《政府法制研究》2012年第3期（总第235期）
上海市出租汽车管理立法研究报告
●本市出租汽车运营服务是城市公共交通运输的组成部分。在现阶段，将其界定为介于私人交通和公共交通之间的“准公共产品”为宜
●坚持出租车经营权归政府所有，实行股份制改革、公司化经营是方向。本市应当继续保持：“公司化经营”、逐步优化挂靠制、鼓励合作经营制、探索提成制
●在本市发生“钓鱼执法”后，对于非法营运行为的查处难度更大，需要有坚定的决心和信心，建议：以属地管理为原则，重点地域集中整治与长效机制相结合，教育与处罚相结合，规范执法行为，依法处置查扣车辆
《政府法制研究》
2012年第3期（总第235期）
编委会主任：刘平
编委会副主任：赵卫忠程彬
编委：陈素萍王松林王天品史莉莉刘莹
地址：普安路189号曙光大厦19楼上海市行政法制研究所
邮编：200021
传真：（021）63869128
印刷：上海市人民政府办公厅文印中心
印刷日期：2012年3月18日
课题组组长：刘平
课题组副组长：李冰
执笔人：王松林朱红瑛刘莹
出租汽车是城市综合客运体系的重要组成部分，是城市文明形象的重要窗口。出租汽车行业的稳定健康发展，在促进经济发展、方便市民出行、提升城市综合服务能力等方面具有重要意义。本市于1995年制定了《上海市出租汽车管理条例》（下称《条例》）。《条例》的颁布实施，对加强本市出租汽车行业管理，维护出租汽车行业秩序，促进出租汽车行业的健康发展发挥了积极作用。《条例》分别于1997年、2001年、2003年、2006年进行了四次局部修正。但是，随着经济社会的发展，出租汽车行业管理中出现了一些新情况和新问题，需要通过制度创新加以及时应对和解决，故有必要对《条例》再次予以修订。
受市交通港口局委托，市行政法制研究所于2010年对《条例》修订进行了调研，对经营许可制度、驾驶员权益保障、个体工商户管理和退出机制、规范执法、驾驶员准入等问题进行了研究。在此基础上，市行政法制研究所于2011年又对出租汽车的属性、运营模式、租赁车等问题进行了进一步研究。
本次调研主要采取了走访和问卷调查的方式。课题组走访了部分市人大代表、市政协委员、交通管理专家，听取其对上海出租汽车行业现状的看法以及对上海出租汽车行业发展和行政管理工作的意见和建议，并专程去强生出租汽车公司了解其出租汽车运营模式并现场观摩了出租汽车调度中心。在此基础上，课题组还发放了多份问卷，对出租汽车发展和行业管理工作进行了全面调研。
一、本市出租汽车行业发展概况
（一）基本状况
本市出租汽车行业长期以来坚持“公司化经营、市场化运作”的发展方针，通过资产重组，不断推进规模化、集约化、品牌化发展，目前已建立了大众、强生、锦江、海博（四大企业），以及蓝色联盟（拥有200辆以上出租汽车的中型企业联盟）和法兰红（小型企业优质服务车联盟）等六大品牌。
1、企业数。截止2011年3月底，本市出租汽车经营企业136家，其中区域性出租汽车公司19家，汽车租赁企业40家。
2、个体工商户。截止2011年3月底，全市有个体工商户3133户，车辆共计3156辆（其中拥有两辆车的26户，三辆车的4户，四辆车的3户），全部实行托管模式，按照注册区域，分别托管于18家个体工商户托管单位。个体出租汽车营运驾驶员中聘工占70%左右，其中聘2名聘工的占70%左右，聘一名聘工的占30%左右。
3、车辆。目前全市有出租汽车4.9万辆，其中区域性出租汽车4900余辆。市域出租汽车经营企业中，营运车辆1000辆以上的企业4家，200-999辆的中型企业15家，100-199辆的11家，20-99辆的73家，10-19辆的8家，10辆以下的5家（最少车辆数为7辆）。四大公司出租汽车占行业车辆总数的62%，中型企业占12%，小型企业占26%，大中型企业已占据出租汽车市场的主导地位。
4、从业人员。行业从业人员近10万人。企业管理人员人均管理11辆出租汽车。根据《条例》的规定，目前驾驶员均为本市城乡户籍居民，学历初中以上。其中男性驾驶员占96%，女性驾驶员占4%；城镇居民56%，农村户籍44%；平均年龄38岁；平均从业工龄6年。对出租汽车驾驶员制定了星级标准，实施专业考核，目前三星级以上中高星级驾驶员22000余名。
5、营运情况。全行业日均客运量300万人次，占城市公共交通客运总量22%左右。出租汽车日均单车运营里程、行驶里程、里程利用率、服务差次、营收情况，市域和区域车辆分别详见表一和表二。
表一:市域车辆营运情况
年份
日均单车
运营里程
（公里/车）
行驶里程
里程利用率
服务车次
（差次/车）
日均单车营收
(元/车)
2009年
351.96
215.96
61.36%
34.10
784.21
2010年
359.85
222.55
61.84%
34.35
870.35
表二：区域车辆营运情况
服务差次
394.75
214.36
54.28%
45.76
659.63
376.85
207.56
55.09%
45.60
718.45
6、运价。1993年以前，上海按车型不同实行两种价格收费，1993年统一车辆技术标准时同步统一价格。1998年实施运价结构调整，2006年为应对油价上涨，实施油运价联动机制。2009年11月启动出租汽车油运价联动机制。目前运价结构包括起步价、单价、加价三部分，并实行时距合一方式，即等候和时速低于12公里时，每5分钟计收1公里单价。
7、承包指标。2006年前本市出租汽车双班车月承包指标为9800至10500元。2006年6月1日实施“降指标、清收费”等综合配套措施，承包指标上限设为9500元（五大企业可上浮1%），平均每辆车降指标约300元，清收费约200元，合计每辆车降指标和清收费约500元。2009年1月1日起，结合国家燃油税费改革政策实施，承包指标上限实际由9500元调整为8700元。2010年1月1日起，本市实施《关于稳步提高本市出租汽车驾驶员收入水平的若干措施》，承包指标上限由8700元调整为8500元。2006年以来，通过降指标、清收费等措施，共降低承包指标（即主要营业收入）1500元。2011年5月1日起，承包指标上限由8500元调整为8200元。
8、乘客满意度情况。在乘客满意度指数测评中，五大企业平均要高于中型企业5个百分点，高于小企业及个体工商户超过10个百分点；又如个体出租工商户的车辆数只占全市出租车数量的7%不到，而市场违纪率大约占整个行业20-25%左右，从中也可以看出，公司化管理对本市出租汽车服务质量管理的重要意义。
表三：上海出租汽车各类企业乘客满意度测评比较表
五大企业
中型企业
小企业及个体工商户
84.58
79.65
73.48
85.52
82.37
74.35
（二）存在的主要问题
《条例》自实施以来，伴随着一系列配套规范性文件的出台实施，逐步形成了本市出租汽车行业的法律规范体系，为本市出租汽车行业规范管理、优质服务、形成秩序起到了积极的作用：一是完善了经营资格的管理。严格经营者的准入条件，强化经营资质管理，有利于对行业发展实施有效的宏观调控；有利于鼓励优势企业实行品牌战略，提升行业服务质量；有利于不断规范个体工商户管理，保持稳定、有序发展。二是加强了对从业人员的培训教育，不断提高行业队伍整体素质。依据《条例》，加强了对驾驶员服务技能的培训和职业道德的教育，出租汽车驾驶员绕道、拒载、多收费等现象得到较好遏制，营运中吸烟、乱停车等陋习明显减少，行业文明程度有所提高。三是加强了营运车辆的管理。全行业的营运车辆均符合规定使用期限，乘车环境舒适、车辆排放符合国家环保标准，总体情况良好。
1、出租汽车经营权及车辆额度无期限使用问题。根据《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》，出租汽车经营权及车辆额度投放实行行政许可制度，以实现社会公共资源的有效配置，为公众提供优质服务。目前本市出租汽车经营权及车辆额度经许可后无期限使用，没有政府收回的机制。这种状况，一是不利于政府根据社会经济发展变化，以及与之相适应的出租汽车行业发展规划和计划予以调控；二是在长期的发展过程中，出租汽车经营权及车辆额度为特定的企业和个体工商户无期限拥有，并成为了以无形资产形式反复进入流通领域交易的有价资源，使国家有限公共资源沦为个人牟利的工具；三是不利于出租汽车行业形成市场竞争机制，为公众提供优质服务。总体上，出租汽车经营权及车辆额度无期限使用，不利于行业秩序的稳定，给行业管理带来相当的难度，也逐渐与国家对该行业实行许可制度的初衷相背离。根据国务院关于出租汽车行业规范发展的精神，出租汽车行业应当实行有期限经营制度，经营权期限届满前，应当对经营期内安全和服务质量进行考核，并根据考核结果延续经营权或变更经营主体。
2、驾驶员权益保护不充分。本市出租汽车驾驶员行业曾经位列“十大高收入行业”中，在2000年前后就达到月平均收入4000元左右。然而近十年来，由于油价上涨等因素，出租汽车驾驶员月平均净收入仍然停留在3800-4000元的水平，收入水平偏低，劳动强度大，市域出租汽车平均每车每日服务35次，行驶里程350公里，日工作18小时（做一休一）。本市出租汽车行业长期以来坚持“公司化经营”的发展模式，经过多年发展，已形成四大公司品牌。公司化经营对于规范行业运作、提高服务水平、稳定行业秩序等都起到了积极的作用。然而，在公司化经营中，驾驶员逐渐成为弱势群体，劳资关系紧张，驾驶员基本权益得不到保障，向政府上访的事件时有发生。一方面，由于出租汽车经营权和车辆额度等资源掌握在公司手中，驾驶员作为“打工者”，相对于作为“老板”的公司，处于弱势地位；另一方面，由于行业竞争压力大，相对于强势的乘客，驾驶员也处于弱势地位，不被理解和尊重也使该行业入行意愿降低。基于上述问题，本市亟需建立多方利益协调平衡的机制，对强势方加以规制，保障弱势群体基本的权益，对政府、出租汽车经营者、驾驶员、乘客等多方关系进行协调和平衡。
3、个体户退出机制和托管的历史遗留问题尚未解决。本市出租汽车行业现有个体工商户3133户，其中大部分是由原来的货运车转制而来。出租汽车由个体工商户经营是本市特定社会历史条件下形成的遗留问题，在当时的社会历史条件下，个体工商户经营对于补充出租汽车企业车辆不足，满足乘客需求起到了良好的作用。在目前没有有效退出机制的背景下，个体工商户车辆额度世袭、收购车辆而不参与运营、坐而渔利等现象层出不穷，甚至要求自己成立托管公司，已逐渐与法律对个体工商户的界定相背离，模糊了个体工商户经营与企业经营的界限，对出租汽车行业秩序造成了负面的冲击。故必须逐步建立个体工商户推出机制。由于其特殊的历史背景，个体工商户退出出租汽车行业经营必须采取渐进、谨慎的方式进行。按照《条例》规定，个体工商户实行政府委托企业管理。目的是利用大企业的管理优势，将个体工商户集中起来，组织培训、代缴费用、规范管理，提升服务质量。然而，由于没有明确托管双方的权利义务，个体户托管逐渐流于形式，“托而不管”。托管单位一方，缺乏管理手段，也没有管理动力；个体工商户一方，不愿接受托管。这一历史遗留问题尚需进一步解决。
4、对汽车租赁行业的双轨制审批与带驾问题认识不统一。由于历史原因，2001年至2004年期间，交通管理部门和工商管理部门联合审批租赁车公司设立的流程一度暂停，这也直接导致本市有大量汽车租赁企业只取得了工商资质，而未至交通管理部门办理租赁车经营许可手续。2004年《行政许可法》实施后，原市交通局经与市工商局协调，恢复了流程，但部分区工商局仍在按惯性操作，行政许可脱节的问题没有根本解决。大量未经交通管理部门核准资质的经营企业还没有纳入交通部门统一的行业管理范围。此外，在汽车租赁行业发展过程中，由于存在广泛的市场需求，车辆租赁服务带驾现象日益普遍；但是该业态与《条例》第二条第三款对租赁车的定义不符。
1、出租汽车行业是否属于公共产品。在《条例》中对出租车运营资源的配置予以规定，首先需要对出租车行业的性质有一个客观的认识和定性。有人提出，与一些发达国家的城市相比国内出租车营运价不高，如巴黎、伦敦和纽约的出租车价格，以此来试图说明出租车是个奢侈品，价格即使偏高也不会对民生产生影响。但也有观点认为，从国内和本市实际情况来看，我们的城市化进程才刚刚开始或者还在进行之中，如同现代城市的其他设施一样，城市的轨道交通和公交等公共交通还落后于城市本身的发展。在公共交通尚未满足市民出行需求的当下，出租车必然成为城市公共交通的补充，成为其中的组成部分。其承担着一定的公共职能，即便不是公共产品，也是准公共产品，具有明显的公益属性。
2、出租汽车行业是否需要政府许可管制。支持政府许可管制的认为，出租汽车行业与公交汽车行业一样属于公共产品，需要由政府组织提供或者补贴。政府许可管制可以避免市场过度竞争。政府对出租汽车行业进行许可管制，主要是为了保证出租汽车数量的稳定和服务的质量，同时避免大规模的道路拥堵和环境污染。反对方则认为，出租汽车行业提供的是个性化产品，该行业应当主要由市场调节，政府应当退出管制[1]。政府运用行政权对出租汽车运营权进行垄断，通过管制手段发放给出租汽车企业，两者共同剥夺司机的合法权益，政府寻求租金，但广大的司机和乘客并没有从中得到相应的益处，损害资源却没有增加社会福利，达不到帕雷托最优，产生了很多问题。另外反对政府管制的学者还认为政府管制可能会导致市场失灵。“取消了准入管制，特许经营利润就不复存在了。取消了票价管制，出租汽车经营者之间就会展开包括票价、服务和车型在内的竞争”。可以将“出租汽车票迅速降低，服务品质提高，‘黑车’消失……消费者和劳动者都将得到好处。”[2]
这个讨论已经持续了多年，双方的观点都各有其理论支撑。从历史实践来看，政府管制能够在某些方面维护出租汽车市场的整体利益，但是在管制的过程中的确也存在一些问题。就现实意义而言，关键的问题就是：在现阶段，政府是否需要对出租汽车行业实施管制；如果要管制，对从业者哪些行为（行业准入、运营资格、运营方式、价格确定、服务质量等）需要管制；如果要管制，对这些行为需要什么样的管制措施；更具体地说，如果要管制，本市政府是否要坚持公司化经营、对于现存的少量个体牌照长期来看是逐步收回还是就应当允许存在、是否要对出租汽车行业进行补贴等等。
二、关于出租汽车行业的属性
出租汽车行业的普及化和简单化，很容易让我们凭直觉判断其属性。但事实上，正是这种直觉在不同时期、面对不同的主要矛盾时，对出租汽车行业性质的判断便容易出现模糊认识、产生歧义。因此，我们需要对出租汽车行业属性问题进行分析讨论，得出一个初步结论以后，才能在此基础上采取相应的措施。
就这一问题，本报告拟从出租汽车服务的行业特征（即其行业自身所具有的特点）以及本市出租汽车服务的时代特征（即从行业发展面临的主要问题和发展目标）这两个角度进行分析。
（一）出租汽车服务的行业特征决定其需要政府管制
关于出租汽车车行业服务的经济学定义，国外一些组织的定义是，出租汽车产品是根据需求提供给乘客的门到门服务[3]。一般认为，出租汽车行业提供的是一种特殊的运输服务[4]。其特殊性体现在:
2、出租汽车服务的空间私密化。一般来说，出租汽车服务提供的是门到门的服务，提供服务的空间在个别乘客的车内，路线是商定的。出租汽车产品的要求是用尽可能有效的路径完成产品服务，服务的提供也是根据消费者的个体需求而产生的。有效的路径是指按照在起讫点之间通行最顺畅或者说最短距离这两个标准中的一种或者是一种组合而实际发生的行车路线。通常这种路线是在司机和消费者的双方协商过程中确定的。
4、出租汽车服务的监管和维权难度大。由于出租汽车服务的上述三个特点，使得整个行业具有分散性、不确定性，提供服务的次数是天量级的，而每次服务涉及金额的又相对较小。如果没有行业规范，政府的监管和乘客的维权都是相当困难的。
（二）出租汽车的行业性质具有明显的时代特征
1、国外的变化——以英、美为例。在国外，出租汽车行业的管制具有明显的时代性、阶段性，对其行业属性的认识也不断深化。国外政府管制出租汽车行业的历史甚至可追溯至十七世纪。早在1635年，英国伦敦和维斯敏斯特的出租马车堵塞了交通,政府由此限制出租马车的数量以减少其过度使用，缓解交通拥堵。[5]
以美国为例，其经历了规制——放松——再规制的过程。美国于20世纪20年代末大萧条期间开始管制出租汽车行业。到20世纪七八十年代，开始反思该行业的管制措施。自1979年到1983年期间，美国有16个城市实质性地放松了准入限制，17个城市放松了价格管制。当时专家根据其对扬招式服务的分析认为，解除或放松规制，可以扩大行业规模、促使价格下降，而服务质量和安全水平会有所提高。但是后来发现事实并不如此。从20世纪80年代中期到90年代，美国一些解除出租汽车市场规制的城市又陆续重新实施规制，开始限制准入和设定价格上限。至今没有完全解除对出租车市场的规制。
2、本市出租汽车行业演变的历程。本市在1984年以前，出租汽车行业基本是大一统的“计划调配时代”，出租汽车数量较少，也不上街寻客，谈不上什么政府管制。80年代末到90年代中期这个阶段，出租汽车行业处于国有经营阶段，出租汽车的价位和服务并不是为了满足社会大众的需求，因此对于出租汽车行业的政府管制主要集中在安全、服务与价格方面，很少涉及数量控制方面。从1992年开始，国家为了解决城市居民“坐车难”的问题，大力发展出租汽车行业，政府不仅开放出租汽车市场，还鼓励个人和企业进入这个行业。本市出现了个体经营者“挂靠公司”的模式经营出租汽车，但仍以国有企业为主。其后，经历了额度总量控制、调整利益格局的阶段，收回个体车辆产权，改为承包经营。进入新世纪以后，本市对出租汽车公司进行了兼并重组。
3、现阶段本市出租汽车行业面临的主要问题与任务。当前，本市出租汽车行业在健康发展的同时，也存在着一些问题。随着国际市场石油价格不断攀升，出租汽车运营成本不断上升，在国内通胀指数不断上升的情况下，政府如何平衡驾驶员、乘客、出租车公司的利益，以及政府自身所要承担的义务和责任，成为政府必须面对的问题。当前本市出租汽车行业存在以下几个主要矛盾：一是公益性的行业要求与较高回报的经营现实之间的矛盾。二是公司的高额利润与驾驶员的较重负担的矛盾，造成现在招聘本市户籍的出租车驾驶员难度很大，缺乏就业吸引力。三是不断高企的运营成本与优质实惠的乘坐需求的矛盾。四是较高的政府管制成本与社会效益不足的矛盾。
国家建设部《关于优先发展城市公共交通的意见》明确，“城市公共交通是由公共汽车、电车、轨道交通、出租汽车、轮渡等交通方式组成的公共客运交通系统，是重要的城市基础设施，是关系国计民生的社会公益事业。”按照这个要求，本市出租汽车行业面临的任务是：以轨道交通为骨干，地面公交为基础，出租汽车为补充的发展目标。因此，出租汽车对轨道交通及地面公交具有补充和完善的功能，对各种内外客运交通方式之间具有衔接和延伸作用，发展出租汽车事业仍然是本市面临的主要任务。
（三）现阶段出租汽车运营服务仍属于“准公共产品”
基于以上分析，课题组认为，本市出租汽车运营服务是城市公共交通运输的组成部分。在现阶段，将其界定为介于私人交通和公共交通之间的“准公共产品”为宜。
具体而言，从城市交通的共性和出租汽车行业的个性考虑，本市出租汽车行业在现阶段作为“准公共产品”具有如下四个属性：
1、基础性。我国建设部早在1985年11月发布的国家标准GB5655-85《城市公共交通常用名词术语》就已经明确，出租汽车属于“公共交通工具”。城市公共交通是由公共汽车、出租汽车、地铁、轻轨、轮渡等组成的市内交通体系是一个不可分割的整体。作为城市公共交通的重要组成部分，出租汽车作为轨道交通、地面公交等定线公共交通的补充和完善，是城市公共客运交通体系中不可替代的组成部分。
3、公共服务性。出租汽车主要用于城市中短距离出行，提供门到门的个性化服务。同时，出租汽车服务是有限公共服务资源。出租汽车司机在规定的服务期间无权挑选服务对象、接受价格管制等，这是其实施公共服务、履行非歧视义务的基本要求。
按照经济学上的定义，公共产品是私人产品的对称，是指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品。“准公共产品”是具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品，它介于纯公共产品和私人产品之间，如教育、政府兴建的公园、拥挤的公路等都属于准公共产品。对于准公共产品的供给，在理论上应当坚持政府和市场共同分担的原则。对出租汽车行业而言，行业经营中的成本上升，需要由政府以及市场中的公司、驾驶员、消费者各方主体共同分担。在驾驶员负担较重的情况下，向其倾斜是可以理解的，同时需要考虑消费者的分担，其中的平衡需要高超的调控艺术。
三、关于出租汽车行业经营许可权
（一）行业经营许可权性质
出租车经营权，是指出租汽车公司或个体经营者依法获得的以自有的特种车辆从事城市出租汽车服务的资格和能力，其具体载体便是出租汽车牌照。
（二）本市出租车经营权的使用制度
市人大立法研究机构曾就如何变革本市出租车经营权的使用制度作过调研，在调研的过程中，曾提出以下几种方案，现就其基本内容和优劣简述如下：
一是，变“无偿、无期限”为“有偿、有期限”。从无偿到有偿，现在看来已基本不具有可行性。理由有三：一是从兄弟省市近年来的实践来看，此问题过于敏感，牵一发而动全身，稍有不慎，则不仅难以达到预期目标，而且还可能影响公共交通的正常运行和社会秩序的稳定。相反，本市虽基本上未进行过类似实践，但本市出租车行业的发展却得到了平稳有序的发展。二是国务院办公厅2004年第81号文已明确提出“所有城市一律不得出台新的出租车经营权有偿出让政策”，按照依法行政的原则，不宜再出台有偿出让的政策。三是对于本市来说，实行有偿取得经营权也无必要，有偿转让仅能控制增量，对于存量的压缩却无能为力。而当前和今后一段时期本市出租车市场调控的主要对象是存量而非增量。
三是，变“无偿、无期限”为“无偿、有期限”。此方案的优点在于，可以实现管理部门调控市场的需要，为管理部门的日常监管、调控提供合法性保障。同时，辅之以适当的续期制度，不会招致经营者和司机的强烈抵制。此方案的争议仅在于期限长短如何确定、是否原则上均允许续期以及配套措施尤其是可能涉及的补偿机制如何设计实施等细节问题。此外，针对个体户持有出租车经营权的存量调整方案，仍实行无偿、无期限使用制度。就出租车个体户存量而言，可通过以下手段予以解决：一是经营权持有人生命的自然终止，并限制其作为遗产财产继承；二是通过市场机制来调节，并引导其将经营权转让于公司并纳入公司经营；三是严格执法，对违规、投诉记录达到一定程度的，将依法吊销其经营许可权。
（三）建议：以规划为依托，建立出租车数量宏观调控机制。
课题组认为，既要改变无期限使用的现状，实现对有限公共服务资源的依法有序调控，又不能因对现时利益格局形成大的冲击而影响基本秩序，因此，倾向于采纳第三种方案，即“无偿，但有期限”，就具体期限而言，需要规定两个许可期限：一是出租车运营资格证书的期限，可设定为十至二十年；二是营运车辆额度的期限，可设定为五至十年。
现在的数量与需求基本平衡，是在实践中逐步积累形成的。随着城市轨道系统的完善，从趋势来看，对出租车的需求会呈下降趋势，运营需求结构会有所调整，如对出租车的短途、郊区需求可能会增多。因此，需要以基础统计为基础，分析运营需求，制定详细规划，建立起本市出租车数量的宏观调控机制，以满足城市居民的出行需求。
四、关于出租汽车行业经营模式
（一）承包制公司经营模式利弊分析
承包制公司经营模式主要有四个方面的内涵：一是，出租汽车经营权归出租汽车公司所有；二是，出租汽车由出租汽车公司出资购买，公司对车辆拥有产权（出租车产权为司机，经营权为公司，如河南郑州个别公司）；三是，驾驶员与出租汽车公司签订劳动经济合同，并交纳数额不等的车辆价值保证金；四是，驾驶员每月要向出租汽车公司交数额不等但一般数额固定的承包金。我国大多数城市还是采用承包制公司经营形式。
这种经营模式的优点在于：对于企业来说，可以充分调动驾驶员的积极性，减少企业用人及管理成本；对政府来讲，可以规范行业服务标准，方便行业管理。
目前，该经营模式在本市的实施出现了一些问题，主要表现为：
1、容易产生出租汽车企业的垄断利益。出租车有严格的数量控制，政府将营运数量按配额分配到各出租汽车公司。经营权在市场上的转让价格比较高，由此产生了公司暴利问题。出租车行业利润被出租车企业以“车份钱”的形式拿去。多个城市的停运事件暴露出的正是公司的垄断收益。
3、公司管理成本提高。由于近年来上海土地资源稀缺，市中心的出租汽车企业纷纷举迁郊区，场地成本、管理成本居高不下，以至于公司越大，成本就越高，大企业的分公司也从管理出租车600辆左右扩大至1300-1500辆，而公司和驾驶员最终还需要为管理成本买单。另外管理人员成本投入也随着社会保障水平的提高而上升，以至于企业承包金收益率逐年下降，经营面临较大压力，管理动力日趋下降。
（二）提成制公司经营模式利弊分析
提成制公司经营模式主要在重庆、成都部分公司实施，也有称其为实体型公司经营，可将其概括为“公司+员工+运营模式责任考核”制。此模式下的主要特征：一是，出租汽车公司拥有运营权和车辆产权；二是，公司雇佣驾驶员进行运营，驾驶员属于公司正式员工，公司承包驾驶员的工资和福利统筹；三是，公司制定各员工统一的每月运营任务，对于完成任务的驾驶员，公司每月发放基本工资（1200～1500元左右），超额完成任务的部分由驾驶员与公司按比例分摊，未完成任务的部分需由驾驶员自己补偿。[6]
提成制下，公司化经营特征最为明显，其可以充分发挥公司经营的优点。与公司签订正规合法的劳动合同，具有劳动合同关系，驾驶员与公司间劳动关系明确，有利于驾驶员维护劳动保障权益；公司也可以通过明确运营任务，获取相对稳定的收益；公司按月发放固定工资及其奖励；与驾驶员与个体车主的关系相比，驾驶员与公司的关系更为稳定，便于规范，有利于整个行业的稳定。
1、公司的管理成本较高，运营效率可能较低。如果转嫁由驾驶员承担，仍可能不利于维护驾驶员权益。
2、每月运营任务量确定难度较大。如何确定每月运营任务量，可能与承包制中的“份子钱”一样成为有争议的问题。
（三）合作制公司经营模式利弊分析
合作制公司经营模式又称为股份制经营模式，其具有以下几方面特征：一是，成立股份合作制公司；二是，车主（驾驶员）带车入股，成为股东；三是，以公司化经营代替个体经营；四是，个体司机成为公司员工，公司支付工资。
有关合作制公司经营模式，最详细的版本见于重庆的出租车改革方案。2008年，重庆市政府因市民出行需求增长，出台了“五配一”指标，即五辆有经营权的出租车，可申请增加一个经营权指标。但享受这个政策的前提是以“公司”为单位。重庆主城区有个体出租车经营户600余人，拥有出租车805台。按照改革方案，这个群体可新增162个出租车经营权，将新增的162辆出租车入股设立公司，全体经营户为股东，“拥有五台车的，可获一份股权，不足的，按五人拥有一个指标，各占五分之一股。”原来800辆出租车的产权，仍属个体经营者所有，但新增162辆出租车产权则归属于公司[7]。经营者将自有车与新车称为“母子车”，前者的经营权期限是25年，后者是8年[8]。“母子车”均纳入股份公司统一管理。具体的公司运营管理模式，再由公司章程确认。[9]
在这种模式的优点在于“合作”：一是，可以体现劳动合作和资本合作有机结合，劳动合作是基础，职工共同劳动，共同占有和使用生产资料，利益共享，风险共担，实行民主管理，企业决策体现多数驾驶员的意愿；二是，资本合作则采取股份的形式，实现资源整合、明晰收益分配，驾驶员既是劳动者，又是企业出资人，公司实行按劳分配与按股分红相结合的分配方式；三是，可以将现有个体经营权益在公司框架内，得以最大程度的保留，避免因个体经营权简单灭减，而可能形成的社会冲突，既解决了历史遗留问题，又保障了各方利益；四是，股份公司的关键在于减少了原来出租车公司这一层级，降低管理成本，促进企业向规模化、集约化方向发展；五是运管部门更容易了解出租车的行驶里程、营业收入、经营成本等信息，也可以更系统地监管出租车的有偿使用年限、有偿使用费标准和投入车型，并取缔“挂靠”现象，同时，由个体经营者自己组成公司，可维护自己的合法利益。
这一模式的实施，需要相对成熟的条件：
1、具体操作和协调各方利益比较困难，没有个体出租车车主的积极配合，很难实现。此次重庆在股份公司筹建中，个体出租车老板对公司制出租车经营体制仍存诸多疑虑而并不积极。
2、公司章程的制定可能产生难点。车主使用权和营运权都属于公司，如果在章程、制度上留下侵害经营者权益的漏洞，车主利益难保。现有公司经营水平和透明度的案例显示，很难保证小股东利益。大股东侵害小股东利益屡见不鲜。
3、可能在分红或者风险承担时引发矛盾。利益分离者与利益主导者之间为了争夺利益，可能引起更多争议。进入公司后，股东间的利润会发生变化，有的平日利润高的就不愿意进来，且一旦有股东出事，要连带大家承担责任。
（四）个人挂靠/托管制经营模式利弊分析
挂靠/合作制经营模式又称中介型公司化模式。挂靠/托管制模式的特点：一是出租汽车经营权属于公司（托管制的经营权属于车主个人）；二是个人出资购买运营车辆，对车辆拥有产权；三是车主与有经营资质的出租汽车公司签订运营合同，挂靠/托管公司进行出租汽车运营；四是公司为出租汽车车主提供基本运营服务，如车辆保险、社会劳动保障、代缴税费、汽车维修服务等（托管制下公司不提供）；五是出租汽车车主每月向公司缴纳数额固定的挂靠/托管管理费。
从本质上而言，挂靠/托管制应当是介于公司制与个体制之间的一种模式。托管制更倾向于个体制。托管制，也叫物管型公司管理的经营模式。就如同物业公司一样，管理公司只是经营者聘请的提供服务的公司，像保姆的服务作用，工作是为车主办理各类证件、保险、服装等服务性工作，除依照管理规约从事管理工作外，公司不能对经营者发号施令。而挂靠制在制度设计上是按照公司制设计的，但是实际操作中，由于车主的车变成了高价车之后，其实质上也是一种个体制。
“挂靠经营”模式曾经作为一种较成功的模式，被许多城市广泛推行，主要优点在于：既可以避免因收回个体运营权而出现的矛盾，又可以减少个体制经营中可能的服务不规范行为，部分实现了公司化经营。但随着出租车客运行业的发展，对城市出租车行业的管理要求不断提高，这种管理模式逐步暴露出管理上的诸多弊端。具体表现为：
1、车辆炒买炒卖，影响运营稳定。出租车客运车辆产权属于个人所有，车主有权自行处置车辆。有的车主看似在以高价买卖自己的出租车，而实际上是以转让车辆为名高价炒买炒卖出租车客运经营权。公司与车主经营合同中对车辆私自转让只约定了转让违约费，而国家法律法规对私自倒卖或变相转让又没有明确的制止和处罚规定，使得运营车辆价位，完全脱离了车辆价值本身，最终导致税费大量流失，严重影响出租车行业的稳定和健康发展。
2、运营主体不明，风险责任不清。由于运营权属于公司，而车辆所有权属于车主，车主拥有实际的车辆产权，但车辆行车证和道路运输证等营运证件以公司名义登记备案。因此，车辆的运营主体实际上难以界定，难以明确政府与企业、企业与驾驶员、驾驶员与社会等各方面的责、权、利关系，给行业管理带来隐患。如，发生重大交通事故，如果车主无力赔偿，而公司仅一个空壳机构，虽然收取了一定的费用，也只能承担与其收费数额相匹配的法律责任，往往会造成车主与公司互相推诿，直至将矛头指向政府。
3、行业管理难度加大，影响品牌树立。这种经营模式客观上使得企业、车主、驾驶员三者分离：企业是一个空壳公司；车主拥有实质意义上的所有权和经营权；车辆日常驾驶经营则是由车主自己但绝大多数是由车主雇请驾驶员代为经营，驾驶员在车主那里领工资，当然不听公司的指令。驾驶员流动频繁，驾驶员队伍难以稳定，驾驶技术参差不齐，投诉、事故不断发生，企业文化难以形成，既影响了出租车行业服务质量，又影响了城市窗口形象，更难以在行业里实施公司间的品牌战略，整体上阻碍行业的品牌建设。
实行挂靠制的城市，出现群访停运事件。2011年9月，浙江乐清出租车100多人集访。理由是，乐清出租车行业实行的管理模式是“挂靠经营”。960多辆出租车被强行挂靠在乐清市顺驰出租车服务有限公司、华冠服务公司、交通劳动服务公司等3家公司中。这些公司没有任何投资，没有管理人员，却要司机每月上交200元管理费。这些公司收钱不办事、不管理，是“空壳＋垄断”的公司，近期又停止车辆交易，司机不得把车子卖掉[10]，因此停运。
（五）个体制经营模式的利弊分析
个体经营模式是政府直接通过无偿配给（目前无）或有偿拍卖的方式，将经营权给予个人。其主要特征是：出租车产权与经营权均归个人所有；司机或车主是完全意义上的市场主体，独立运营，直接向当地的交通管理部门负责。个体化模式，主要包括有限期和无限期两种方式。无限期模式，如温州（98.8%）和深圳（部分车辆）；大部分有限期个体出租车已经向挂靠型公司化转变，如太原等地。
个体制作为公司制的对比模式，也是目前国内学者讨论较多的。主要观点是对其准入公平制度、自由竞争以及由此带来的出租车司机的收益提高给予充分肯定。
但近几年，随着对温州模式研究的深入，国内学者发现温州的个体经营制并非十全十美，也有很多问题：
1、运营权市场价格不断升高。出租车运营权被不停地转手，价格快速上升，使得实际营运人的负担加重，最终要转嫁到消费者身上。
2、责任主体很难确认。在没有法律保障的情况下，滋生了运营证交易的“二手市场”，甚至是“三手”、“四手”市场。经营多次转包后，直接影响整个城市出租行业车况、安全及服务水平。
3、直接影响了服务质量。出租车司机为了完成任务，更愿拉长差，出租车拒载现象突出。一旦出现问题有很多弃车逃跑的现象，无法保证消费者的权益。
4、容易出现“食利阶层”。这个食利阶层就是车主，自己有车却不运营，出租给别人，靠承包费过日子。扣除养路费、管理费、车辆损耗等费用之后，他们的收入仍然很可观。出租车运营权的原始主人每月可以有丰厚的出租收入，但是第二车主或者第三车主的利润就依次减少，很多第三车主的收入并不比出租车公司制下的司机收入高。
放开所有的经营限制，将会导致出租车市场的严重膨胀，而且这种情况在20世纪90年代也曾经出现过，正因为放开管制导致出租车市场的混乱才开始实行政府管制的，现在再倒退到那个政策下，显然不具有可行性。但是由于历史和利益的原因，改革的难度和现实阻力较大。
结合本市实际，我们认为，坚持出租车经营权归政府所有，实行股份制改革、公司化经营是方向。本市应当继续保持“公司化经营”、逐步优化挂靠制、鼓励合作经营制、探索提成制。在肯定“公司化经营、市场化运作”的前提下，具体需要在以下方面加以改进：
1、提高管理水平。对出租汽车的监管是一种日常性的监管，如采用个体经营的“政府——驾驶员”的管理模式，意味着政府监管部门要直接面对成千上万的出租汽车驾驶员。出租车行业尚处于整体发展还不成熟、社会诚信水平整体较低、从业人员素质参差不齐和行业协会发育不足的阶段，要加强行业的监管就必须形成“政府——公司——驾驶员”的管理模式。从上海出租汽车行业现状上，政府监管部门要直接面对近十万的从业人员是不可想象的，而公司化管理正是承担了部分政府监管的成本，对促进行业的监管无疑是得益的。出租汽车企业承担了相应的社会责任，包括对驾驶员的教育和培训、对出租车的专业化管理、承担指定性的客运任务等。
2、提高服务质量。出租汽车是一个窗口性、服务性、外部性很强的行业。改革开放30多年来，上海出租汽车行业得到了快速健康地发展，综合管理水平、营运服务效率、科技投入、乘客满意度等均处于全国的前列，已连续四届成为上海市文明行业。在提升行业整体服务质量中，大众、强生、巴士等五大公司及蓝色联盟、法兰红等企业联盟发挥了重要的骨干引领和品牌导向作用。公司化管理较好的大中型企业在乘客满意度测评、服务投诉、市场违纪等方面要明显优于小企业和个体出租工商户。如乘客满意度指数测评中，五大企业平均要高于中型企业5个百分点，高于小企业及个体工商户超过10个百分点；又如个体出租工商户的车辆数只占全市出租车数量的7%不到，而市场违纪率大约占整个行业20-25%左右，这可以看出，公司化管理对本市出租汽车服务质量管理的重要意义。
4、促进稳定发展。出租汽车行业敏感而脆弱，涉及社会稳定。出租汽车市场供求关系的调节、定价机制与运价执行、营运模式优化等，都需要企业成为市场的主体，成为政府管理市场的助手。其次，在推进行业精神文明建设、提升行业科技进步、促进行业发展规划落实等方面，尤其需要公司化管理良好的企业的积极参与和配合，使企业成为适应社会发展，促进国民经济提高的市场主体，使出租汽车行业成为社会和谐稳定的重要因素。
五、关于出租汽车运行模式
本报告所称的出租汽车运行模式又可称为营运方式，主要分为扬招型、电招型、站点型和专用于租赁的出租汽车。关于租赁型出租汽车的规范和建议，本报告后面有专章讨论。本部分主要分析的是前面三种提供位移服务的出租汽车产品。
（一）三种运营方式利弊分析
1、扬招型。也称巡游类出租汽车服务方式,是指消费者可以在街道扬手招唤空驶的出租汽车，出租汽车在巡街过程中看到有乘客招手会主动停在乘客身前接载乘客开始出租汽车服务。它是出租汽车业务产生后最古老的一种服务方式，目前我国的大部分城市采取的都是扬招型的运营模式,本市出租汽车市场主要提供的也正是这种服务方式。
这一方式最大的优点是便于消费者乘车。
3、站点型。它是指出租汽车只能在管理部门指定的站点接载乘客的运营方式。站点通常设在火车站、机场、商务楼、居民社区等客流非常密集的地区，出租汽车在这些区域如果采取扬招或者电调运营，会由于出租汽车的泊车制度过于松散而对交通效率产生严重的损害，因此，在这些区域一般需要采取站点制度。
实行候客站点泊车模式与传统的扬招经营模式相比，除了与电调方式一样有利于节能减排，减少油耗降低二氧化碳排放以外，还具有以下一些有利之处：一是利于地区交通秩序管理，方便市民乘车。2010年上海世博会交通保障工作的成功经验表明，在出租汽车需求较为集中的区域设置候客站是交通保障的重要措施。二是有利于缓解城市道路压力，设置出租汽车候客站，还将减少车辆随意停靠而造成的道路动态瓶颈。三是比扬招甚至电调模式更有利于降低驾驶员的劳动强度。
4、基本结论。总体来看，在电招型和站点型的制度下，信息更加对称。消费者可以获得对几家公司或者几辆在站点等候的出租车的挑选的权利，并且能够有效运用以前乘车的经验信息。特别是在电招市场，信息作用的实现成本非常低，消费者完全有权利对出租车的产品的好坏进行品评和奖惩，能够有效的发挥市场经济的作用，实施重复博弈的有效威胁，迫使供给者不生产次等的产品。通过电招型和站点型的模式，消费者可以对出租车公司传递的信息有更好的接受和处理的机会。这足以促使企业为了占领市场追求利润提高自己的服务质量，并且这种质量上的竞争优于仅是运营范围和数量上的竞争。因此，需要推进电招、站点型的运营模式，逐步改变现有以扬招模式为主的运营模式。
（二）出租汽车电调情况现状
一是关于电调中心。目前出租汽车行业共有5个电调中心，具体电调中心情况详见下表：
表四:本市出租汽车行业电调中心情况表[11]
公司名称
电调车辆数
日均电调
总进电量
有供差次
自有
挂靠
大众
9600
无
21675
12206
强生
8410
551
27417
22718
（巴士）
（4619）
（7969）
（6508）
锦江
4986
8000
5665
海博
5058
6952
6126
日均电调量为5.2万车次，仅约占上海出租汽车行业日均总服务车次的3%。随着电调+站点乘车模式的推广和市民叫车习惯的逐渐改变，电调车次在日均总服务车次中的比重将不断上升。
表五：本市出租汽车行业电调服务内容情况表[13]
当场要车
预约要车可提前天数
是否
收费
96822
15分钟
提前3天[14]
4元
62580000
10分钟（未按时到达，误点5分钟以上赔付20元）[15]
提前7天
否
96961
提前3天
96933
10分钟（5分钟内客服回复）
（三）出租汽车站点情况现状
表六：本市综合交通枢纽日常管理及供车保障单位列表[16]
序号
站点名称
日常现场管理单位
重点供车保障单位
1
虹桥机场T1、T2航站楼
虹桥机场公司场区管理部
2
虹桥火车站
北京金地停车管理公司
3
浦东机场T1航站楼
4
浦东机场T2航站楼
巴士
5
上海新客站南广场
6
上海新客站北广场
北广场地管办
7
上海南站
南站地区管委会
8
长途汽车南站
市交通港口局已于去年年底下发了《关于推进本市出租汽车候客站建设的意见》（下称《意见》），其中包括了《上海市出租汽车候客站设置技术规定（暂行）》和《上海市出租汽车候客站布局建议方案》。在该《意见》中明确了市、区两级交通主管部门的职责，目前，已逐步进入具体实施阶段。下一步，市、区两级交通主管部门将依据《意见》，结合现有各区县自行设立的或企业，在城市副中心、区域交通枢纽、大型居住区、宾馆、核心商业区、医院、旅游景点等区域，进一步推行以“属地化管理模式”为蓝本的出租汽车侯客站点建设工作。
（四）采取运行模式的价值标准
本市究竟何种运行模式适合实际，需要确定相应价值标准，明确今后发展思路。
一是要方便市民乘车，同时要有利于交通秩序管理。无论采用何种模式，方便市民乘坐这是基本要求。既要通过合理调度有效地分配出租汽车供给，缓解高峰时段供不应求的现象，以方便市民；同时，市民的乘车习惯也需要配合交通秩序的维护，适当加以调整。
二是要降低单位油耗，促进节能减排。本市以目前4.9万辆车40%空驶率计算，全行业出租汽车日均空耗汽油80万公升。通过站点服务的方式，将减少空驶里程。以百公里油耗12.5公升计算，降低一个百分点的空驶里程，全行业每天将节约油耗约2.01万公升。
三是要减少道路出租汽车流量，缓解城市道路压力。按照目前每辆出租汽车日均行驶351公里计算，每降低一个百分点的空驶里程，相当于减少479辆出租汽车的流量，若降低20%则相当于减少9580辆的流量，可大幅减轻路面交通压力。
（五）对策建议
1、适度政府投入，保障电调优先，逐步进行电调设施的硬件建设。一是对于已经建立电调中心的出租汽车企业，可在其日常维护、改进或者公用设施上给予适当的政府补贴。二是设立电调技术研发奖励或者补贴。三是对于没有电调中心的出租汽车企业，可以自愿的形式整合起来，共同设立电调中心。政府在其中发挥协调、组织的作用，必要时可以适当投入。四是对于使用电调中心运营，要在硬件上有政府主管部门的介入平台，既可以实时了解行业运营情况，紧急时可以实施应急统一调度和指挥，同时，可以实施实时监管，防止企业内部不公平调度，损害驾驶员利益。需要说明的是，政府在硬件投入上，需把握好区分企业投入与政府资助的边界和比例。
六、关于汽车租赁制度[17]
（一）汽车租赁的定义
然而境外许多国家和城市对汽车租赁的定义与我国不同，最大区别就体现在境外许多国家和城市并不排除带驾驶员租赁。英国伦敦称租赁汽车为“私人租赁车”（privatehirevehicle），其包含四个要素：①不多于8个座位（包括驾驶员）；②仅供租赁，可以随带驾驶服务；③一辆车不允许同时经营两份业务；④禁止在街上或出租车站点提供出租服务。台湾的《汽车运输业管理规则》第100条明确规定，“经营小客车租赁，租车人如须雇佣驾驶人者，应由出租人负责代雇持有小型车职业驾驶执照者驾驶”。香港法律也明文允许带驾租赁，只是为避免与出租车业务的冲突，规定带驾租赁的车价（不含税）必须在30万港币以上。
（二）本市汽车租赁行业基本情况
由于历史的原因，目前本市汽车租赁行业存在两类市场主体：一类是已在工商管理部门登记，并经市交通港口局审批许可的汽车租赁企业；另一类是虽在工商管理部门登记，但未经市交通港口局审批许可的汽车租赁企业。根据本市第四次综合交通调查结果，截止至2009年底，在工商部门登记的经营范围含“汽车租赁”的企业有4021家，其中，以“汽车租赁”为主营业务的有1152家，占28.6%，以“汽车租赁”为附属业务的有2869家，占71.4%。以“汽车租赁”为主营业务的1152家企业中，经市交通港口局审批许可的只有39家。
截至2009年底，39家经市交通港口局核准汽车租赁经营资格的汽车租赁公司，租赁车辆额度10750辆。其中，车辆规模1000辆以上的汽车租赁企业有4家，200～1000辆的有5家，200辆以下的有30家。另外，这些企业用社会车牌（无营运证）从事经营的车辆约有7000辆，占车辆额度65%以上。
2009年这39家经审批许可的汽车租赁企业实现业务收入149855万元，是2004年该类企业业务收入75804.12万元的1.98倍。其中，1000辆以上大型汽车租赁企业的业务收入增长最为显著。车辆规模在1000辆以上的企业2009年总实现业务收入86079.5万元，是2004年25195.52万元业务收入的3.4倍，高于规模在200辆以下企业的1.5倍和规模在200-1000辆企业的1.1倍。这一现象说明了本市汽车租赁行业的市场集中度在逐步提高，行业规模经济效应逐步显现。
汽车租赁行业一般将汽车租赁企业的租赁业务分为长租（一年及以上租期），短租（七天以上一年以下租期）和临租（7天及以下租期）三类，长租为汽车租赁的主要业务形式，从调查数据起始的2004年至2009年期间，长租业务占比在72%-76%之间波动。租赁业务占比据第二位的是短租，约占19%的份额，临租业务占比最小，约占7%的份额。各项数据在调查统计的年份内波动较小，没有出现异常数值，反映了经市交通港口局审批的汽车租赁企业租赁业务形式在近几年内较为稳定。
这39家不同规模的企业，车型结构基本相同，小客为主体，占85%，中客和大客分别占13%和2%。
（三）汽车租赁行业管理中存在的主要问题
1、准入问题。2001年11月，《上海市人民政府关于公布第一批取消和不再审批的行政审批事项的通知》将“汽车租赁企业设立、变更、歇业”列入其中，但是该“汽车租赁企业”是指货运租赁，而非客运租赁。但是此后几年中，工商部门在理解上出现偏差，以为是取消了客运租赁审批，陆续向400多家汽车租赁公司颁发营业执照，而汽车租赁公司获得工商注册批准后，并未到交通行政管理部门办理租赁车经营许可手续。2004年《行政许可法》实施后，原市交通局经与市工商局协调，恢复了交通局和工商局联合审批租赁车公司设立的流程，但部门区工商局仍在按惯性操作，行政许可脱节的问题没有根本解决。大量未经交通管理部门核准资质的经营企业还没有纳入交通部门统一的行业管理范围，市场秩序混乱的源头迟迟没有得到有效清理。
1、保留行业准入。要改变当前存在的大量未经交通管理部门核准资质的经营企业没有纳入交通部门统一的行业管理范围的问题，有下列二个方案：
方案一：取消《条例》中有关车辆租赁的行政许可。
原交通部1998年第4号令《汽车租赁业管理暂行规定》对汽车租赁企业设立了行政许可，除此之外，国家法律和行政法规一直未设定汽车租赁业的行政许可。《行政许可法》第十五条第二款规定，“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可”，故《行政许可法》颁布后，交通部因《汽车租赁业管理暂行规定》设立的汽车租赁业行政许可制度无法律和行政法规依据，决定予以废止。现《条例》中关于车辆租赁业的行政许可制度也面临无法律和行政法规依据的尴尬局面，虽然交通运输部办公厅于2011年4月27日发送各省、自治区、直辖市征求意见的《中华人民共和国道路运输条例（修订案）》中将汽车租赁纳入管理范围并设定了行政许可，但因其并未生效，故无法成为上位法依据。在此情况下，可以借此次《条例》修订时机，取消《条例》中有关车辆租赁的行政许可制度。
方案二：保留《条例》中有关车辆租赁的行政许可，加大对无许可证经营的执法力度。
《条例》第12、13、14条规定了车辆租赁的行政许可制度，同时《条例》第49条对擅自从事出租汽车经营的，设立了罚则。但是目前在执法实践中，交通执法部门对虽在工商管理部门登记，但未经市交通港口局审批许可的汽车租赁企业并不按《条例》第49条进行执法。这显然存在巨大的法律风险，如果车辆租赁行业一直比较平稳不出事则已，一旦出现问题，则行业管理部门监管不到位，执法不作为的问题必然暴露。故如保留《条例》中有关车辆租赁的行政许可，则势必要加大对无许可证经营的执法力度。鉴于当初是由于交通部门和工商部门未协调好的原因导致大量车辆租赁企业未至交通部门办理许可手续，故建议交通部门可给予车辆租赁企业一定的缓冲期，准予车辆租赁企业在缓冲期内至交通部门补办许可手续，逾期不补办的，即按无许可证经营进行执法。
课题组建议选择方案二，保留行业准入。因为未经交通管理部门审批的汽车租赁企业存在大量的问题，需要严格管理。由于企业规模小，受实力约束，未经市交通港口局审批的租赁企业硬件设施配置往往不如经市交通港口局审批的租赁企业齐全，一般没有自己的停车场，租赁车辆也总是在有了需求之后才进行购置，经营设施条件较差，需要对之进行严格管理。此外，该类企业本身也有较强的“转正”诉求，即希望能获得交通管理部门的审批许可。
（1）加强行业监管。着力提升促进汽车租赁行业发展的管理理念、模式、措施和方法，指导企业提高服务质量和管理水平。研究制定行业统一的租车示范合同，统一的服务规范、标准来进一步引导企业不断提升服务质量，规范企业经营行为。充分发挥行业协会作用，建立行业信用体系，为汽车租赁业创造良好的外部配套环境，及时揭示和预警信用风险，降低企业经营风险，维护经营者合法权益。引进国外汽车租赁先进的服务与管理理念、机制、模式和方法，推动国内市场的运作与成熟。同时，鼓励本市汽车租赁企业创建著名品牌，使本市汽车租赁业处于国内领先地位，与国际汽车租赁业接轨。
（3）严格业务边界。至今为止，国内城市还未见正常的汽车租赁经营冲击出租车市场的案例。调查数据也表明，租赁车市场与出租车市场有明显的市场分界。2005年10月重庆市北碚区一家租赁公司将217辆长安面包车统一颜色和标识，安装顶灯后租赁给个人，这些个人使用租赁车辆开展出租业务，严重冲击重庆的出租汽车行业，导致出租司机上街游行，到政府部门请愿，造成恶劣影响。从该案例中可以看出，并不是汽车租赁业与出租汽车业存在根本的业务冲突，而是因为管理的缺失，企业不正当经营才造成市场秩序的混乱。所以，本市应在立法上放开带驾的同时，严禁将租赁车承包给驾驶员变相从事出租汽车业务。
七、出租车司机权益保护
（一）出租车司机劳动保护方面存在的问题
1、份子钱过重、疲劳驾驶的现象比较普遍。“上午为汽油干、下午为公司干，到了半夜才为自己干”，曾几何时，在上海出租车行业里流传着这样一句话。尽管有几分戏谑，但出租车司机劳动强度大的工作现状，却仍可窥见一斑。据人大代表夏荣耀2009年的两会提案，“的哥”每天要做到600元以上才有收益，他们的月收入在2000-3000元之间。另外，由于行业特点，“的哥”做一天休一天，每天至少工作17小时，疲劳驾驶的情况非常明显。
据上海市交港局4月底公布的《本市召开促进出租汽车行业健康持续发展新闻通气会》显示，截至去年底，上海市共有出租汽车企业139家，出租汽车共约49000辆。本市出租汽车个体工商户3113户，车辆共计3156辆，全部实行托管模式，按照注册区域，分别托管于18家个体工商户托管单位。五大公司出租汽车占行业车辆总数的62%。公司制运营方式的优势十分明显。对车辆和人员建立了严格的管理制度；有较强的责任承担能力，一旦发生争议或责任事故，公司是强有力的保证；无论是司机的聘用和培训还是车辆的保养与安全检查都遵循严格的程序规范。公司制运营占据相当大的比例，从某种意义上说，是上海出租车运营行业良好秩序的保障。但公司制运营的弊端也不容忽视，企业管理成本过高，难以消化，份子钱一直居高不下，成为劳资双方争议的焦点。从全国范围看，各地频发的出租车停运事件，导火索都在于出租车公司收取“份子钱”过高。
近年来，在政府的不断干预下，出租车公司向驾驶员收取的承包经营费呈逐年下降的趋势。2006年前本市出租汽车双班车月承包经营费为9800至10500元。2006年6月1日实施“降指标、清收费”等综合配套措施，承包经营费上限设为9500元（五大企业可上浮1%）。2009年1月1日起，从9500元调整为8700元。2010年1月1日起，调整为8500元。2011年5月1日起，调整为8200元。
劳动者缺少对劳动合同协调议价的能力，同时，工会组织力量也很薄弱。劳动者很难在工会的组织下，通过集体合同的形式，取得对自己有利的合同条款。
（二）加强出租车司机权益保护的对策
在出租车营运过程中，出现出租车司机、出租车公司、乘客以及国家等四方主体。乘客与出租车司机之间是客运服务法律关系，出租车司机与出租车公司之间是基于出租车辆的车辆承包关系以及基于人的劳动合同关系。国家对出租车公司是营运许可关系。因此，加强对出租车司机权益的保护，要从四方主体，进行权益的平衡。
1、从政府角度
（1）完善经营许可管理。出租汽车行业实行特许经营，经营权无偿使用。新投放的出租汽车经营权可以探索实行有期限经营。采取服务质量招投标方式配置出租汽车经营权，择优确定经营者。严禁企业和个人擅自转让出租汽车经营许可证件和许可权。诚信等级高、服务质量好的企业享有新增经营权招标、依法收回经营权再配置、车辆资产转让、企业兼并重组等优先权。建立企业和个人诚信考核档案，将经营权考核和诚信考核等密切结合，企业对驾驶员违规行为负有连带责任。进一步完善经营权考核制度，对严重违规者依法收回其部分或全部经营权。
（2）加强运价管理。出租汽车运价实行政府定价。根据出租汽车行业的发展定位、市场供求状况、驾驶员收入、企业利润率、与城市公共交通的比价关系，以及公众承受能力等因素，适时调整出租汽车运价。根据国家成品油价格形成机制改革的要求，不断完善油价运价联动机制。
（3）进一步大力整治非法营运，确保出租车营运市场的良好秩序。坚决打击非法营运。在大型商业网点、交通枢纽及机场、车站、码头客流集散地等重点地区，对欺行霸市、严重扰乱市场秩序的非法营运团伙等重点对象，采取联合执法、综合监管等形式，坚决打击非法营运行为，维护正常交通秩序，维护市民合法权益。不断创新打击非法营运的体制、机制和方法。加快推进出租汽车专用候客站点建设，完善监控手段和措施。规范营运车辆报废、更新和补证程序，从源头上控制“克隆车”流入。加大出租汽车计量设备非法改装窝点的查处力度，加强计量设备维修、生产、销售、强检、报废环节的执法检查。
2、从企业角度
（2）发挥工会组织的作用，确保司机合法权益的实现。在与企业进行谈判过程中，有充分的协议能力和协议空间，最大限度地保护司机的合法权益。建立健全工会组织，把驾驶员充分吸收到工会组织中来。建立工会与企业间的沟通协商机制，积极发挥工会组织维护职工权益的作用，及时调解劳动纠纷，解决驾驶员队伍的实际困难和合理诉求，推动行业建立和谐稳定的劳动关系。健全出租汽车行业协会，进一步发挥其作用，切实加强行业自律。行业协会应当积极参与制定行业发展规划和管理政策，督促企业和个体经营者依法、守规经营，努力为会员单位（个人）提供政策法规、技能培训和信息咨询等服务。
（3）严格执行《劳动合同法》规定。企业依法与驾驶员签订劳动合同，进一步推行集体协商、集体合同制度。执行国家和本市规定，按时、足额为驾驶员缴纳各类社会保险费用，研究出台出租汽车驾驶员统一的保险标准，健全保护劳动者合法权益的机制。企业除收取承包指标和行业主管部门核准的费用外，不得再向驾驶员收取其他任何管理和服务费用。杜绝采用一次性买断、高额承包等方式向驾驶员转嫁运营风险。规范个体户业主与雇工的聘用关系，保障被雇佣驾驶员合法权益。妥善处理涉及驾驶员切身利益的各种矛盾，帮助解决停车、如厕、就餐等实际困难。
（4）提高对出租车司机的综合服务水平。公司应当根据自己的经营在餐饮、休息、车辆清洗、车辆快修等方面，为出租车司机提供更好的服务。同时，应该增加投入，通过商业保险等方式，为出租车司机购买车上人员责任险，盗抢险，玻璃险，自燃险，不计免赔等新的险种，解决出租车司机运营的后顾之忧。
3、从整个社会角度
（1）加快建立“产权明晰、权责明确、收费合理、风险共担”的企业运营机制。按照“精干、效能”的原则，优化管理人员配置，提高管理水平，不断提高企业竞争力。完善承包经营制度，实行厂务公开，及时公布承包指标标准。个体工商户的托管企业要切实履行管理责任，改进和优化服务。积极探索符合上海实际的促使小型企业和个体工商户健康有序发展的经营方式。鼓励企业重组兼并，实现适度规模经营，提高企业管理水平和规模效益，促使资源向优质品牌企业集聚，增强抗御市场经营风险的能力。企业实施资产重组时应按政府有关规定进行交易，企业转让车辆资产和无形资产以及个体工商户转让营运车辆的，必须进入产权交易场所交易，确保转让合法、公开和有序。
八、关于出租汽车非法运营问题
非法营运是一个老问题，多年来是屡禁不止，已经成为城市发展和管理中的一个顽症。出租汽车非法营运，严重扰乱正常的客运市场秩序，逃避国家税收，侵害合法经营者的利益、存在安全隐患等等，特别是严重损害老百姓利益，影响上海形象，甚至社会稳定。据课题组初步统计，在近年来我国发生的14起出租汽车停运事件中，有7起将制止“无证运营”作为政府应当解决的要求。因此，打击非法营运，是执政为民、维护社会稳定的重要工作。
（一）非法运营的表现及其原因
从行为主体的角度，出租汽车的非法运营一般表述为三个方面：一是由出租车司机实施的，即出租车行业自身存在的运营违法行为。群众意见反映较大的，主要包括:拒载、绕行、非法装载计价器作假等行为。二是，由未取得经营证、从事非法经营的个人实施的，即常说的“黑车”、“克隆车”运营行为，也称为“非法客运行为”。三是，由普通市民实施的，主要是有偿搭车、拼车行为。
非法营运是一个严重的社会问题，不单纯是道路运输矛盾，还牵动着许多错综复杂的社会因素。尽管各地运管部门不断加大对“黑车”等非法营运的打击力度，在某一时段某一地区收到一定效果，但总体上仍未达到预期目的，非法营运问题依然严重。非法营运存在客观原因，是多方面原因导致的社会现象。从交通自身的角度来看：一是，部分地区公交规划缺乏或者规划后未能切实落实，造成线网不到位，而居民有乘用需求有关；二是，与出租汽车营运准入制度严格及正规车运价偏贵有关。
由于第一类非法运营，由已经取得运营资格的驾驶员实施，对其制止和处理，主要是通过行业内技术上的进步和法律上的责任，对犯案的个案进行处理。下文主要讨论后面两种非法运营行为。
（二）对“拼车”现象的分析与建议
对于拼车行为是否为非法运营，一直存在争议。由于有付费行为的拼车与未取得经营证从事非法经营，在执法操作上难以区分，因此，长期以来，基层执法机构认为只要“拼车”过程中，驾驶员收取了费用，就属于“营利”行为，进而将有收费的搭车、拼车行为都纳入到非法运营的范畴加以制止。但是就整个交通而言，客观上拼车可以部分缓解公共交通运输压力，尤其是在客运高峰期的压力。今年上海两会上，有政协委员在提案中认为，“拼车”有益促进节能和环保、减轻城市交通负荷、提高道路交通效率、降低市民出行成本，应当加以提倡。但目前“拼车”却不被法律法规所认同，始终处于黑白之间的地带。“由于对拼车的禁止和限制，从发展公交中获得的交通运力增量，会轻易地被机动车数量的快速增长和‘一人一车’低效率交通模式而大大抵消。”[19]
同时，我们应看到，在总量不变的情况下，如果无限制地放开有偿拼车，会使本来不开车上班或办事而改为开车的可能性，这可能会对本市交通与执法环境的影响。因此，需要将拼车行为作些划分，对于互助型、非营利性的“拼车”应当鼓励和引导，借“拼车”为名进行非法营运的，应当坚决予以打击。从2011年1月1日开始施行的《上海市查处车辆非法客运规定》，已对非法营运的各种行为作了详细规定。在实际执法中，交通执法机构已经注意严格区分“拼车”与“非法营运”的界线，从车辆是否具有营业性特征、载客方式、是否收费且具有经营性等方面综合判断行为人的行为性质。
我们认为，本市完善合法、合理的“拼车”制度还需要从以下几方面着手推进：一是，修改本市地方性法规或者制定规章。为正常的“拼车”提供依据，明确其存在的合法形式、空间。二是，完善“拼车”保险制度，化解事故赔偿风险。目前，要求“拼车”行为人购买强制险，存在法律障碍，但可以鼓励保险公司开发设计针对“拼车”车辆和人员的综合责任险；鼓励“拼车”车主购买意外险等目前已有险种，这类产品投保成本较低、保障额度较高，可在一定程度上弥补意外事故所带来的损失。三是，出台政策，加强引导，促进“拼车”合理有序发展。如与公安交警部门共同研究无偿拼车在道路通行方面的优先措施等。
（三）“黑车”、“克隆车”非法运营的危害性
这两种非法运营的方式，准确地说，是指未取得出租汽车经营资格证的个人利用非营业性客运机动车（黑车）在交通枢纽、旅游集散点、道路等公共场所招揽乘客，以及非营业性客运机动车安装客运出租车专用营运设施、标识，假冒客运出租车上路行驶（克隆车）等非法运营行为。一个城市，如果出租车数量不够，“黑车”就会上路弥补这部分市场需求，个别城市的“黑车”数量基本和正规车数量一样多。
“两车”的危害性主要表现为：一是，扰乱了正常的出租汽车行业管理秩序，由于其不缴纳任何税费，其较低的运价和经营能力，对合法运输车辆造成了很大的冲击；二是，为维护其“市场”，常结帮成伙，甚至形成了具有“黑社会”性质的组织化行为，给行业管理、社会秩序带来挑战；三是，造成了道路交通安全方面的隐患，给乘客及他人的生命安全带来威胁；四是，容易引发纠纷，由于处于管理真空带，当发生车主欺骗、敲诈乘客的情形时，乘客权益得不到保障。在本市发生“钓鱼执法”后，对于此类非法营运行为的查处难度更大，需要有坚定的决心和信心。
（四）建议：以属地管理为原则，重点地域集中整治与长效机制相结合，教育与处罚相结合，规范执法行为，依法处置查扣车辆
在本市发生“钓鱼执法”后，对于非法营运行为的查处难度更大，需要有坚定的决心和信心，采取果断措施。我们认为，需要继续推进以下几方面工作：
3、教育与处罚相结合。本市今年开始实施的查处办法，将教育与处罚结合的原则，具体化为三次教育再处罚。从目前操作来看，引起了一些不同议论。我们认为，查处办法并不是要等到发现违法行为人第三次违法以后才能处理，而是只要证据确凿，就可以认定为非法运营，即便第一次发现也应当及时予以处罚。对于“黑车”，只要有以下三种情况，即可认定为非法营运行为：未经许可擅自从事客运经营行为的；以主动招揽的方式从事营运的（包括以发名片方式招揽的）；有收费行为或谈妥收费意向的。对于出租“克隆车”，只要安装出租客运标识的，但没有电子标识的，即可认定非法营运行为。执法部门在查处车辆非法客运时，发生围堵、伤害执法人员、抢夺暂扣车辆、暴力破坏执法车辆和设施的行为，将由公安机关依法处理，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
5、依法处置查扣车辆。对于暂扣车辆，执法主体应当严格按照《中华人民共和国强制法》第二十六条第一款、第二款的规定，妥善保管或者委托第三人保管查扣车辆。同时，为避免执法主体通过收取高额保管费谋取不当利益，该法还规定，保管费用由行政机关承担。在查扣车辆后，执法主体应当立即着手调查处理案件，及时做出处理决定。对于在调查期限内无人接受处理的，应当依法做出行政处罚决定。其中，罚款决定做出后，仍然没有人接受处理，且在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，应当按照该法第四十六条第三款规定，可以将查扣的车辆依法拍卖抵缴罚款。其余款项应当通知当事人领取。
此外，要加大宣传力度，推行群防群治。通过宣传，引导乘客乘坐出租车时尽量使用交通卡支付车费并索要发票，如遇疑似克隆车辆应立即记下车号、车色及其他特征，向交通执法部门或公安机关报案。由警方控制现场，再由交通执法部门进行现场查处，或拨打交通热线，积极提供线索，执法部门将根据举报线索加大查处力度。
课题组组长、副组长简介：
刘平，男，现为上海市人民政府法制办公室副主任、上海市行政法制研究所所长。
李冰，女，现为上海市交通运输和港口管理局法规处处长。
执笔人简介：
王松林，男，现为上海市行政法制研究所研究二室主任、助理研究员。
朱红瑛，女，现为上海市交通运输和港口管理局法规处主任科员。
刘莹，女，现为上海市行政法制研究所助理研究员。
（责任编辑：陈素萍核稿：徐东）
[1]参见郑耀东：“‘面的：别当公共汽车来管理’——析私人交通服务性质与规范化管理”，载于《经济学消息报》1995年9月8日。
[2]引自王军：“出租汽车行业不需任何准入管制”，载于《新闻周刊》2004年10月4日。
[3]引自1999年澳洲生产力委员会的报告。
[4]所谓运输服务，就是起讫点间人或货物的位移，而出租汽车所提供的正是一种特殊的运输产品。
[5]参见陈明艺沈丽峰：“上海市出租汽车市场价格管制问题分析”，载于《城市公用事业》2009年第23卷第2期。
[6]参见冯丽：“城市出租车行业经营模式的政府规制问题”，载于《合作经济与科技》2009年6月。
[7]这一改革符合重庆市2003年底出台的《重庆市道路运输管理条例》及2007年颁布的《重庆出租汽车客运管理暂行办法》规定的规模化模式，“在主城区内经营的，依法取得主城区出租汽车客运特许经营权指标100个以上。在主城区以外经营的，依法取得所在营运区域出租汽车客运特许经营权指标10个以上”。
[8]2004年，重庆通过出租车改革，将指标的使用年限由5年增加至25年，2007年的办法，则将指标改为8年。同时开始推行的公司化，将原来100多家公司通过兼并重组，减少到30多家，最后还剩余这些几百位个体经营户。
[9]参见“重庆出租车个体户博弈“公司化”“以车入股”与私人财产确权隐忧”，载于《21世纪经济报道》2009年11月18日。
[10]参见“浙江乐清出租车集体停运挂靠公司被指垄断经营”，载于2011年9月6日《新京报》。
[11]据市客运管理处提供的数据。
[12]据2011年5月11日强生公司调研。
[15]强生公司于2011年5月12日，同时承诺对于乘客投诉的答复，如果超出了5个工作日，每延时一日赔付20元。
[16]由市客运管理处提供。
[18]《城市出租汽车管理办法》第四条。
[19]政协委员叶银忠、韩正之、夏玲英和胡卫在2011年上海两会上提交了《关于为“拼车”解禁、促其规范发展的若干建议》的提案。