福柯认为这种“对人的治理”的观念可以追溯至中世纪基督教会中的牧领制度。牧领制度将神与人民、国王与人民之间的关系比作牧羊人和羊群之间的关系。牧羊人的权力是关切的、个人化的权力。牧领权力代表着诚意、奉献和勤勉，它的目标是拯救羊群，负有保护的责任和义务。个人化的牧领权力，意味着它不仅关照羊群的整体，还关照每一只羊。爱一切人如同爱一个人。当羊群的整体和某一只羊的安危发生冲突时，牧羊人要如何抉择？福柯将此称为牧羊人悖论：是为了整体牺牲一个，还是为了一个牺牲整体。
柏拉图在《政治家篇》中对是否能以牧羊人与羊群之间的关系作为城邦中运作的政治权力本质的基本模式提出了疑问。柏拉图认为，政治家的本质是联系，将社会中不同的要素如纺织工人编织经线和纬线那般，编织成一个国家。牧羊人需要为羊群准备食物、进行照顾和治疗、安排交配等，这不是执政者的责任，承担的这些的是面包师、医生、体操教练和私人教师之类的角色。因此，福柯认为，不应当在政治思想或者城邦这样大规模的组织中寻找牧领制度的权力分析，而应当在小规模的团体中寻找，例如哲学团体、宗教团体、教育团体。
福柯为牧领制度的技术和方法给出了一个名字：引导灵魂。在基督教中，牧领制度编制了一个密不透风的网络。在这个网络中，牧师以指引人们获得拯救为名，享有审判权、检查权，创造了纯粹的服从机制、全面的依赖关系。牧领权力对每一只羊都进行观察、监视，持续对他们进行精神检查，确保他们都服从上帝的意愿。牧师在日常的观察中构建起关于人的行为举止的知识，持续的精神检查让人们从自我出发，抽取、生产真理，同时强调和固定了人们对牧师的依赖。牧师的行为机制是个体化的，他就像医生一样，耐心、关切、负责，为不同的灵魂治疗疾病，引导灵魂全面依赖、服从。无论多么荒谬的行为，只要是牧师的指引，遵从反而会获得赞扬。如果某一只羊违背牧师的指引，它的身上将贴上堕落危险的标签，为了防止它影响整体，牧师必须将其驱逐。福柯将这种引导、指引、控制和操纵灵魂的艺术作为治理术的历史开端，治理术由此从16世纪开始生长。
三、国家理性的建构
15世纪末、16世纪初，针对牧领权力这种“引导灵魂”的反叛集中大爆发。反引导的攻击并没有导致一切引导的消失，反而刺激了人们的思考：应该被如何引导？应该被引导到哪里去？当上帝的指引不再支撑君权，行使君主权力的人被迫承担起一项特别的任务：治理。当人们明白自然已建构自身合理性，创造自然原则，排斥其他理性时，寻找可靠的治理理性成为了新的难题。
（一）国家是治理横生的枝节
17世纪，国家理性作为一种新鲜事物进入了人们实践和思考的领域。福柯将国家置于权力实践的场域内部，作为一种治理方式，一种政治性类型，作为权力关系潜移默化、相互作用的产物。国家不是霍布斯口中的“冷酷巨兽”，不是凌驾于公民社会上的有机体。国家与国家理性相伴而生，国家是治理横生的枝节。
在福柯眼中，国家理性一直存在，就像星星一样，需要望远镜的发明才能被发现。福柯立足于现实，让所有国家机器进入到国家这个实践场域，完成了对国家理性的建构。国家理性指的是：“国家，国家的性质及它自身的合理性”。国家理性是国家与自身的关系，是自我表现。国家理性的目的是“国家的幸福”，这是一种主体缺位的幸福，是国家本身。
（二）作为治理方式的国家
16世纪和17世纪，被称为异端学说的“政治”激发了人们另一种思考权力、王国、统治和事实的方式。福柯称政治与治理艺术的关系如同数学与自然科学的关系，在这种寻求治理理性的政治思想中，国家作为可理解性原则和战略性目标重新定义了国家理性。“国家相对于现实的可理解作用，让治理成为理性的和必须的。”
17世纪，公共管理被赋予了崭新的意义，是一套可以增强国家力量，同时维持国家良好秩序的方法。公共管理相当于行政，与司法、军队和财政功能一同管理国家。公共管理的核心在于人的职业，职业关联了人们的秩序、等级、社会结构，联系了人们的生活。“人就有一个职业，而且这个职业是他本人达到完善的途径，因而也可以让国家臻于完善。”公共管理把人作为主体，连接了国家力量和个人幸福，通过控制、负责人们的职业创造国家的效用。福柯认为“17、18世纪的公共管理，从本质上被思考为被称作领土城市化的东西”。这意味着，把领土按照城市的模板来设置。这种设置使国家理性在重商主义的统摄下，通过商业增强国家力量，让人们进入了商品—价值交换的世界，城市—市场模式成为了国家干预生活的模式，规章、规训成为了公共管理实践中最具特色的干预手段。
国家理性在国家作为一种治理方式的实践中，持续性地开展对自身的建构。国家的治理化是西方历史上的基本现象，福柯通过对外平衡和对内干预两种权力机制的分析阐述了国家的治理化得以产生的基石。
四、人口的诞生
治理的艺术在18世纪受到了阻碍。在制度结构和心态结构上，统治权的核心地位造成权力的运用始终在统治权的范围内进行反思，重商主义虽然将治理的艺术融入实践，但仍以法律为手段，将统治者的实力作为根本目的。治理的艺术陷入了主权制度过于庞大的沼泽之中，无法自主发展。虽然家政学被引入政治实践，但家庭和国家两者相差甚大，治理艺术无法找到属于自己的定位。人口的诞生为治理艺术的困境找到了出口，治理的艺术在跨过重商主义这第一个理性的门槛之后，迎来了第二次理性之光。
（一）从重商主义到重农主义
传统意义上，人口与领土、财富共同作为统治者的力量组成部分。在君主眼里，没有人口的概念，只有权力的对象、法律的主体。在重商主义和重农主义时代，人们已经明白：单纯的人口数量与国家力量之间不能简单地画上等号，如何与资源有效地结合成为了值得反思的主题。在这种情况下，经济成为了国家权力机制优先考虑的问题，对人的治理也从具体的个人转向人口。
在近代社会以前，由于农业生产的不稳定，欧洲频繁发生粮食短缺。食物短缺若没有机制来制止，就会持续和加重。在重商主义下，人们建立了法律和规训体系，对食物短缺进行彻底的预防。限制价格、禁止囤积、禁止出口、限制耕作面积，甚至限制播种的数量、类型。在这种情况下，价格的疯涨和百姓的暴动不再发生，但是，粮食的价格低廉，农民获得最低的利润，即使丰收之年，也只能维持一个很低的种植水平。若不幸地遇上一点点天灾人祸，农民就会破产，食物短缺无可避免。可见，严格的规制却使人们随时可能受到食物短缺的威胁。
18世纪中叶兴起的重农主义以另一种方式思考这一问题。在重农主义中，人们把粮食的贸易和流通自由作为经济治理的基本原则，允许粮食涨价、囤积、进出口。在此情况下，假设粮食连年丰收，虽然需求不会增加，但多余的粮食可用于出口，粮食的价格也会稳定下来。假设粮食某年歉收，商人提前囤积粮食导致粮价上涨，但由于允许粮食进口，粮价也会恢复合理的水平。可见，允许粮食自由流通是对抗食物短缺真正的解决之道。
人口的出现带来了不同领域知识的变革。经济实践因为人口这个主体—客体的加入，拓宽了分析的范围，开启了政治经济学的领域。同时，人们意识到，强制管理并不能解决问题。公共管理国家因为人口概念的出现面临着消散和解体，这为自由主义市场制度的发展奠定了基础，标志着一种新的理性融入到治理的艺术当中：以自然给定的条件为基础，发现和利用规律，减少治理以保证稳定。在福柯眼中，自由主义得以发展的原因正是其符合了人口安全配置这一新的治理模式。
（二）人口的自然性
18世纪起始，重农主义者把人口置于自然性中，作为整体的过程看待。人口不是简单的居住在领土之上的个体的总和，而是处于一系列变量的相互影响之下，伴随物质条件的变化而变化。在这个意义上，人口作为一种自然现象出现了。人口与统治者之间的关系不是简单的强制与服从，但也不意味着人口是政府无法干预的对象，政府可控制一系列变量，通过计算、分析和思考对人口进行调整，人口成为了可渗透的自然性。其次，人口的行为受到一系列可变因素的影响，但至少有一个不变项——欲望。欲望的重要性在于“以人口的欲望的自然性为出发点对其进行治理的观念和通过欲望而生产出集体利益的观念”。可见，治理的艺术不是对贪欲的限制，而是鼓励和刺激这种自然性，使得生产出它所具有的有利的结果。第三，虽然人口的自然性受到一系列因素的影响，但这种自然性会保持一种稳定状态，产生稳定的现象，例如稳定的出生率、死亡率。
五、从规训技艺到治理艺术
在本书中，福柯重构了西方权力的巨大形式及布局：从产生于封建型领土政体的司法国家，运用义务、诉讼的相互作用构成的法律社会；到产生于十五、十六世纪国家边界的领土性的行政国家，运用规训构建的管制社会；再到十八世纪作用于人口，运用经济知识、安全配置控制的治理国家。治理的艺术立足于国家的实践场域，伴随着内生的自我反抗，在国家理性逐步调整的过程中完成了社会的转向。我们难免疑问：规训技艺与治理艺术的区别在何处？这种社会的转向是否意味着治理艺术淘汰了规训技艺？
（一）全面控制的规训技艺
规训理论的核心在于权力和躯体。福柯所谓“权力”并非通常认为的一方基于优势地位，而对另一方享有的掌控力量；而是如“毛细血管”般影响躯体、作用于躯体内部，通过躯体行为而实现。福柯称之为“权力的微观物理学”，其对躯体的作用是伴随着日常生活而潜移默化。此“权力”并非完全是压倒式的、控制式的力量，更是一种细微的、持续的、对社会有促进作用的动力。此外，福柯认为，“权力”与知识是密不可分的，只有相应的权力需求，才鼓励构建相应的知识领域；只有构建出相应的知识领域，才有可能在此领域中产生权力关系。在此相互作用的过程中，权力—知识体系都逐渐发展并完善。
规训理论的另一核心是躯体。躯体是权力的作用对象，在“驯顺的肉体”一章中，福柯为了阐述人之躯体在权力关系中的构成，引用了拉美特利《人是机器》的中心观念，表明人已在规训理论中成为自动运转的装置，实现其自动运转的核心机制就是作为政治玩偶本质的自我驯服。即人的躯体经过权力规训，产生自在力量，使被规训之后的状态成为习惯，达到规训的目的。
（二）规训技艺向治理艺术的跨越
从规训技艺到治理艺术，于欧洲而言，是行政国家向治理国家的跨越；于中国而言，代表着近六十年的演变过程。20世纪80年代之前，中国的百姓同样面对着饥荒的威胁，政府采取规训的措施管制社会。如果问那个时代的人们什么最重要，他们一定会回答：票券。人们所有的消费品都由政府按照不同的地区、不同的人群以不同的标准定量供应，票券就是供应凭证。规训的控制手段并不只局限于粮食，几乎笼罩了人们的生活，甚至农民种植何种品种，以何种方式种植都需在政府的管控之下。直至改革开放的浪潮袭来，政府才逐渐接触对流通和价格的管制。90年代，粮票废除的政策公布后，人们还因粮食供应问题惶惶不安，殊不知粮食自由流通是最可靠的手段。从这个角度，可以说中国的改革开放进程是欧洲重商主义转向重农主义的翻版，而这个过程仍在进行。
治理艺术的突破不代表规训技艺退出了历史舞台，相反，规训还被赋予极高的价值。因为对人口的治理不仅意味着现象的层面，也意味着治理的深度和细节。从对新冠疫情起初爆发的管控可以看出，规训仍是政府治理的重要手段。可以说，规训技艺和治理技术背后的精神不存在前后相继的序列，也不存在新事物的产生标志着旧事物的消灭，而是规训和治理之间的主导因素发生了改变。
六、结语
虽然福柯在本书中围绕“治理术”对不同时代的权力机制进行了反思和批判，但是他从未设想过新的权力机制或者构建毫无权力踪影的乌托邦予以代替。他提示我们：“我们要做的事情的维度只能处于真实力量的战场内部”，没有现实根据的策略只是轻飘飘的命令，不是旗帜的方向，条件式的命令也仅仅是策略的提示。在本书中，福柯直言，他的职责是定位现实、解剖现实，目的在于使制定的策略切实有效，仅此而已。顺着福柯的步伐，在现实场域下，我们要做的，不是凭空编制带有幻想色彩的乌托邦，而是身临其境、探究历史，再用历史诊断现实，就如在本书中，福柯想问的仅仅是过去种种不同的治理在当时发生了什么，意味着什么。