目前，对于数字资产的主流定义为：一切以数字形式存储的内容都可以被称为数字资产，例如各种数字化的运营数据、业务流程、业务系统、电子表格、文本文件、音频文件、pdf文件、word文档、HTML文档等。但随着数字技术的飞速发展及去中心化技术、元宇宙概念的爆红，“数字资产”的概念也发生了更深层次的改变。加密资产、智能合约等技术的引入也丰富了数字资产的创建、访问、用途和转移方式。
因此，从性质出发，数字资产是具有原生的、包含全量信息的、以数字形式展现和流转的资产。例如：比特币、Q币、数字化后订货合同等资产。在区块链背景下，数字资产包括加密货币和加密代币，加密货币和代币是数字资产的独特子类，它们利用密码学，这是一种先进的加密技术，通过消除伪造或双重支付的可能性来确保加密资产的真实性。两类数字资产之间的主要区别在于，加密货币是区块链的原生资产，如BTC或ETH；而代币是作为构建在现有区块链上的平台的一部分而创建的，如许多ERC-20，代币构成了以太坊生态系统。本文中所涉及的数字资产，系不包含各国央行发行的数字货币的加密货币和加密代币。
二、当今世界主要国家及地区监管政策比对
美国
欧盟
日本
新加坡
中国香港
中国大陆
监管逻辑
联邦层面：分类监管
1）证券类
2）非证券类
州层面：各州独自展开对数字资产技术和监管问题的研究
行为监管
1）洗钱或恐怖主义融资行为
2）加密数字资产服务（支付型数字资产与非支付型数字资产）……
分类监管（首次币发行ICO为主）
1）投资型
2）其他权利型
3）无权利型
分类监管
1）证券型
2）功能型（支付型，唯一有明确定义）
3）其他（实用型）
全面监管
重点监管对象
证券类数字资产的发行、销售、投资、咨询、交易、流通等
1）涉及反洗钱或恐怖主义融资的数字资产
3）稳定币
1）运营数字资产交易业务的平台
2）仅运营数字资产代管业务的业者
证券或类证券属性的数字资产（属于资本市场产品的数字货币、支付型代币）
证券类数字资产
1）一切涉嫌非法发售代币票券、集资、诈骗、传销等非法融资行为。
2）遏制NFT金融化证券化倾向，严格防范非法金融活动风险。
监管核心机构
联邦层面：（证券类）证券交易委员会、（非证券类）金融犯罪执法网络、商品期货交易委员会、国家税务局
州层面：货币监理署、州金融管理局以及州税务局
1）欧洲系统性风险委员会、欧洲银监局、欧洲证券及市场管理局。
2）某针对反洗钱的独立监管机构（拟于2024年运行）
1）金融厅
2）日本虚拟货币交易业协会（自律组织）
新加坡金融管理局
香港证券及期货事务监察委员会、香港财库局、香港金融管理局
1）中国人民银行、中共中央网信委、工信部、国家市监总局、银保监会、证监会
2）中国互联网金融协会、中国银行业协会、中国证券业协会（行业自律组织）
监管特色
碎片化多级监管
充分权衡创新收益与安全风险的三层监管：立法层、监管层、执行层
完整体系化的分层监管+行业自律协会
平移监管体系，兼顾监管创新
覆盖范围小，且合规条件严苛
全面化监管与禁止证券类数字资产证券化金融化
监管政策
数字资产监管态度
积极
谨慎
牌照管理
数字资产交易所及证券型通证产品应在证监会注册，及州层面的牌照
加密资产服务提供商资质（CASP）
将投资型数字资产作为有价证券进行管理
按自身规模申请既有的“标准支付机构牌照”或“大型支付机构牌照”
增设数字货币支付业务牌照
申请既有10类牌照中的第1类（证券交易）、第7类（提供自动化交易服务），正在考虑放开第9类（提供资产管理）牌照+香港证券及期货监察委员会（SFC）发出原则上批准的通知书
/
维护利益
维护数字资产市场的诚信，及保护投资者
维护欧洲金融主权及体系安全
在满足国际反洗钱政策前提下，保护数字资产用户利益
维护新加坡金融市场，防止美国数字资产市场过分入侵
在有限且严苛的条件下，逐步开放数字资产金融市场
证券、金融市场稳定，保护底层商品的知识产权，保障消费者的知情权、选择权、公平交易权。同时，保护数字产品创作，促进数字经济发展
《加密资产市场条例》（草案）
《支付服务法案》、《金融商品交易法》、《金融工具销售修正法》、《加密资产交易商内阁府令》
《电子代币发行指南》、《证券和期货法案》、《支付服务法案》
《有关针对数字资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平添运营者的监管框架的生》
三、各国家和地区的具体监管政策
一、行政监管逻辑
州与联邦的双线监管体系
二、主要监管机构
（一）联邦层面
1、证券交易委员会（SecuritiesandExchangeCommission,SEC）
美国国会已于2018年通过SEC的决议，成立美国虚拟货币交易委员会ASEC，目的在于保护投资者和维护数字资产市场的诚信。
2、金融犯罪执法网络（FinancialCrimesEnforcementNetwork,FinCEN）
FinCEN侧重在数字资产流转层面的监管，主要任务是打击金融及数字货币交易中的洗钱、恐怖融资和其他金融犯罪等，对数字资产的监管更偏向货币属性。
3、商品期货交易委员会（CommodityFuturesTradingCommission,CFTC）
CFTC侧重相应数字资产衍生品交易、流转的监管。
数字资产被CFTC视为商品进行监管，同时保护市场参与者免受欺诈。
4、国家税务局（nternalRevenueService,IRS）
IRS负责收集税收并执行税法。
数字货币作为数字资产类别的一种，出售该类财产获利需要缴纳资本增值税。
（二）州层面
纽约州、加利福尼亚州和北卡罗莱纳州等均已相继制定针对货币型虚拟资产商业行为监管的专门法规。如，纽约州通过州金融管理局作为主导机构；怀俄明州在2019年1月通过一项立法案授予数字资产与法定货币同等地位等。
（三）存在问题
对数字资产具有管辖权的各部门之间，除了互相配合，弥补漏洞，防止监管套利外，有时也存在性质认定与管辖的的冲突问题。其主要原因在于各部门对数字资产的性质认定有所不同。SEC会将该类数字资产纳入证券监管范围，而CFTC则认为，像比特币、以太币之类的数字资产本质上属于商品，应当遵守商品衍生市场所有参与者普遍适用的规则，因此会将数字资产的期货交易行为纳入监管体系。
三、政策特点
（一）强调在合规框架下的鼓励开展创新业务
（二）分类全面监管并以证券类数字资产监管为重点
联邦政府层面将数字资产分为证券类数字资产和非证券类数字资产。
1）对于非证券类数字资产，原则上不需要进行登记注册，也不纳入联邦证券法体系的监管范围。
2）对于证券类数字资产的发行，则需要判断其是否符合证券法的豁免原则。
判断证券类数字资产与非证券类数字资产的主要标准是通过Howey测试来确定是否构成投资合同，但这是十分依赖事实的判定。
据悉于2018年4月以后，SEC将进行众筹的数字资产全部视为证券，数字资产的发行和销售也有了明确的政策限制，即使满足一定豁免条件而无须在SEC登记注册的数字资产，仍需接受SEC监管。
对于数字资产，美国采取了全面管辖思路。即，如果归属于证券类数字资产，则受SEC管辖，适用证券法；如果被归类于非证券类数字资产，同样会受到相应机构的监管和约束。
（三）以原有法律框架作为数字资产监管主要路径
美国联邦层面认为：使用新的技术手段（包括区块链或者分布式账本技术等）并不会改变受监管的范围，应尽可能地基于现有的法律框架（如证券法、公司法、反洗钱法等）对数字资产市场进行监管。
即，1）由SEC适用传统证券法、证券交易法对证券类的数字资产的发行、销售进行监管；2）CFTC和FinCEN及DFS对非证券类的数字资产进行监管。
一、监管核心
分层监管。优先监管反洗钱/反恐怖融资，再监管交易平台从而保障用户利益
二、监管范围
仅限于运营数字资产交易业务的平台，以及仅运营数字资产代管业务的业者[8]
（一）围绕投资者保护的行为监管
1、重点保障数字资产交易平台的用户资产
1）强化了数字资产交易平台的分别管理义务
2）保证数字资产交易平台保有一定量的可履行资产
3）赋予用户优先受偿权[10]
4）要求交易平台采取金钱信托的方法对用户寄存的金钱进行分别管理
2、对可交易的数字资产种类作出限制
2）禁止在宣传中采取不实表述，禁止采取使用户对数字资产的性质产生误解的劝诱行为；
（二）强化数字资产作为投资对象时的监管措施
由于数字资产在实践中被当作一种投资对象，因而日本进一步重点监管投资交易以保护投资者。为此其于日本金融厅于数字资产法律中强化了数字资产作为投资对象时的监管措施，将首次币发行、数字资产现货和衍生品交易的适当性分层次地纳入金融市场统合监管法《金融商品交易法》的监管范围。
审慎监管。仅针对“证券型代币”进行重点监管。
二、监管机构
（一）香港证监会
香港证监会以「自愿发牌制度」将证券型虚拟资产业务纳入监管沙盒
（二）香港财库局
（三）香港金融管理局
例：香港金融管理局监管沙盒[12]
（一）明确区分数字证券、数字货币等数字资产类型，分别纳入证券、货币等既有监管框架进行分类监管
（二）沿用既有牌照类型，对数字资产交易所采取牌照管理机制
香港证监会允许数字资产交易所申请既有10类牌照中的第1类（证券交易）、第7类（提供自动化交易服务），正在考虑放开第9类（提供资产管理）牌照。
（三）重点监管和发展中心化交易所，去中心化交易所受限明显
截至目前[13]，香港地区仅有OSL获牌，且由于去中心化交易所无法控制交易双方的资产存储方式及额度，难以满足“98%虚拟资产需要存储于线下钱包”“根据用户财务状况设置交易限额”等监管要求，短期内获牌的可能性不大。
（四）重点保护香港地区公众投资者的利益
香港地区就数字资产的监管，从资产估值、波动性和流动性风险，会计和审计方面规则的缺失，网络安全方面的风险，资产保管风险，市场诚信风险，反洗钱和恐怖主义融资的控制，以及利益冲突等各个方面进行了风险控制，重点保护香港地区公众投资者的利益。
新加坡金融管理局集中监管，根据数字资产种类的不同，采取相应的监管规则。
二、监管机构：新加坡金融管理局
新加坡金融管理局承担集中监管职责，但区分不同产品类型，分别适用既有的证券、货币、期货监管规则。
（二）对数字资产交易所采取牌照管理机制，严格的牌照管理机制
新加坡对法币交易实行严格的牌照管理机制，必须获取牌照才能经营法币交易业务，否则构成非法运营。
利用数字资产进行洗钱或恐怖主义融资行为，及加密数字资产的服务行为
二、核心监管机构
（一）立法层——欧洲理事会、欧洲议会、欧盟委员会、欧洲中央银行
对欧盟金融体系进行宏观审慎监管。
（二）监管层——欧洲银行业管理局、欧洲证券和市场管理局、欧洲保险及职业养老金管理局
主要负责在欧盟金融体系内对相应行业金融机构制定统一的微观审慎监管规则并协调各国金融监管行动。
在欧洲证券和市场管理局（EuropeanSecuritiesandMarketsAuthority,ESMA）发布的《2020-2022年战略方向》中，表示将加密数字资产引入法律框架之中，“ESMA将与各国主管部门一起，要求欧盟市场参与者从确保业务连续性、使用适当且最新的技术、以及对网络威胁的充分保护等方面认识到数字化可能带来的风险，并进行有效的数据保护和数据质量管理”[14]。
（一）循序渐进式加强监管
最初欧洲中央银行认为数字资产与实体经济联系有限、交易量低且缺乏广泛的用户接受度，即数字资产风险有限，决定仅采取监控措施。
2）阶段二：运用法规约束策略，探讨现行监管框架对数字资产的适用性并考虑制定针对性新规
然而，显著高于前两类数字加密资产份额的其他类数字资产，却不受现行法规约束[16]。欧洲证券和市场管理局建议欧盟委员会根据其他加密资产所构成的具体风险调整规则，充分考虑市场发展趋势，将加密资产交易和首次代币发行的服务提供商纳入监管，加强风险披露要求，应通过警示风险，而非制定一套详细制度。
（二）加大对数字资产中涉及洗钱、金融犯罪和恐怖主义融资行为的监管，重视稳定币发展
2019年，七国集团（G7）、国际货币基金组织（IMF）与支付与市场基础设施委员会组建稳定币工作组，研究全球稳定币影响。报告指出，全球稳定币能实现境内、跨境支付功能，对一国境内货币政策和国际支付体系可能构成挑战。欧盟积极参加金融稳定委员会和其他国际论坛的政策讨论，还与国际标准化组织技术委员会就区块链和分布式账本技术建立联系，保持了其在数字资产监管标准中的国际话语权。
据悉，欧盟将于2024年正式运行新的反洗钱机构并加强对数字资产领域的监管[18]。
中国
全面禁止数字资产的证券化金融化
二、重点监管依据
（一）《关于防范代币发行融资风险的公告》
发文机关：中国人民银行、中国共产党中央网络安全和信息化委员会、中华人民共和国工业和信息化部、国家市场监督管理总局、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会
发文机关：中国互联网金融协会、中国银行业协会、中国证券业协会（自律组织）
（三）《关于防范比特币风险的通知》
发文机关：中国人民银行、工业和信息化部、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会
（四）《关于防范虚拟货币交易炒作风险的公告》
发文机关：中国互联网金融协会、中国银行业协会、中国支付清算协会（自律组织）
（五）国务院金融稳定发展委员会宣布打击比特币挖矿和交易行为（比特币禁令）
发文机关：国务院金融稳定发展委员会
（一）全面禁止以货币用途为核心的数字资产所涉融资行为
在2017年9月4日发布的《关于防范代币发行融资风险的公告》中，明确表示不得非法从事代币（数字资产的一种应用形式）发行融资活动，不得将法定货币与代币进行兑换，各金融机构或非银行支付机构不得直接或间接为代币发行融资提供服务
（二）以风险提示与传统法律兜底进行双重监管（类似于欧盟的阶段一）
1）不得使用代币结算；
2）禁止金融证券化；
3）禁止集资，禁止炒作；
4）反洗钱。
（三）充分发挥行业组织的自律作用（类似于日本虚拟货币交易业协会）
四、中国监管政策探析
从合规性角度考虑，创新与监管之间的冲突和磨合随着数字资产发展愈发显著。目前我们国家对于加密货币的发行及交易均为禁止，对于NFT等数字藏品允许进行一次性交易，禁止类金融、类证券化的交易模式。但随着加密数字资产的迅猛发展及众多传统金融机构、投资机构的布局入场，如何对此类资产进行合理监管并制定与之配套的市场及交易规则，各国尚未达成完全共识，笔者看来，中国更应该充分权衡创新收益与安全风险，适当考虑积极的监管态度，释放数字资产的流动性与活力。
[2]SEC主要依据”Howey”测试，判断是否属于投资合同，从而判定是否是”证券”。
[4]BitLicense是纽约州金融管理局根据为公司设计的法规颁发的用于虚拟货币活动的营业执照的一类通用术语。这些规定仅限于涉及纽约或纽约居民的活动。参见OversightandRegulationofCryptocurrencies:BitLicense.SocialScienceResearchNetwork(SSRN).11-03-2018。
[7]原文：TheCommission'sDivisionsofCorporationFinance,InvestmentManagement,andTradingandMarkets(the"Divisions")encouragetechnologicalinnovationsthatbenefitinvestorsandourcapitalmarkets,andwehavebeenconsultingwithmarketparticipantsregardingissuespresentedbynewtechnologies
[8]该主体在没有用户参与的情况下就可以转移数字资产的，应当视作代管业务；反之，如果技术上必须获得用户同意才能转移数字资产的，原则上不视作代管业务。
[9]2018年1月，日本数字资产交易平台CoinCheck所保管的价值约合人民币36亿元的数字资产流失，给用户造成了巨大损失。2018年9月14日，日本科技官署公司运营的交易平台Zaif被黑客攻击，导致价值67亿日元（约合人民币4.6亿元）的数字资产流失。
[10]笔者理解：用户对交易平台享有以偿还数字资产为标的的债权，就此债权用户对履行保证资产和受托用户资产享有交易平台破产时优先于其他债权人受偿的权利，这一规定填补了原法律无法规制的漏洞。但是，本次修正案仍然没有对数字资产的私法属性作出回应，因而在破产以外的情形下用户权利内容仍不明确。例如，受托用户资产被其他人强制执行时用户是否享有第三人异议权，仍有待日本当地司法机关作出判断。
[11]金融審議会.決済業務等の高度化に関するワーキンググループ報告――決済高度化に向けた戦略的取組み[R].日本金融庁,2015,12:1-3,27-31.
[12]海通国际《香港：面向未来的国际金融中心》报告2021年1月，第68页
[15]例如：招股说明书指令（PD）、透明度指令（TD）、金融工具市场指令、市场滥用管制条例（MAR）、卖空条例、结算最终性指令（SFD）、中央证券托管条例（CSDR）、另类投资基金经理指令和投资者补偿计划指令等。
[16]宋爽、刘朋辉、陈晓：《金融安全视角下的欧盟数字资产监管策略》，载于《欧洲一体化》2020年第2期。
[17]ECB：“VirtualCurrencySchemes-AFurtherAnalysis”p.19.