【中文关键词】新能源汽车产业；政府补贴；竞争中立；公共政策协同；绩效评估
【摘要】政府补贴是公私融合的现代市场经济条件下政府介入产业发展的常用的方法。其在实践中正外部性与负外部性并存，应通过法律规制促使其得以优化和规范。政府主导经济发展的传统放大了以资金补助为代表的政府补贴对我国新能源汽车产业的促进功能，同时也存在补贴的实体与程序规则缺乏法治理念、补贴缺乏其他公共政策协同等问题，并产生了干扰市场供求、破坏公平竞争等体制性的弊端，以及产销数据与实际使用数据出现巨大落差、车企大面积骗补等市场性的不足。当前应以法治为理念统摄新能源汽车产业政府补贴规则的确定和执行，重点强化对补贴规则的竞争中立审查，促进补贴与新能源汽车充电产业政策等公共政策之间的协同，优化补贴的绩效评估与调整、退出机制以提高补贴的科学性与精准性，并严格追究骗补行为的违法责任。
【全文】
一、产业性政府补贴的界定及其效应
（一）产业性政府补贴的概念、特征及其类型
（二）产业性政府补贴的效应
二、新能源汽车产业政府补贴及其法律规制的现状与问题
从广义的角度来看，政府补贴包括资金补助、政府采购、税费优惠等多种形式。比较而言，在补贴的规模性和持续性、补贴效果的直接性以及补贴的市场效应等多个方面，资金补助均比其他补贴形式具有更为突出的效果，在实践中存在的各种问题也最多。故下文即以资金补助为核心，剖析新能源汽车产业政府补贴及其法律规制的现状与问题。
（一）新能源汽车产业政府补贴及其法律规制的现状
中央层面对新能源汽车产业的资金补助，主要依据的是国务院发布的《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020年）》（2012年发布，以下简称：《新能源汽车规划》）、《关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（2014年发布）等战略性规划，以及财政部、科技部、工业和信息化部、发展改革委（以下简称：四部委）颁布的一系列补贴管理办法，具体包括：《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》（2010年发布）（以下简称：《2010通知》）、《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》（以下简称：《2013通知》）、《关于2016—2020年新能源汽车推广应用财政支持政策的通知》（2015年发布）（以下简称：《2015通知》）。在地方层面，根据四部委公布的名单，截至2014年1月，已有共39个城市（群）88个城市列入了新能源汽车推广应用城市（群），[6]各地政府制定的配套办法构成了地方层面资金补助的主要依据。
从四部委和各地政府制定的规范性文件来看，当前新能源汽车产业的资金补助及其法律规制具有如下几个方面的特点。
（二）新能源汽车产业政府补贴及其法律规制存在的主要问题
就理论而言，或者从补贴投入与新能源汽车产销的统计数据来看，新能源汽车产业的政府补贴取得了重要的成果。具有规模性与持续性、基本覆盖产业链主要环节、在补贴对象、标准和条件的设置上体现出类型化和阶段化特征的政府补贴，显著刺激了我国新能源汽车产业的发展。[16]但是在现代市场经济条件下，补贴是政府介入产业发展的重要机制和手段，所以对补贴的评价，不应止于统计意义上的产销数据，而应寻求更广阔的参照和背景。倘若从实体法制、程序法制以及公共政策法制等理念层面分析现行的新能源汽车产业补贴规则，从补贴对市场竞争秩序的影响和对新能源汽车产业整体、长远发展的影响等体制层面衡量补贴的实际效果，以及从企业和消费者在补贴实际执行过程中的预期及行为等市场层面、实践层面检视补贴引起的各种问题，可以发现当下新能源汽车政府补贴及其法律规制仍然存在以下几个方面的突出问题亟需解决。
三、完善新能源汽车产业政府补贴法律规制的理念与对策
（一）以法治理念重塑新能源汽车产业政府补贴规则的确定和执行
以法治理念重塑新能源汽车产业政府补贴规则的确定和执行，包括形式和实质两个层面。
（二）强化对补贴规则的竞争中立审查
为了实现特定的目的，政府对产业的补贴必然会设置相应的标准、范围和条件，这样就形成了对市场主体的选择。尽管补贴在形式上并不具有强制性，但是考虑到其实际效果，事实上其已经具有了行政许可的效应。市场经济本身并不排斥政府之手，但政府行为不应破坏市场的公平竞争秩序，因此应以竞争中立为原则，通过竞争中立审查机制强化补贴规则的实质合法性。
就新能源汽车产业的政府补贴实践来看，对于补贴对象的选择，补贴标准、范围和条件的确定，都在客观上形成了选择性补贴、倾斜性注入资源的效果，从而在准入、运用和监管上都违反了一般意义上的竞争中立的要求。在各个地方具体执行补贴的过程中，特别是地方配套补贴附着的条件，与竞争中立的要求相差更远。当然，对于这个问题政府并非没有认识，比如《2013通知》就要求“推广应用的车辆中外地品牌数量不得低于30%。不得设置或变相设置障碍限制采购外地品牌车辆”。然而，这种粗放的规定除了从反面凸显出目前地方补贴存在比较严重的地域歧视之外，对于解决这一问题本身无疑并不具有根本的意义。倘若只是对照我国《反垄断法》的具体条文，地方政府只补贴本地注册的企业在形式上也并不直接构成该法第5章中规定的“滥用行政权力排除、限制竞争”。[26]
（三）促进补贴与其他公共政策之间的协同
尽管补贴在实践中出现了各种问题，但就政府行为的初衷而言，仍然是为了促进新能源汽车产业的迅速发展。实践中出现的问题除了迫使政府应当清醒地再次认识到目的不能自动证成手段的正当性外，还应认识到政府行为作为一种具有重大外部性的行为，应当更多地发挥基础设施层面的作用。此外，现代经济与社会的治理是一个复杂的系统工程，需要多个种类、多种功能的基础设施共同发挥作用，才能实现综合治理的效果，这就需要在公共政策层面凝聚协同效应。
（四）优化补贴的绩效评估与调整、退出机制，严厉惩戒骗补行为
四、结语
现代市场经济条件下，政府的角色和行为往往充满争议。这些争议也许无法阻止政府的经济与社会治理，但无视或者轻视这些争议却会令政府之手丧失改善行动绩效、强化正当性的良机，甚至使这些争议本身演化为市场负外部性的源头。国家和民族的强盛，从来都要依靠政府与民众的合力，经济的发达和社会的发展，也是政府与市场合力的结果。法治之于现代社会的价值，正是汇集并强化这样的社会主流价值观，并通过相应的体制、机制和方法加以实现和维系。新能源汽车产业中的政府补贴及其法律规制问题，便是上述理论和逻辑的缩影及实践印证。
（责任编辑：徐澜波）
【注释】作者简介：冯辉，对外经济贸易大学法学院副教授、博士研究生导师，法学博士。
*本文系笔者主持的司法部国家法治与法学理论研究中青年项目“新能源汽车产业政府补贴的法律规制与完善研究”（项目编号：16SFB3039）的研究成果，并受到对外经济贸易大学中央高校基本科研业务费专项资金支持（批准号：CXTD8-06）。
[1]《反补贴协议》规定政府补贴在同时满足下列三个条件时成立：提供了财政资助、资助是世界贸易组织成员领土内的公共机构所提供、资助授予了某项利益。与此类似的是《中华人民共和国反补贴条例》的规定，其将补贴界定为“出口国（地区）政府或者其任何公共机构提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持”。
[2]参见郭晓丹、何文韬、肖兴志：《战略性新兴产业的政府补贴、额外行动与研发活动变动》，《宏观经济研究》2011年第11期。
[3]参见许家云、毛其淋：《政府补贴、治理环境与中国企业生存》，《世界经济》2016年第2期。
[4]参见孔东民、刘莎莎、王亚男：《市场竞争、产权与政府补贴》，《经济研究》2013年第2期。
[5]参见徐国虎、许芳：《新能源汽车购买决策的影响因素研究》，《中国人口资源与环境》2010年第11期。
[11]根据《2013通知》，具体的补贴起点及差异化补贴标准是，纯电动乘用车纯电动续驶里程R（工况法，公里）达到80小于150的，每辆补助3.5万元；达到150小于250的，每辆补助5万元；达到250的，每辆补助6万元。插电式混合动力乘用车R达到50的，每辆补助3.5万元。
[12]根据《2013通知》，具体的补贴起点及差异化补贴标准是，车长L（米）达到6米小于8米的，每辆补助30万元；达到8米小于10米的，每辆补助40万元；达到10米的，每辆补助50万元。插电式混合动力客车L达到10米的，每辆补助25万元。此外，《2013通知》还单独规定了超级电容、钛酸锂快充纯电动客车定额补贴每辆15万元。
[13]根据《2013通知》，纯电动专用车按电池容量每千瓦时补贴2000元，每辆车补贴总额不超过15万元。燃料电池乘用车每辆补贴20万元，燃料电池商用车每辆补贴50万元。
[14]根据《2015通知》，2016年的补助标准为：纯电动乘用车纯电动续驶里程R（工况法，公里）达到80小于150的，每辆补助2.5万元；达到150小于250的，每辆补助4.5万元；达到250的，每辆补助5.5万元。插电式混合动力乘用车R达到50的，每辆补助3万元，已经比《2013通知》规定的相应标准有明显退坡。此外，《2015通知》还规定2017年至2018年补助标准在2016年基础上下降20%，2019年至2020年补助标准在2016年基础上下降40%。
[15]根据《2015通知》，有资格申请补贴的新能源汽车产品除了应纳入《新能源汽车推广应用工程推荐车型目录》以外，乘用车生产企业应提供不低于8年或12万公里的质保期限，商用车生产企业（含客车、专用车、货车等）应提供不低于5年或20万公里的质保期限。汽车生产企业及动力电池企业应承担动力电池回收利用的主体责任。与《2010通知》相比，《2015通知》对准入条件的规定明显更加严格。
[16]参见张海斌、盛昭瀚、孟庆峰：《新能源汽车市场开拓的政府补贴机制研究》，《管理科学》2015年第6期。
[17]参见史际春、李昌庚：《新能源与可再生能源企业市场退出机制》，《东方法学》2009年第3期。
[18]参见刘晓林、刘俊晶：《“消失”的新能源车：烫手的灰色骗补产业链》，《经济观察报》2016年1月17日，01版。
[19]财政部公布的5家企业涉及骗补金额约10亿元。据媒体报道，被调查的93家企业中有72家企业存在骗补和违规谋补行为，涉及补贴资金92.7亿元。这意味着占中央财政拨付新能源汽车补贴近三分之一的资金被非法套取。这无疑是一个骇人的数额。参见刘晓林：《222天，一份非完整版的新能源车骗补名单意味着什么？》，《经济观察报》2016年9月10日，01版。
[20]2016年7月6日，在西安举行的“新能源汽车产业发展座谈会”上，国资委主任肖亚庆宣读了新能源汽车推广应用督查报告的主要内容，其中列举了新能源汽车产业骗补或者违规申领补贴的行为。参见上注，刘晓林文。
[21]尤其是客车和专用车的补贴已经超过生产成本。比如根据《2013通知》，一辆长度6米至8米的纯电动中巴车，央地两级财政补贴加起来最高可达60万元，远远高于其生产成本。参见前注[18]，刘晓林、刘俊晶文。
[22]以2008年发布的《湖南省行政程序规定》（以下简称：《湖南规定》）为开端，湖南、山东、江西等近10个省级政府以及广州、苏州、西安等近20个市级政府已经颁布了专门的行政决策程序立法。参见杨寅、狄馨萍：《我国重大行政决策程序立法实践分析》，《法学杂志》2011年第7期。
[24]参见白明、史晓丽：《论竞争中立政策及其对我国的影响》，《国际贸易》2015年第3期。
[25]参见前注[23]，冯辉文。也有学者将我国竞争中立的行为准则（核心是政府行为准则）体系设计为交易机会中立准则（包括市场进入中立和政府采购中立）、经营负担中立准则（包括课征强制性负担中立和消减协商性负担中立）和投资回报中立准则（包括价格规制中立和政府补贴中立）。参见丁茂中：《我国竞争中立政策的引入及实施》，《法学》2015年第9期。
[26]我国《反垄断法》第5章规定的行政垄断行为包括：限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品；妨碍商品在地区之间的自由流通；以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；采取与本地经营者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地经营者在本地投资或者设立分支机构；强制经营者从事本法规定的垄断行为；制定含有排除、限制竞争内容的规定。设置条件的政府补贴是一种选择性的授益行为，与上述行为显然有较大差别。
[27]参见王彦明、王业辉：《政府补贴的法理与规制进路》，《河南社会科学》2015年第12期。
【期刊名称】《政治与法律》【期刊年份】2017年【期号】12
Sponsors:InstituteofLawandInstituteofInternationalLaw,ChineseAcademyofSocialSciences
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