一块轻而易举到手的‘肥肉’，都眼睁睁地盯着，于是要搞平衡，领导拿一点，员工拿一点，上面拿一点，下面也要拿一点。平衡之后，内部就没有风险了，大家皆大欢喜。”
这位业内人士告诉《中国新闻周刊》，有的彩票发行和管理部门对发行费的管理较为随意，“有的机构想怎么花就怎么花，但按规定，发行费和公益金都要编制预算，使用范围有专门的规定。”
彩票资金管理混乱的另一个表现，是有大量的彩票公益金被套取。审计结果公告显示，有73个单位通过编造虚假项目、提供虚假资料等方式，套取彩票资金5.96亿元。
每一笔彩票资金被不当利用的背后，都给腐败预留了空间。审计结果公告显示，个别彩票主管部门和彩票机构的工作人员，利用职务便利非法牟利；还有个别单位和人员弄虚作假，侵占彩票资金。另外，还有部分公职人员违规经营彩票投注站。
审计结果公告显示，审计署向有关部门移送了违法违纪问题线索90起，有关部门进行了依法依规查处。
被摊薄的彩票公益金
这份审计结果公告还有一块内容，是关于互联网彩票。
“彩票提倡多人少买，这样可减少负面效应。互联网刷刷单就出去了，容易倾家荡产。博彩，其中有一个‘博’字。”一位接近决策层的业内人士告诉《中国新闻周刊》。
2015年4月3日，财政部、银监会等八部委联合发布了《中国银行业监督管理委员会公告2015年第18号》，这个被称为“给互联网彩票当头一棒”的文件，表示要“坚决制止和严厉查处各种擅自利用互联网销售彩票行为”，“未经财政部批准，任何单位不得开展互联网销售彩票业务。”
一位从事过彩票监管的财政系统官员告诉《中国新闻周刊》，各地互联网彩票之所以顶风上马，是因为各地都希望通过互联网这个平台，快速提高彩票销售额，这样彩票发行机构能分到更多的发行费，地方政府则能分到更多的公益金，这对于双方无疑都有吸引力。
“多卖100个亿，地方上就能多支配几十个亿。所以大家都想把盘子做大，都有动力。”上述受访业内人士说。
而互联网跨越时空的特性，又为把盘子做大提供了可能性。过去，彩票的销售一直受制于辖区的限制，不能在辖区外销售，互联网把彩民的范围扩大了，它可以卖给全国的彩民，甚至全世界的彩民。
另外，互联网上刷单消费的特性，又使得单笔的数额和消费的频率都大大增加了。
在扩大销售额的逻辑下，还容易致使公益金比例被挤压。由中国社会科学院社会政策研究中心和社会科学文献出版社共同发布的一份报告，支持了这一结论。
在2016年5月公布的这份《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2016）》指出，彩票发行销售20多年来的实践表明，在彩票资金中，最容易受挤占的不是彩票奖金，也不是彩票发行费，而是彩票公益金。因为彩票奖金直接关系到游戏的吸引力，从而影响其销量，所以彩票奖金比例多年来一直呈上行趋势。
而彩票发行费直接涉及彩票机构和代销者的利益，削减的难度也很大。在发行费比例稳定而奖金比例提高的情况下，彩票公益金的比例就会被摊薄。
按照《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》，从2002年1月1日起，彩票返奖比例不能低于50%，发行费比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。
后来，经国务院批准，财政部可在奖金比例不超过75%的范围以内，根据彩票发行销售状况及不同彩票品种的特征，确定具体彩票游戏的资金构成比例。自此以后，彩票公益金占比呈逐年下降的趋势。
中国社会科学院的这份报告显示，2012年，彩票公益金占彩票发行销售总数的比例仅为28.8%，2015年，这个比例继续下滑到26.6%。而即开型彩票及视频型彩票，公益金的提取比例多为20%，以足球彩票为主的竞猜型彩票，提取比例只有18%。
审计署的彩票资金审计结果，进一步验证了这一说法。公告显示，在2012年至2014年10月的彩票销售收入中，中央集中和地方留成的彩票公益金共1855.54亿元，占27.74%；彩票发行费940.39亿元，占14.06%；彩票奖金3891.91亿元，占58.2%。
针对公益金不断萎缩的状况，2015年，财政部出台《关于进一步规范和加强彩票资金构成比例政策管理的通知》，明确对彩票公益金的提取比例做出调整，要求严格限定彩票奖金比例、合理控制彩票发行费比例、切实保障彩票公益金比例，新开设的任何彩票游戏品种，彩票公益金的比例最低都不得低于20%。
整改长短结合
针对审计发现的一系列问题，审计署向有关部门提出了三点建议：一是开展彩票市场专项整治，清理整治违规利用互联网销售彩票等问题；二是对审计发现的问题依法整改，追究责任，并建立健全责任追究和问责机制；三是进一步完善彩票资金管理和使用具体规定，逐步健全彩票资金绩效评价机制。
审计署官网显示，截至2015年5月31日，有关部门和地方已通过追回资金、上缴财政、调整会计账目等方式，整改问题金额145.1亿元，占全部有问题资金的85%多。在2015年6月份公开的审计项目清单中，在每一个有问题的项目后面，都标明了当时处理的进展。
2015年6月，时任国家体育总局体育经济司负责人在接受媒体采访时称，体育总局已要求总局彩票中心进行整改，完善政府采购管理流程，并对各地体育彩票机构的采购工作做出规范引导。
2015年12月22日上午，审计署审计长向全国人大常委会作《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》时，报告了彩票发行费和彩票公益金审计查出问题整改情况。
整改情况报告显示，截至2015年10月底，有关部门、单位和地方整改彩票“问题资金”794.73亿元，占应整改金额的99.4%，制定完善政策制度200个，处理274人。
同时，整改情况报告指出，对虚报套取、挤占挪用专项资金等问题，通过归还原资金渠道、上缴国库或财政专户、停发或降低标准发放津补贴、补办手续、调整账目等方式，整改164.33亿元，占应整改金额的97.1%，其余4.99亿元正在落实整改中。
2015年12月26日下午，十二届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议，就国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告进行专题询问。这次询问聚焦了彩票发行、地方债务等热点话题。在这次会议上，全国人大常委会委员尹中卿难以掩饰激动的情绪，一连抛出多个问题，向时任民政部部长“发难”。
“黄山培训基地”是上世纪90年代民政部在黄山建立的一个面向优抚对象，承担接待和疗养职能的服务机构。后来因为经营管理问题，移交给中国福利彩票发行管理中心，重新界定用途并进行了改造建设。
审计署彩票资金审计结果公告的明细附表中显示，中国福利彩票发行管理中心及其下属公司，违规以“黄山培训基地”的名义建设酒店，总投资22240.56万元，其中中国福利彩票发行管理中心投资12700.77万元。
2014年9月，新华社“新华视点”的记者调查发现，黄山培训基地已经变成一家准五星级酒店庄园，庄园内奢华程度惊人。很多人由此怀疑，培训基地已经变成内部接待的高档酒店。
中国福利彩票发行管理中心当年9月16日回应说，从2011年起，福彩黄山培训基地有限公司已停止培训使用，由合作企业按照市场行为进行酒店经营。中央八项规定颁布后，福彩系统未在此酒店开展培训业务、公务接待以及召开各类会议。
对于违规发出的奖金和补贴，有的已全额收回；有的收回一部分，剩余部分制定了还款计划。违规支出的“三公”费用，外出旅游的费用已经收回，出借的车辆也已经收回，或拍卖后上缴财政。
同时，审计署还在推动彩票资金使用的公开。审计人员在审计彩票时有一个体会：彩票资金作为公共资金，其筹集使用情况应当向社会大众全面公开，但实际上彩票资金支出的明细账公众很难看见，在缺少社会监督的情况下，很容易出现问题。
降低封闭风险的一个有效办法，是公开。但从近几年彩票公益金使用公开的情况看，大多很粗疏，比如《天津市2015年度彩票公益金筹集分配使用情况公告》提到，2015年该市彩票公益金支出107546.5万元，其中体育彩票50972.5万元，福利彩票56574万元。
但公开的线条还比较粗。比如该市“十三运”新闻中心和指挥中心建设款14100万元、退役运动员保险经费2000万元等。专家质疑，一笔支出动辄上千万元甚至上亿元，粗线条的公开其实等于没有公开，因为没有具体的项目，让公众的监督无从下手。
现在政府“三公”经费在不断细化，公开已是大势所趋。社会公众期待彩票的公开能更加细化，这不仅有利于监管部门的监督，也是公众监督的前提。