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深圳市“农地转国有”试验以“特例”获得北京默许付诸实施，国土资源部调查报告认为此举“不宜模仿”，“下不为例”
从本期始，《财经》将陆续刊发记者的基层实地调查，从微观层面展现农地非农化过程中形形、光怪陆离的画面。
我们深信，妥善地处理农地问题，关乎中国经济之转型，关乎建设和谐社会之成败。任何一个国家的城市化进程，都包含两个最为核心的内容：一是农村人口的城市化，一是农民土地的非农化。中国自农村改革以来，经过20多年的努力，城乡二元分割的樊篱正在打破，农民的就业和社会身份正一步步得到政策和城里人的认同。可是，在此过程中，农民土地的非农化却朝着“政府垄断土地一级市场”和“土地国有化”方向强化，演绎着一出出现代城市拔地而起与农民失地、失权、失业相织相汇的悲喜剧。
中国已经走到土地制度改革的十字路口。是朝着市场化的方向前进，承认农民的土地权益、逐步放开土地一级市场，还是在现有的行政性轨道上强行推进？进一步说，在城市化的过程中，究竟应当以什么原则、什么方式，兼顾国家、集体和农民的多方利益？现在已经到了必须正视这一问题的关键时刻。
――编者
没有过多的媒体报道和坊间渲染，深圳市已静静完成了一场在中国独一无二的农地国有化“改革”。
在2004年深圳启动“转地”之前，深圳市的土地制度与全国一样，城市的土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有。这也是1982年以来中国土地制度的基本框架，农村集体土地要变为国家所有，只能经过政府征用，农民只有农用地的耕种权和农村宅基地的使用权。
深圳“转地”，惟一的法律依据是1998年新修订的《土地管理法实施条例》。其中第二条第五项规定，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”。为了解决城市扩张的土地缺口，深圳于2004年决定，把宝安、龙岗两区内的27万农村人口一次性转为城市居民，从而依据上述“条例”，一举将两区956平方公里土地转为国有（参见《财经》2004年第18期“深圳农地转国有之惑”）。
深圳此举，于法理、于实践都曾广受争议。《财经》记者获知，国土资源部最初持反对意见，并在2004年下半年派小组赴深圳专项调查。最终，深圳市“农地转国有”试验以“特例”获得北京默许，付诸实施。国土资源部的调查报告认为，此举“不宜模仿”，“下不为例”。
随着中央日趋收紧农用地转用和土地征收的权力，深圳独特而不可复制的“农地国有化”试验，更凸显了中国土地“城乡分割，同地不同权”的制度困局，也展现出中央与地方围绕土地复杂博弈的成败得失。
两年“转地”
今年6月22日，深圳召开全市土地管理工作会议，并了《关于进一步加强土地管理推进节约集约用地的意见》、《深圳市土地储备管理办法》等七项土地政策，表明未来将“实施最严格的土地管理制度，推进节约集约利用土地”。
这次会议的背景之一，便是“敏感的”深圳所辖宝安、龙岗两区转地工作已基本完成。
“转地”始于2003年10月，深圳出台《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》（下称《意见》）。地处特区外的宝安、龙岗两区城市化工作正式启动，至次年4月全面铺开。
首先，两区的行政、经济和社会管理体制进行彻底调整，以求与特区内的城市管理接轨。原镇、村两级的行政建制变更为城市的街道、居委建制；原村民陆续转为城市居民，并相应获得城市社保待遇；原镇、村两级集体经济组织随之改制为股份合作公司。但是，最为核心与敏感的问题，仍是农村集体土地一次性转为国有。
在近三年来的城市化操作中，深圳将宝安、龙岗两区集体土地转为国有，并非简单地贴上权属标签，而至少经由三种不同方式逐步达成。其中大多数土地分两种方式完成，而政府都无需付出任何代价。
其一，是对权属不明的土地施行“自然转地”。在现行城乡分割的土地所有制下，土地或是国有，或是集体所有，现实中却存在“灰色地带”。其中最为突出的，即是未曾承包到户的农村山林地。针对这部分土地，由深圳市农林渔业局负责确认范围。据介绍，在转地之初，这部分山林地约有360多平方公里。深圳市国土资源局一位人士表示，除非是明确分给农民的自留山林，法律上对“山林地”并无明确的权属界定。
在深圳此次转地过程中，上述“灰色地带”的山林地，实施了“默认国有”的原则。360余平方公里山林地被自然地转为国家所有。由于这部分土地几乎未作任何开发，对其“自然转地”也未激起农民与政府的明显冲突。
其二，对农民历史上自主开发建设的土地实行“合法化”，把农民集体所有的土地变为“国家所有”。这便是对宝安、龙岗两区300平方公里城市“已建成区”土地的处置方式。对于早已“洗脚上田”的深圳农民而言，“已建成区”才是他们最重要的利益所在。
根据《土地管理法》，农村土地属于集体所有，除了农民宅基地、农村公共建设用地、村组企业用地等，其余土地的使用权仅限于农业生产，而非工商开发。但在宝安、龙岗，由于处于市场经济的最前沿，企业用地需求旺盛。从1990年开始，深圳农村所有的承包土地几乎全部用于非农业开发，或被直接租赁给外商，或由村集体自行开发于工商用途，此即为“已建成区”。
伴随着“农地国有化”，深圳政府在2004年6月出台的《管理办法》，再次确认了此前对于“已建成区”的处置办法。即政府承认农民对“已建成区”的土地使用权，也不追究违规责任；但同时必须把上述两区“已建成区”土地的权属统一转为国有，并不再对农地征用作出任何补偿。
在这一模式下，农民虽可“免交地价”，继续享有“已建成区”的“国有土地使用权”收益，但因这些土地从性质上已转为国有，农民必须补签国有土地使用权出让合同。而依照法律，国有土地使用权出让的期限最长为70年，最短为40年。换言之，这些农民通过政府的复杂操作，获得了有期限的国有土地使用权，但永远丧失了本属自己的农村集体土地所有权。
在此次“农地国有化”中，政府真正需要付出代价的，是上述两类土地之外的234平方公里土地。这就是深圳市政府需要作出“适当补偿”、目前依然为农业用途的农村集体土地。
“适当补偿”
通过“适当补偿”将原属农村集体所有的“纯农业用地”转为国有，是深圳市采取的第三种转地方式。
这些需要适当补偿的234平方公里集体土地，包括宝安、龙岗两区的耕地、林地、山岭、果园、荒地、水面等。其中也包括约70多平方公里已纳入城市规划范围，但尚未完成征地程序和农地转用审批手续的“纯农业用地”。
不过，按照深圳市政府的最新测算，最终所需资金并没有那么多，目前已支付近120亿元补偿，支付结束大约需150亿元－160亿元人民币。以150亿元的支出计算，征用这234平方公里土地，平均每亩总补偿额为4.3万元左右，平均每个农民补偿5.6万元左右。
除此之外，深圳市亦一次性将原27万农村人口中所有符合参加社保条件的人员纳入社会保障体系，并规定每年从宝安、龙岗两区国土基金总收入中划拨3％－5％进入基本养老保险基金，用于弥补这些农民社会养老保险基金的不足。即使此前从未参加保险计划但达到退休年龄的村民，亦可按照深圳市城镇职工参保标准，每月领取养老金。此举亦被当地政府视为优于征地的补偿“配套措施”。
借由“一次性转地，一次性付款”的转地方式，至2005年底，宝安、龙岗两区数百平方公里的农村集体土地“国有化”已基本完成，比之地方政府按项目分批次“征地”，其规模之大，速度之快，简直不可同日而语。
不过，相对于层层审批的征地，“转地”依然要受到国家的土地用途管制，并不能在转变性质的同时立即变更用途。目前，深圳每年能得到的“农用地转用”指标只有1平方公里。鉴于国家对农用地转用实行严格的总量控制，深圳在短期内，并不可能把这234平方公里的“农用地”纳入城市建设土地储备。
目前，宝安、龙岗两区经“适当补偿”而转为国有的234平方公里土地，已根据不同功能，委托移交给不同的政府部门管理。如农业和林业用地移交农林渔业部门管理，并实施承包经营有偿使用，一般承包经营年限为三年到五年，承包方不得改变用途、不得改变原农业生产状态。政府需要更改农地用途时，则仍需按照正常的报批程序。
尽管如此，一次性“转地”仍将使深圳市政府在未来的土地使用上获得主动权。今年8月1日，《深圳市土地储备管理办法》正式实施，欲将全市的可建设用地统一收购、统一储备，统一出让、统一管理。
“如果不实行一次性转地，深圳在未来征地的代价和阻力将更为巨大，恐怕一亩地给农民补偿30万元都无法实现。”深圳市国土局一位人士说，“因为在深圳，地比钱更值钱。”
“下不为例”
在深圳市看来，将城乡土地全部国有化，消灭“农地集体所有制”，关乎整个城市的长期发展。
深圳市城市规划设计研究院院长王富海表示，深圳在建制之初，狭长的行政区划便限制了未来的城市拓展空间；且经过20多年的高速、粗放的开发，土地消耗极为严重，土地资源趋于枯竭，人口规模和土地总量的矛盾更为尖锐，更甚于其他城市。
截至2004年底，深圳市剩余可建设用地总量为257平方公里。据统计，1997年－2004年深圳市新增建设用地232平方公里，年均增加约32平方公里；以此速度，不到十年，深圳市将无地可供。
而深圳“农地国有化”的重要背景，正是在土地日渐枯竭的局面下，政府与农民互相“争地”。在可用土地锐减、农民自主开发土地的既成事实面前，政府要在与农民的土地博弈中取得控制权，通过传统的征地方式，事实上已经难以为继。
据记者了解，在2003年深圳提出城市化方案并一次性实现“农地国有化”之初，即得到广东省政府的支持，并迅速展开。
但是，在上报国土资源部时，这一计划遭遇坚决反对。国土资源部认为，从保护耕地和农民利益的原则出发，城市化并不意味着必然与农业发展相抵触，而深圳以城市化方案绕过征地审批，变更农村集体土地的权属，将损害依附耕地进行农业生产的农民利益。并且，当时全国有不少地方亦出现以城市化名义剥夺农村集体土地的倾向，国土资源部更不希望此口一开，引发各地效法。
为此，国土资源部2004年下半年在深圳进行了实地调查，并形成了上报国务院的调研报告。最终报告内容并未公开，《财经》记者获悉，其结论为“深圳做法，下不为例”。
2005年3月4日，经国务院批准，国务院法制办公室、国土资源部又以“国法函[2005]36号”文件对深圳市政府进行“转地”的法律依据，即《土地管理法实施条例》第二条第（五）项，作出专项的“解释意见”。该“解释意见”明确指出：《土地管理法实施条例》第二条第（五）规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。
显然，该解释强调，只有在农民集体所有的土地逐渐被依法征收，并全部转为城市居民后，才能对农民集体剩余的少量土地转为国有。这其实是对深圳的“转地”法律依据的否定。
不过，由于该解释意见自2005年3月4日实施，并不溯及以往，而“深圳转地”发生在2004年，由此“深圳转地”成为中国现有土地制度和法律框架下名副其实的“特例”。
如今，在位于深圳市振兴路3号建艺大厦11层的深圳市土地储备中心，挂牌两年的“深圳市宝安龙岗两区转地办公室”很可能在今年底摘牌，这代表着深圳“转地”的彻底完成。
1.1土地征收中存在的问题
1.2土地流转中存在的问题
流转中的强制流转、流转定价偏低、不合法征用等问题：强制流转违反自愿原则，不利于社会稳定；由于集体土地的流转市场不完善，导致土地定价偏低，不利于提高农民积极性；以土地征用方式使用集体土地，不满足紧急需要和可以返还的前提条件，不符合法律规定。以四川宜宾红岩村建设生态公园为例。政府强行流转处于城乡结合部红岩村200多户农民的宅基地和300亩耕地建设生态公园。这带来以下几方面的负面效应：首先，以种地为生的农民本不想流转土地而被强制流转，严重影响了农民正常生活，引发社会问题；其次，政府主导下的强制流转，在价格方面表现为农地流转的价格偏低。
1.3土地权属不变时存在的问题
权属不变情况下，生态保护与农民自主经营权相矛盾：作为以生态保护为目的的国家公园，其管理条例、办法均有相应的措施来进行土地管理。而在权属不变条件下，农民对自己所拥有承包经营权的土地可以依法行使自主经营权，而其用途不符合公园规划时，就会产生矛盾。因此，如何在保护生态利益和自主产权中找到平衡点，是国家公园建设中需要进一步思索的问题。以龙虎山风景区村民建房为例，当村民的自主需求与风景区的生态保护发生矛盾时，结合龙虎山的实际情况，制定了《龙虎山风景名胜区村民建房管理办法》。该办法规定了分区分级审核、统一规划、统一设计以及保证金制度，切实平衡了两方面的需求。
2建议
建设国家公园使用农民集体土地，应当在符合法律法规的前提下，将生态保护与农民意愿有机地结合起来。本文就上述三方面的问题对国家公园建设中集体土地权属处置情况提出以下四点建议。
2.1加强部门联动，形成合力
2.2尊重农民意愿，严控征地范围，提高补偿标准
强调农民的公众参与，尊重农民话语权、议价权，将土地征收限制在国家公园的核心区。土地是农民的命根、是社会稳定的基础。农民如果失去了土地，当地有关部门应该做足安置工作，通过提高征地补偿标准、主动提供工作等措施，让失地农民无后顾之忧虑，才能得到他们满意。
2.3完善流转市场，平衡生态保护与农民利益
在国家公园建设的实验区和缓冲区推进土地流转，借鉴成都和重庆模式，加快建立集体土地流转市场，确定合理的土地价格，调动各方积极性。同时，尊重农民自主经营权，在生态保护的前提下，积极探索满足农民建设宅基地自住、经营获利的需求，制定专门的实施办法，平衡利益关系。
2.4跟踪调研，开展试点探索，完善顶层设计
一、农村房屋所有权及宅基地使用权登记历史遗留问题的处理
1.建国后依法颁发的权属证书均有效，换发新版证书坚持自愿原则
建国以来，厦门市农村房屋及宅基地权属登记的管理部门及权属证书种类涉及多个：解放初期时市人民政府颁发过土地房产所有证，上世纪六七十年代该项工作陷入停顿，八九十年代农村集体土地使用权登记发证由市土地局办理，颁发过集体土地建设用地使用证，农村房屋所有权的登记发证由各区财政局办理，颁发过乡村房产契证。至1997年5月，农村房屋所有权的登记发证转为市国土房产管理局归口管理。开展工作时，对历届人民政府颁发的权属证书进行了清理。解放初期颁发的土地房产所有证作为今后权属登记的确权依据之一，要求重新换领集体土地使用权证书及农村房屋所有权证书。为了保持政策的历史延续性，原土地管理部门颁发的集体土地建设用地使用证和财政局颁发的乡村房产契证继续有效，权属人按自愿原则申请换领新版证书。
3.实事求是地认可各历史时期用地建房审批的合法手续
建国后厦门市农村居民住宅建设及村镇企事业单位建设项目的审批职能部门变化很大，批准建设的证照种类也较多。因此，制定规范性文件对农村房屋及宅基地权属登记的确权依据进行了归纳总结，规定：1997年9月1日《厦门市土地房屋权属登记管理规定》施行之前，依法取得集体土地使用权或依法在集体土地上建设房屋并已竣工使用的，只要具备当时有效的批建手续，即可申请农村房屋及宅基地权属登记。1997年9月1日以后的建设项目或居民建房，应严格按照《厦门市土地房屋权属登记管理规定》的要求提交合法凭证，再办理登记。
4.按照“一户一宅”的原则妥善处理批建手续不完整的农村住房产权登记
5.实事求是解决岛内时期旧证毁损的历史遗留问题
二、农村房屋所有权及宅基地使用权登记主要业务的操作办法
1.减轻农民负担，减少行政环节，直接对合法批准的用地面积和建筑面积登记
厦门市农村房屋及宅基地权属登记开展之初，农民违法超占用地违法超建建筑均应先接受处罚，才予登记发证，并在证书上对超出批准用地面积和建筑面积标准的部分，备注“今后因建设需要拆迁时不予补偿”字样。经过实践，这种操作办法加重了农民负担，增加了行政环节，农民时有抱怨。2003年，为了加快农村登记工作，厦门市国土房产局制定文件规定：“对于我市农村地区在2001年3月23日以前持有批建手续但超占用地或超建房屋的，登记机构可直接受理登记申请，在进行权属登记时应在备注栏中如实注明实测总用地面积及实测总建筑面积、违法超占的用地面积及超建的建筑面积，并记载接受监察处理的情形，违法用地和违法建筑今后因建设需要拆迁时按照我市集体土地房屋拆迁补偿的有关规定处理。同时，在农村土地房屋权证的宗地附图和平面附图中，如实绘制实测宗地范围和房屋建筑范围但不予框划红线。对于我市农村地区在2001年3月23日以后违法超占的用地或超建的房屋，应由执法监察部门先行处理后，登记机构方可受理登记申请，权属登记的具体处理办法如前”。
2.尊重农村聚落的居住生活习惯，妥善处理实际建设与村镇规划的矛盾
由于村民建房时房屋地基选址放样的技术手段较为落后，加之闽南地区农村聚落的特点和农村居民住房的建设习惯，农民所建房屋的宅基地形状与批准证照上的示意图经常不尽一致。为尊重农民建房的历史和现实，妥善处理控制城市建设拆迁成本和保护农民利益的矛盾，对于地籍调查时确定四至无纠纷且不影响村镇规划实施和村民公共权益的土地房屋，登记发证时应避免从权属上随意切割、破坏房屋结构，登记的土地房屋面积可以根据实际建筑状况，按照批准的土地面积和总建筑面积对不超过3层的部分进行控制和确认，对于超出批准的土地面积和建筑面积或者超过3层的建筑面积不予确认，并依照相
关规定在登记卡和权属证书上备注。
在对分割宗地建多幢房屋或者合并宗地建单幢房屋的情形进行登记时，应按照批准的土地面积、建筑面积和建筑层数控制登记面积，超出的土地面积、建筑面积、建筑层数不予登记。1999年新《土地管理法》颁布实施后，1宗宅基地批准红线内只能建设1幢房屋，超出批准建筑面积建造的房屋不予登记。宗地合并建设单幢房屋有多个权属人的，应由权属人出具合并登记书面协议，按照协议内容进行共有权登记。
根据农村房屋建设管理的状况，厦门市曾规定农村房屋及宅基地实际面积与批准面积的允许误差为3％，因此土地超占或者房屋超建面积在3％以内的，可以计入误差范围予以登记。
3.凭据有效证明材料确认正确的权属人姓名和房地坐落地址
4.规范农村登记发证的公告方式
公告是权属登记中的重要环节，特别是在发生行政诉讼时，不规范的公告方式常使登记机构遭遇败诉。为了规范公告方式，明确要求：农村成片土地房屋调查登记审核后，分局应在村委会公告栏将拟确权情况公告并拍照留存，公告存根须由村委会对公告期限和公告地点盖章证明后存入档案备查。批建手续遗失的，应提供原批准单位的查档证明，在市级报刊登报公告满1个月无异议的，方可申请权属登记，国土所应将公告报纸整版原件收存档案。
三、农村房屋所有权及宅基地使用权的流转管理
由于国家对农村宅基地使用权向非农村居民流转作了一系列的禁止性规定，同时，房屋所有权与土地使用权权利主体相一致，是土地房屋权属管理的基本原则，因此，农村房屋所有权的转让也受到严格限制。具体地讲，宅基地使用权的流转，仅只局限于同一集体土地所有权范围内，即宅基地使用权流转的主体仅局限于同一农民集体内部成员之间，所以本农民集体之外的城镇居民和农村居民不能取得该农民集体所有土地的宅基地使用权，也就不能取得该农民集体土地上的房屋所有权，农村房屋及宅基地权属的转移受到严格限制。
四、农村房屋所有权及宅基地使用权的抵押管理
现行法律对农村宅基地上的房屋是否可以抵押没有进行规定。但是，根据《担保法》第37条规定，集体所有的土地使用权也有允许抵押的例外，就是“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”以及“以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”的情形。同时，《担保法》第36条和《物权法》第183条均明确规定：“乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”。根据上述规定可以明确，即使集体土地上的土地房屋抵押的，也应局限于乡(镇)、村企业的厂房等建筑物及其占用的集体土地使用权。
因此，厦门市规定，以乡(镇)村企业厂房等建筑物抵押涉及集体土地使用权及以承包方式取得的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的集体土地使用权抵押时，应提交该集体土地所有者同意抵押的证明，并应明确实现抵押权的方式。同时，各登记机构应在他项权证上注明：抵押权人在处分抵押物时应当遵守国家和本市集体土地上土地房屋转移的有关规定。处分抵押物时，未经法定程序不得改变土地集体所有的性质和原土地用途。
五、农村房屋所有权及宅基地使用权的继承
一、农村土地承包经营权现状
从调查的情况来看，从实行家庭承包责任制开始到第一轮土地承包期结束，土地流转就已经发生，但土地流转的规模小、数量少、范围窄，个别因缺少劳动力而将自家的责任田土转包给其他农户，是一种零星、分散式的流转。实行第二轮土地承包之后，随着土地承包30年不变政策的落实，农村经济结构的调整和农村劳动力的转移，促进了农村土地流转，流转速度明显加快。目前农村土地流转主要有以下五种形式：
（一）转让
由于乡镇企业自身发展的需要，企业间合并、兼并、重组及股份制改造，出现了农村土地承包经营权的转让。同时，农村宅基地也随房屋买卖而进行转让。
（二）出租
有的地方单纯出租土地，有的地方连同地上物一同出租。安阳市农村土地承包经营权以出租方式进行流转的就占70%左右。
（三）入股
入股是将农村土地承包经营权资产作为企业的股份。土地入股不仅可以解除那些不愿意耕种土地但又不愿意放弃土地农民的忧虑，而且还可以促进土地的流转和集中，达到优化资源配置的目的。
（四）抵押
众所周知，土地属于不动产。因此，土地是优质的抵押贷款担保物。如果没有土地作为抵押，企业很难从银行中取得贷款，这样企业的发展就会受到限制。因此，土地的抵押，不仅能够提高金融资产的安全性，而且还能盘活企业的土地资产，促进企业的发展。但由于农村土地的抵押权受到法律的限制，因此，农村集体土地的抵押在土地的流转中所占的比重很低。
（五）置换
置换是指不同用途或不同地区之间土地的互换。例如，安阳市郊区郭家湾村用约90亩与国有城市土地进行互换而实现了整个村庄的搬迁。安阳钢铁公司为了修路置换了铁西区戚家庄约14亩土地。
二、土地流转对农村经济的促进作用
（一）提高了农业劳动生产率的水平，增强了农产品竞争力
通过土地流转，盘活了土地资产，实现土地资源的充分利用。通过实行适度规模经营，促进土地、资金、劳动力等要素的合理流动和优化组合，降低农业生产成本，提高了农业生产率，增强了农产品竞争力。
（二）加速农村劳动力向二、三产业转移
随着农村土地流进程的加快，越来越多的农民可以脱离土地的束缚，转向二、三产业，从而推动了农村城镇化、农村现代化的进程，可实行集约化操作。
（三）促进农业产业化发展，有利于农民增收
土地流转实现土地规模经营，生产单位增大，实力增强，有条件进行农业产业化经营。
（四）有利于加快农业科技进步的步伐
实现土地规模经营，在连片的耕地上有利于土壤改良、统一选用优良品种和其他新的科学技术的运用。
三、存在的问题
（一）产权主体不明晰
我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》《民法通则》《土地管理法》《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是，“集体”到底是指哪一级，法律规定则较为含糊不清。
（二）产权权能不完整
《土地管理法》第11条规定“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”；第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”；第62条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准”；第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”等等。这对农村土地承包经营权的流转实质上规定了种种限制，农村土地承包经营权已不是完整的土地产权，其使用权流转受到了很大的制约，也就很难形成对当前集体建设用地使用权的流转形式、转移的接受主体以及流转后土地产权关系的调整做出具体的规定。
(三)土地收益分配不合理
在农村土地承包经营权流转中一个突出和敏感的问题就是，农村承包土地的收益分配问题。现行土地制度下的土地收益分配，国家集中的多，留给农民的相对较少。市、县、乡政府以及村委会参与了农村承包土地土地收益的分配，误认为集体土地也像国有土地一样，政府也是农村集体土地的所有者，都想从中分得“一杯羹”，从而形成了“与民争利”的局面，使得农民的利益得不到有效的保护。
四、措施与建议
其一，为了建立完善的农村土地承包经营权流转的机制，必须明晰农村承包土地产权关系。因为产权具有两个显著的特征：排他性和交易性。其中，排他性提供经济秩序，否则就会发生权利混乱；交易性促进经济增长，奠定资源的分工和专业化利用，并能够获得规模报酬递增的经济效果。这样更有利于资源配置效率的提高，更有利于产权交易和市场交易的安全。
关键词：农村土地使用权；土地流转；现状；问题；原因；对策
中图分类号：F301文献标识码：ADOI：10.11974/nyyjs.20150833172
1农村集体土地使用权流转的现状
目前中国大约有2267万hm2的土地给农民颁发了土地承包经营权证，全国农村已经流转的土地经营权总面积是2533万hm2，把土地部分或全部流转给别人使用的农户接近6000万户。但我国新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化四化不同步，农业现代化滞后明显，现有的土地制度缺陷也愈加明显：在土地资源配置层面，农村富余劳动力“洗脚上田”使大量农田闲置，造成了土地资源的浪费；形成了农村以家庭为主的散、小、弱的生产经营格局，制约我国农业的进一步发展和升级。在农村土地使用权流转层面，土地承包经营权的法律、机制不健全；政府对于农村的社会保障制度不完善，注重土地的社会保障功能，从而制约了土地使用权的流转。
2存在问题及原因
2.1对土地流转的认识不够
农户没有搞清土地承包经营权和土地所有权之间的关系。怕土地使用权流转以后会失去自己的承包地，不敢参与流转；目前农村社会保障机制尚未形成。土地是农民的主要生产资料，只有靠经营土地，才能获得生活保障，医疗、养老保险也来自于经营土地的收入；，地方政府缺乏对土地流转的认识。一些地方政府忽视了土地流转优化资源配置、推动农业产业结构、调整促进土地适度规模经营、提高农民生活水平等重要作用，因此疏于对土地流转的宣传、引导和管理，导致土地使用权流转缺少一个有利的政策环境。
2.2法律、机制不健全
《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》以及《农村土地承包经营权证管理办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等诸多关于土地使用权流转的法律条款存在冲突协调问题，有些法律甚至相互矛盾，从而带来因法律界限不明或条文理解不同而带来的适用不统一问题。
一些地方因没有完善的中介机构为之服务，更缺乏土地流转市场，土地流转工作没有完全展开，土地使用权流转也仅仅局限在村内，不能跨区域流动，流转范围小，交易量小，成交的可能性小。
2.3流转合同不完善
农户所签订的土地流转合同大多不规范，权责不明确。有的合同条款甚至与现有法律和政策相抵触，这不仅不受法律保护，严重者还涉及非法犯罪；农户大多以口头协议的形式进行转包、转让，口头协议的稳定性差，一旦发生纠纷，不便于当事人举证和分清责任，也不利于保护自己的合法权益。
2.4土地流转条件存在限制
土地权利主体不明确。我国法律规定农村土地归集体所有，但是往往镇政府、村集体组织和村民小组共同享有土地权利；各主体权利不明确。土地权利包括所有权、使用权、处置权、收益权等，各个权利主体不清楚自己拥有什么权利，尤其是农民不清楚怎样行使自己的权利，导致农民的合法权益很容易受到侵害。承包农户是土地流转中的主体，农民只有在法律规定的范围内应当有一定的自，这样才符合依法自治的原则，才能促进农村经济健康有序发展。
3政策措施
3.1规范合同手续
3.2利用市场促进土地流转
应充分发挥市场资源配置的作用，利用市场机制来调节土地使用权流转，有利于土地资源的优化配置并调整土地供需关系，从而提高土地利用率和市场运行效率。而且应不断完善国家有关土地流转的税收、贷款、利息政策，建立相应的金融、保险支持体系，使农民、企业以及集体经济组织拥有足够的资金参与土地流转，建立一个安全、高效、稳定的土地流转市场。
3.3建立和完善土地流转法律制度
3.4加强土地流转的管理
规范地籍管理，建立完备的土地档案；构建适应产权市场化的土地管理体制；缔造交易中介服务组织；制定土地使用权流转规则。
关键词：农业发展战略集体土地使用权流转
十二五期间，高州市农村要实现从传统农业向现代农业的跨越。要实现农业现代化，首先要解决农村集体土地使用权的流转问题。按照国家政策，该市农村集体土地使用权流转开始于二十世纪八十年代中期，允许有偿转包土地，至今已历经三十年。但是，该市大部分集体土地仍然分散给农户使用。这种现状已经成为该市实施农业现代化战略的制约因素。因此，该市只有建立公开规范、活而不乱的集体土地使用权流转市场，促进农村集体土地使用权规范流转，才能充分发挥集体土地的资源和资产效益，为实施农业现代化战略扫除障碍。
一、农村集体土地使用权规范流转是该市实现农业现代化的前提条件
1987年以来，该市按照经济社会发展的实际需要，不断推进城镇国有土地使用制度的改革。城镇国有土地使用制度改革的成功，为该市农村集体土地使用权流转提供了经验，促进了土地市场不断深化发展。但是，在该市农村，人均不足0.4亩耕地，人多地少。随着产业结构的调整和农业现代化进程的加快，农村的农用地和闲置的建设用地逐年减少，用地矛盾日益尖锐。以各种形式自发流转农村集体土地使用权特别是非农建设用地使用权的的行为屡有发生，日渐增多，在数量和规模上有扩大的趋势。据统计，该市通过隐性市场流转的农村集体建设用地实际超过集体建设用地总量的20%。因此，在全面推进农业现代化的客观条件下，该市应制定政策，把集体土地和国有土地平等看待，按照"同地、同价、同权"的原则，把农村集体土地使用权的流转纳入统一的土地市场，规范管理，依法流通，使国家、农村集体经济组织、农民公平合理地分配土地收益。
二、当前该市农村集体土地使用权流转中存在的问题
该市仍未依照《土地管理法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》建立完善全面推进农村集体土地使用权流转的指导、协调、监察、激励、约束机制，导致了该市仍未形成规范、统一的农村集体土地使用权流转的运作程序，难以管理，问题较多。
（一）该市农村集体土地使用权隐易引发诸多问题
农村集体土地使用权流转这一隐性市场的客观存在，虽然不符合现行土地管理法律法规，但恰恰反映了市场经济条件下农村集体土地使用权流转的内在要求。由于没有把它纳入统一的土地市场，这种自发性的隐性流转带来许多问题，如污染环境、随意占用耕地、浪费土地以及农业面积锐减，影响总量动态平衡的实现和粮食产量的稳定；低价出让、转让和出租农村集体土地，造成集体资产的不断流失；随着土地用途的改变，土地利用总体规划难以实施，土地的用途管理无法到位，造成基础设施和生活配套设施跟不上、布局零散、建设规模小、经营粗放以及效益低等问题；本来应该征收的土地资产的流转税费也无法征收；用地权属不清诱发纠纷和上访，等等，造成一系列社会问题。
（二）该市的一些基层政府征用农村集体土地仍未按市场价补偿
土地征用是政府按法定程序，为公共利益目标，强制性地将集体所有的土地转为国有土地并给予一定补偿的制度。征地是行政权力色彩最浓的领域。这里的问题包括：一是政府为经济、文化等公共事业需要而征地，"公共利益"在当地未能严格界定，征地范围过宽、过泛。实际上，征地是政府充当中介，以行政权力收购土地。征地价格（补偿标准）不统一、不合理，随意性大，一般是偏低。而一旦集体土地被征用后成为国有土地，其出让价格增长十多倍。我认为，这是一种"制度性寻租"，政府充当"二道贩子"，事实上用低价部分"剥夺"了农民的土地，又以高价出让土地。农村集体经济组织和农民的利益未能得到应有补偿。农民从土地使用权的流转中得不到应有实惠，陷入失地即失业、无保障的境地。甚至，政府凭借权力拖欠征地款，集体农民拿到的是"白纸条"，兑不了现，由此引发矛盾的尖锐化--农民、上访、重复上访等问题的数量不断攀升，成为"三农"问题之一，成为社会不安全原因之一。
三、与时俱进，依法推进该市农村集体土地使用权的规范流转
农村集体土地使用权的规范流转是该市农业生产向产业化、集约化、标准化、机械化迈进的前提条件，也是该市从传统农业大市向具有工业化内涵的现代农业强市跨越的必备条件。在十二五期间，该市必须依法采取行之有效的措施，积极推进农村集体土地使用权的规范流转。
（一）规范该市农村集体土地使用权流转的原则、种类、准入条件、主要方式和使用年限
（二）在经济上该市要给农村集体土地使用权流转以接近国有土地使用权流转的平等权利
目前，当地政府征用农村集体土地时，仅仅给予适当的经济补偿，无形之中降低了农村集体土地应当享有的平等获利权利，加剧和激化了农民的反感情绪，严重挫伤了农民的积极性。如果政府在经济上给农村集体土地以更合情理的规定，必然会大大加快农村集体土地使用权规范流转的步伐，从而充分盘活农村集体土地资产，促进农村集体土地的市场配置，推动农业向规模化、产业化方向发展。
（三）建立强有力的国土资源执法监察体系，确保耕地占补平衡
“我们农民的房子也能办房产证，抵押贷款吗？”
4月19日，安徽省宣城市宣州区水阳镇某村村民杨某半信半疑，杨某给记者出示的集体土地使用证，落款日期为1992年，但并未登记办理房产证。
杨某的“无知”并不足为奇。因为“这个事情实际上是我们冒着风险在干”。4月17日，宣城房管局有关负责人语气焦灼的背后，安徽小岗村30年前“”的“冒险”之举似乎宛若眼前。
30年后，同样是一个“冒险”的改革举措，安徽试图将数量庞大的农房从资产转化为资本，提高农民融资能力，这将是农村生产力的新一轮大解放。
创新者公开了革新之举，又小心翼翼不愿“露面”。
微妙的背后隐藏着一项“冒险”的制度化创新。
试点
早在11年前，安徽省宣城市房地产管理局(下称宣城房管局)已开始探索集体土地房屋权属登记发证(又称农房登记)工作，并试图将农房流转与交易管理制度化。
本报记者获取的一份内部资料显示，2003年至2007年，宣城房管局共办理农村房屋转让884起，转让额5692.53万元；同期，宣城房管局共办理农村房屋抵押贷款7729起，抵押贷款额约为5.02亿元。
“目前，几个地市在做前期准备，包括马鞍山、安庆、淮南等市。”4月11日，一位接近安徽省建设厅的知情人士透露，“试点可能放在宣城市宣州区下面的村镇，听说当地已经做了两三年，贷款好几个亿，没有出现一笔不良贷款。”
此言不虚。“在宣州区的一些乡镇，街道上70％至80％的商住楼都抵押在信用社。”4月18日，宣州区农村信用联社副主任董钦德告诉记者，截至2008年3月末，该联社包括集镇和市区以商住楼为抵押的贷款余额为5.86亿元；而且“最近5年发放的这些贷款几乎没有损失”。
“农村具有一定商业价值的房子，主要是在公路旁边和中心村，这些房屋所有人都找我们帮他们办证。”4月17日，宣州区某镇政府主管城建的人士告诉记者，而且信用社也愿意发放以这些门面房作为抵押品的抵押贷款，“绝对有，而且多的很”。
本报获得的内部材料显示，2007年，宣城市乡镇集体土地房屋抵押1628宗，抵押额1.79亿元，宗均11万元。当年，宣城房管局还办理集体土体房屋转让280起，转让额1701万元，转让面积3.62万平方米。
实际上，宣城房管局农村房屋登记的试点从1997年就已开始，此后，逐步实现制度化、规范化管理。2004年至2005年度，该局还被安徽省建设厅作为全省农村房屋发证工作的试点市。
而在试点初期，宣城房管局一度感到困难重重：一是农村房屋登记工作法律、法规依据缺乏，特别是农村房屋的流转受到严重制约；二是主要试点所在的宣州区原31个乡镇中29个乡镇没有基层房管所。
对此，宣城房管局首先从抓机构设置入手，其中，在各乡镇政府成立“房屋产权登记发证办公室”(简称“发证办”)，与城建办合署办公，实行“两块牌子，一套人马”，并确定专人负责办理。
近年来，宣城房管局市场产权监理处平均每天受理乡镇(含集体土地)各类登记约30起以上，考虑到部分乡镇路途较远、交通不便等因素，还专门开辟了农村房屋登记快捷通道。其中，房地产抵押登记必须当场办结。
截至2007年底，宣州市共核发农村房屋产权证9256本(户)，发证面积122.36万平方米。
但是，登记发证只是第一步，农村房屋转让和抵押登记的有效开展，是能否全面开展农村房屋登记工作的关键所在。
为规避流转、抵押方面的法律障碍，宣城房管局开展了与土地管理、金融、乡镇政府、村委会等多个部门的协调工作。
其中，宣城房管局协调村镇规划和土地管理部门，对农村中心村和沿公路两侧具备经营条件的房屋在用地和规划审批时，房屋设计用途明确界定为商住性质。这样一来，就可以规避农村房屋，特别是农民的住房不能上市抵押的限制，活跃农村房地产市场。
宣城房管局在一次经验交流中表示，上述管理办法行之有效，“至今未发生一起行政诉讼，也很少遭受投诉”。
就在本报记者前往宣城采访之前，安徽省建设厅厅长倪虹于4月5日率团赴宣城市调研，倪虹表示，“积极争取在宣城试点的基础上逐步向全省推广”。
冒险
虽然宣城试点备受各方推崇，但宣城房管局对媒体的采访请求一概谢绝。
由于目前农房登记发证与交易管理工作，“尚处于探索摸索阶段，很多东西不便公开谈。”4月17日下午，宣城市房管局办公室一位负责人说，而且“政策能够突破到什么程度，我们还不清楚”。
宣城房管局的对外口径与此前安徽省建设厅如出一辙。前述安徽省建设厅办公室有关负责人告诉记者，目前安徽省建设厅房产处正在制定集体土地房屋登记管理办法，并征求金融、土地等部门的意见。
“关键这个办法里面有无突破。”一位知情人士透露，正因为此事涉及到多个部门，所以比较敏感。
本报记者通过多个渠道了解到，探索者之所以直言自己是“冒着风险在干”，确实因为在法律、政策等多个维度存在风险因素。
首先是法律障碍。目前，除《担保法》第三十六条规定，乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押和法律、法规允许集体经济组织成员(村民)之间的房屋买卖外，其他方面的流转问题一直是法律的。而我国《土地管理法》第63条规定：“农村集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。
一位业内专家指出，由于存在法律障碍，作为主管部门，宣城房管局自然无法有效避免因行政行为不当而引发的行政复议或行政诉讼案件的发生，无法规避房屋转让、抵押登记等因操作不规范和工作不严谨带来的风险。
其次，前述专家还表示，全面解禁农村房屋流转可能会触及农民基本生活保障，影响社会稳定。
目前，我国农村社会保障体系尚未全面建立，农民房屋及其项下的宅基地使用权是农民基本生活保障和安身立命之本，农民一户只有一处宅基地，一旦失去住房及其宅基地，将会丧失基本生存条件，造成农民流离失所，影响社会稳定。
业内人士指出，出于上述担忧，《物权法》对解禁农村房屋流转并没有实现突破。另外，一旦解禁，有可能引起部分城镇居民因买不起城市住房，转向农村购房，甚至引发强势集团大量收购农村房屋，侵犯农民利益。
此外，由于集体土地房屋流转存在法律障碍，宣城市有关部门对房管局开展农村房屋登记难以统一思想，当地政府也难以出台规范性文件。
关键词：集体建设用地流转土地管理广州市
引言
改革开发以来，在快速城市化、工业化的驱动下，发达地区、大城市郊区农村集体建设用地流转现象普遍。江苏苏州、浙江芜湖、广东顺德等地较早进行了集体建设用地流转的试点工作，为集体建设用地流转积累了许多经验做法。2005年广东省颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，突破了土地管理法对于集体建设用地使用者资格的限制，对于提高集体土地利用效率，盘活土地资产都有非常重要的意义。2010年，广州市也出台了《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》①（以下简称《办法》），开始了集体建设用地流转的探索之路，也是在保护农民土地财产权益方面的一个突破。当前，如何从政策和操作层面加以引导，趋利避害，加强对集体建设用地流转管理，推动土地市场的全面、健康发展值得深入探讨。
1.广州集体建设用地流转的现状与特征
1.1集体建设用地流转私下交易现象普遍，总体规模大，形式多样。
自改革开放以来，随着广州社会经济市场经济快速发展，建设用地需求量大，城市郊区、城乡结合部以及地理区位较好的城镇和农村地区的集体建设用地自发流转越来越活跃，流转规模大，形成了庞大的隐形市场。由于属于私下交易并不合法，集体建设用地流转总体规模难以完整统计，根据对部分郊区镇村调查表明，流转比重占农村集体建设用地总规模的80%以上。集体建设用地流转形式主要表现为出租、转让、入股、联营等多种形式,并以出租为主，包括直接出租土地、先建好标准厂房进行出租等形式。由于集体建设用地流转与现行土地管理法不符等原因，集体建设用地抵押权等权利仍然无法实现。
1.3集体建设用地流转的用途以工业用地为主，流转年限不等，总体价格偏低。
据实地调查，广州集体建设用地流转的用途主要可以划分为工业生产用地、商业服务用地等多种类型，因集体建设用地被严禁用于房地产开发建设，故这类土地用途相对较少，也有私下建房现象存在。总体而言，工业用地（包括仓储）占比较大，但因交通区位条件的改变，靠近中心城区一些区位优越的集体建设用地开始由工业用地转化为商业用地，如用于店及休闲娱乐设施等建设，部分集体建设用地也用于建设员工宿舍等房地产开发。土地流转年限视情况而定，有5年、10年、20几年不等，一般不超过30年。土地流转价格因区域和用途不同差异较大。总体而言，集体建设用地价格水平总体偏低，明显低于同区位国有土地的市场价格，但集体建设用地流转价格呈上涨的趋势。
1.4集体建设用地流转的收益用途多样，农民获得土地收益差异大。
2.广州集体建设用地流转存在问题及原因分析
2.1由于集体建设用地产权问题，导致集体建设用地价值难以显现，产业整体档次偏低。
私下流转集体建设用地无法取得土地产权证明，缺乏法律保障，但是国有土地拥有完整、清晰的土地使用权，考虑到这一点，对于大型企业、外企有上市需求的企业更倾向于获取国有出让土地，而从小企业的角度来看，没有土地产权证明也不会影响他们正常的生产活动，集体建设用地的租金优势明显，大量的中小企业选择采用集体建设用地私下流转的方式，快速、便捷、经济的获取土地，这也导致集体建设用地的产业类型整体档次不高，土地的投入量与经济的产出量不成比例，集体建设用地的产出效率较低，使土地资源不能达到最优配置，也造成了土地供应市场秩序的混乱。
论文关键词土地承包经营权宅基地使用权流转
在我国，土地所有权分国家所有与集体所有两种，根据《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》等法律法规之规定，城市的土地归国家所有，农村和城市郊区的土地属于农民集体所有，土地的所有权只能由集体所有转变为国家所有，而不能逆向行之。现阶段，农村集体土地主要经没收、征收、征用、征购、转户、迁移等原因转为国有土地或者限制在本集体经济组织内部成员之间进行使用权转让，在市场经济蓬勃发展的今天，这已严重阻碍了土地价值的真正实现。探索新的集体土地流转模式，不仅有助于我们合理开发和利用稀缺的土地资源，而且对于我国经济发展的整体规划也大有裨益，极有研究价值。
一、集体土地流转问题概述
资本主义国家实行较为严格的土地私有制，自英国“圈地运动”之后，工业经济和城镇化飞速发展，土地流转制度也历经几百年发展，几经阵痛，业已建立起一套完整的法律程序，对于私人土地的征收、征用、征购以及土地买卖、交换、赠与、转让、出租、抵押等问题都有明确规定，虽然我国实行土地国有和集体所有制，不存在土地买卖问题，法律仅规定了集体土地可以经过被没收、征收、征用、征购、转户、迁移等原因单向不可逆地转变为国家所有，但国外的很多有益经验仍然值得我们借鉴。
二、土地承包经营权的流转难题及对策
土地承包经营权就是承包人因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他生产经营项目而承包使用、收益集体所有或国家所有的土地或森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。土地承包经营的范围被依法确定，承包期限也确定为30年，在承包期限内严格限制调整承包地。
（一）土地承包经营权的流转难题及成因
1.土地承包经营权为我国所独创，现存的主要流转难点在
（1）集体的农业用地原则上不能用于建设，要进行建设必须先“变性”，而且，集体建设用地使用权原则上也不可以进行交易；（2）流转对象被严格限制在本集体经济组织内部成员之间；（3）承包地在承包期限内不得进行调整，农村大量新增人口无法取得土地，土地配置不均现象严重，导致无地农民生活困难，现实矛盾突出；（4）出嫁妇女一旦丧失原有土地承包经营权，可能在丧夫后“两头落空”，失去最基本的生存条件；（5）承包地被征收后的土地补偿费分配不均，导致了农民采取一系列抵制措施。
2.造成现有困难的原因分析如下
（1）法律规定与民间社会规范的冲突是承包经营权流转难的社会根源；（2）法律规定之间的内在冲突是土地承包经营权流转困难的法律根源；（3）政策频繁变化是导致农村现实利益冲突并阻碍土地承包经营权流转的现实原因；（4）法律规定与复杂的农村现实之间的脱节是引发土地流转难的直接原因；（5）现行土地所有权设置上的“双轨并行”、“城乡分治”是土地承包经营权流转难产生的深层次体制根源。
（二）关于解决现有流转难题的对策
现存土地承包经营权的流转难题很多属于法律缺陷，有待制度的进一步完善，我们可以努力建立一套农村土地承包经营权流转的纠纷解决机制，譬如：
1.从消除纠纷产生的根源出发，构建纠纷预防机制
2.建立多元化的纠纷解决机制，促进纠纷的及时和有效解决
我们要注重调解，充分发挥农村基层组织的作用，同时稳步推进农村土地纠纷仲裁工作，强化农村土地流转纠纷的仲裁解决机制，当然，诉讼解决机制也必须健全，保证司法救济途径的畅通，这样才能做到及时化解矛盾，维护农村社会的长期稳定。
三、宅基地使用权制度的弊病及对策
宅基地使用权是农村集体经济组织的成员有权占有、使用集体所有的土地，并在该土地上建造住房及其他附着物的权利。宅基地位用权是农村村民个人重要的财产权利，关系到农民的切身利益。伴随农村特别是一些城郊村房地产市场的不断活跃，农村宅基地使用权由简单地农民自己享受居住的权利转变为农民转让自己的宅基地或将宅基地上所建房屋出租、出售与他人的方式实现财产利益的一种权利，由此所涉及的权属、流转纠纷也越来越多。
（一）对宅基地使用权流转的限制
1.关于农村宅基地的转让
《土地管理法》第62条规定了“农村村民一户只能拥有一处宅基地”、“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”该法出台后，国务院为加强农村土地的管理，已明确规定“禁止城镇居民在农村购置宅基地”。因此，《物权法》又明确规定：“宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。村民依照规定转让宅基地使用权的不得再申请宅基地。”
可见，宅基地的转让被严格限制在本集体内成员之间协议转让，但须经乡、镇政府批准，且转让方不得牟利。尽管农村的宅基地使用权拥有比国有土地使用权更长的使用期限、更鲜明的财产属性，但农村宅基地仍不能设置抵押权，不能与外部进行合资。
2.宅基地使用权的流转难题
现存的主要问题有：
（1）产权意识混乱，流转比例低。我国农民的土地产权观念淡漠，甚至相当部分农民没有产权概念，而农村劳动力的转移远快于农村宅基地流转增长，两者发展比例不协调，是加剧农村宅基地粗放利用的主要原因之一。（2）流转不规范，交易纠纷多。据有关调查显示，大部分宅基地交易都未经集体同意而直接在私下进行，收益归于个人。因缺乏法律明确的规范和指引，一些农村的宅基地无法实现有效管理，尽管农户的自发流转行为和结果受到法律保护，但是流转的方式、范围、收益以及土地产权关系调整等方面缺乏法律约束和保障，极易产生矛盾和纠纷，从而危害农村社会的稳定。
（二）完善宅基地使用权制度的对策
1.完善农村宅基地所有权制度
2.界定宅基地使用权流转范围
宅基地和农用地相比具有更大的收益，因此，为避免人为扩张宅基地导致农用地减少的情况，必须限制流转的条件：依法办理土地登记而获得土地权属证书、土地界限清楚且权属无争议；符合国家和地方的土地利用总体规划及城镇建设规划，保证耕地不被占用；规范宅基地使用权出让过程中的主客体范围、各方权利义务以及农民户口迁移等特殊情况下的具体处理措施，避免不必要的纠纷和土地资源流失。
3.允许宅基地入市流转
四、解决集体土地流转问题对我国经济发展的意义
（一）我国集体土地流转现状
我国集体土地产权不清、交易困难、流转的法律依据先天不足，呈现出流转不规范、交易纠纷多、产权意识混乱、流转比例低等问题，已经严重制约了我国城郊经济的发展和农民收入水平的提高。因此，对于农村集体土地使用权流转的对策与建议，需要我们充分引入市场机制，完善农村土地承包经营权流转制度和宅基地使用权制度，同时，改革也不能走完全市场化的道路，而是要在坚持自身固有的特点的基础上引入一些市场经济的原则和方法如有偿使用、平等竞争等，走出一条具有当前中国农村特色的集体土地使用权流转之路。
（二）解决集体土地流转问题的意义
我国当前正处于改革和发展的关键阶段，集体土地流转矛盾激增，日益成为严重阻碍我国经济健康发展的桎梏，但是我们相信，只要采取合理的市场化措施，一定能够解决好这个问题，并对整个社会经济意义重大：
第一，有助于减少对稀缺的土地资源的浪费，提高我国单位面积土地的收益率，同时提高整个社会的生产效率。
第一条根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的规定，结合我省实际情况，制定本办法。
第二条我省行政区域内的一切土地的管理，按照《土地管理法》和本办法执行。
第三条各级人民政府必须维护土地的社会主义公有制，贯彻执行十分珍借和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发和合理利用土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。
城、镇、村建设用地和改造旧城、镇、村相结合，充分利用原有建设用地和空闲地。
第四条县级以上地方人民政府和行政公署设立土地管理机构，主管本行政区域内土地的统一管理工作。市辖区的机构设置由市根据实际情况确定。
乡镇土地管理工作由乡（镇）人民政府负责，县级人民政府委派的土地管理员具体承办。
土地面积五千亩以上的农、林、牧、渔等企业、事业单位，应确定专人办理本单位的土地管理工作，业务上受当地土地管理部门指导。
第二章土地权属的确认和变更
第五条凡属集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。凡属全民所有制单位、集体所有制单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
第六条依法改变土地所有权、使用权的，必须办理土地权属变更登记手续，更换证书。
因买卖、转让房屋和地上其他附属物而涉及土地所有权、使用权变更的，应同时办理土地权属变更和换证手续。
第七条有下列情况之一的土地，属于农民集体所有的，由该土地所有权单位收回另行安排；属于国家所有的，由土地管理部门报县级以上人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销使用证：
（一）农业户口转为城镇非农业户口者原承包的土地；
（二）已迁移后腾出的宅基地；
（三）未经原批准机关同意，连续两年未使用的；
（四）不按批准用途使用的；
（五）用地单位已经撤销或者迁移的；
（六）铁路、公路、机场、矿场、水利、水电工程等经核准报废的。
第三章土地的利用和保护
第八条各项建设用地应按国家下达的年度用地计划严格控制，不得突破。
第九条县级以上地方人民政府土地管理部门应建立土地统计和地籍管理制度。集体土地所有单位和国有土地使用单位要按照规定向当地人民政府土地管理部门报送土地统计表和使用说明。
第十条各级地方人民政府应编制土地利用总体规划，报上级人民政府批准。
第十一条农业结构调整要严格控制占用耕地，不得私自在承包的耕地上种果树、造林以及挖鱼塘等。
凡因农业结构调整必须占用耕地种果树、造林、挖鱼塘等的，由村民委员会编制调整计划，经乡（镇）人民政府审查，报上级人民政府批准。
第十三条开发国有荒山、荒地、滩涂等，用于农、林、牧、渔业生产，面积在三百亩以下的，报县级人民政府批准；三百亩以上、五百亩以下的，报行政公署、省辖市人民政府批准；五百亩以上的，报省人民政府批准。
第十三条城乡非农业建设用地，凡有荒地、荒山、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地；名、特、优农产品基地，非特殊需要，不得征用。
大力提倡火葬。对有土葬习惯的回族等少数民族死者的安葬，应在指定的荒山、瘠地建立公墓或者就地深埋，不得占用良田、堤坝筹建坟。
第十四条建设用地经批准划拨后，满一年未使用的，由市、县（市）人民政府土地管理部门按当年年产值收取荒芜费；承包集体耕地荒芜一年的，由村民委员会或乡（镇）人民政府按年产值二至三倍收取荒芜费。
荒芜费收取、使用办法由市、县（市）人民政府规定。
第十五条新建砖瓦窑厂，应充分利用荒山、荒地，严格控制占用耕地。确需占用耕地的，要有切实恢复耕种或者从事其他生产的措施。
第十六条因开采地下矿藏，造成土地塌陷，用地单位应根据塌陷程度和农作物减产情况，付给受损失单位或者个人平整土地费和减产补助费。地上附属物造成损坏的，应根据损坏程度给予合理补偿。塌陷后不能耕种的农田，矿方应办理征用手续，需要搬迁村庄的，矿方应在塌陷前办理拆迁手续。
各项费用的补偿标准由市、县（市）人民政府规定。
征用后的塌陷地、取土坑，停用的储灰场、尾矿库、弃渣场等，由县级以上人民政府统一组织征地单位、被征地单位和邻近的乡（镇）村进行综合治理，统一安排，合理使用。征地单位因建设需要部分土地，可优先安排。
第四章国家建设用地
第十七条国家建设需要，可以使用国有土地或者依法对集体所有的土地实行征用。被征用土地的单位和承包经营土地的个人，应当服从国家需要，不得阻挠。
国家建设征地程序：
（一）申请用地。用地单位持经计划部门批准的建设项目设计任务书或者基本建设计划，向拟征用土地所在的市、县（市）人民政府土地管理部门申请征地。不属于基建性质的其他特殊用地，应持县级以上主管部门有关批准文件申请征用土地。
征用城镇规划区范围内的土地，必须事先经当地城镇规划管理部门审查同意。
征用土地涉及河道、岸滩、森林、湖泊、大中型水利工程、公路、铁路等重要设施，应征得有关主管部门同意。
（二）确定征用土地面积和补偿安置方案。征用土地批准后，用地单位持建设用地平面图、环境影响报告书（表）等，送土地管理部门核定用地面积和确定补偿安置方案。由当地人民政府土地管理部门主持征地单位与被征地单位签订正式协议，交付征地费用。
（三）办理耕地占用纳（免）税和纳税土地的农业税减免手续。
（四）划拨土地。征地申请批准后，由市、县（市）人民政府土地管理部门根据建设进度一次或者分期划拨土地和颁发土地使用证，并督促被征地单位按时移交土地。
实行征地费用包干使用的建设项目，由所在市、县（市）人民政府土地管理部门统一办理。
第十八条修建、拓宽和改造公路及修建铁路用地，其审批手续、各项补偿，补助费标准，均按《土地管理法》和本办法执行。
第十九条征用土地的审批权限：
（一）征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上，由省人民政府审查，报国务院批准。
（二）征用耕地十亩以上，一千亩以下；其他土地二十亩以上，二千亩以下，由行政公署、省辖市人民政府审查，报省人民政府批准。
（三）征用耕地三亩以上，十亩以下；其他土地十亩以上，二十亩以下，由县级人民政府审查，报行政公署、省辖市人民政府批准，并报省土地管理部门备案。
（四）征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下，由县级人民政府土地管理部门审查，报县（市）人民政府批准，并报上一级工地管理部门备案。
（五）征用塌陷区土地，二百亩以下的，由所在行政公署、省辖市人民政府批准，报省土地管理部门备案；二百亩以上的，报省人民政府批准。
一个建设项目需要征用土地，应当根据总体设计，一次申清批准，不得化整为零。分期建设的项目，应当分期征地，不得先征待用。
省辖市所辖区人民政府不行使城市规划区内征用（划拨）土地审批权限。
第二十条土地补偿费标准：
（一）征用耕地、菜地，按其征用前三年平均年产值的五至六倍补偿。
（二）征用鱼塘、藕塘、苇塘、菱角塘、灌丛、草地、林地、药材地等，按其前三年平均年产值的五倍补偿o（三）征用果园、茶园、桑园等按其前三年平均年产值的六倍补偿；未曾收获的园地，按照当地水田或者旱地前三年平均年值的五倍补偿，另加苗木培育费用。
（四）征用耕种不满三年的开荒地，按其当年平均年产值的二至三倍补偿；耕种三年以上的按耕地补偿。
开始协商征地后突击抢栽的树苗、抢建的建筑物筹，不予补偿。
在已列入开采计划的压煤区地面上能否进行非农业建设和植树造林，由市、县（市）人民政府具体规定。
第二十一条安置补助费标准：
征用耕地、菜地、园地、药材地、林地，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地、菜地、园地、药材地、林地每亩前三年平均年产值的三倍。
征用鱼塘、牧草地等，为该鱼塘、牧草地每亩前三年平均生产值的二点五倍。
征用藕塘、苇塘、灌丛、草山等，为该藕搪、苇塘、灌丛、草山每亩前三年平均年产值的二倍。
第二十二条依照本办法支付的土地补偿费和安置补助费尚不能使需要安置的农业人口保持原有生活水平的，经省人民政府批准，可以适当增加安置补助费。但土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征用土地每亩前三年平均年产值的二十倍。
第二十三条青苗补偿费标准：
（一）被征耕地的青苗补偿费标准按当季作物的产值；多年生作物按其年产值；无苗的，不予补偿。
（二）鱼苗放养两年以上的，不予补偿；不足两年的，按放养鱼苗费的二至三倍补偿。
（三）用材林，主干平均胸径二十厘米以上的成材，按征用时实有材积价值的百分之十至二十补偿；主干平均胸径五厘米至二十厘米的，按征用时实有材积价值的百分之六十至八十补偿；主干平均胸径五厘米以下的小树和未成材的竹林的补偿费标准，由市县市人民政府规定。
（四）公民在国有土地上种植的林木和房前屋后的小片零星树木，能移栽的，由用地单位负担移栽费；无法移栽的，其补偿费标准由市、县（市）人民政府规定。
第二十四条严格控制征用蔬菜基地。确因特殊情况需要征用的，除按批准权限报批外，必须落实新的蔬菜基地，征多少补充多少，并按规定缴纳新蔬菜基地开发基金。
第二十六条国家建设征（拨）用土地需要拆迁的房屋及其附属物，建设单位应向被拆迁的单位或者个人支付拆迁补偿费，补偿费标准由市、县（市）人民政府规定。
第二十七条被征地单位不得在《土地管理法》、国务院有关规定和本办法规定的补偿、补助费用以外，以任何名义和借口提出额外补偿、补助要求。
第二十八条征用土地的各项补偿费和安置补助费，除被征用土地上属于个人的附属物和青苗补偿费付绘本人外，其他费用均由乡（镇）人民政府组织被征地单位用于发展生产，安置多余劳动力就业和不能就业人员的生活补助。任何单位和个人都不得侵占、挪用。
被征地单位的农民确有一技之长，愿意自谋职业的，由本人申请，经乡、镇人民政府考核批准，可从土地补偿费、安置补助费中按比例给予一定资助。
各级地方人民政府土地管理、财政、审计等部门应对征地的土地补偿费、安置补助费、新蔬菜基地开发基金的使用情况进行监督。
第二十九条因国家建设征用土地造成的多余劳动力，按国家有关规定妥善安置。用地单位经国家批准招工时，可优先招收部分符合条件的被征地的农民就业。同时将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。招收被征地农民指标，以市、县（市）为单位按年度报省劳动局批准下达，具体招工办法、条件由省劳动局另行规定。
第三十条根据规划要求需要埋没电线杆、电线塔、电缆、管道等设施占用土地的，只补偿青苗损失，个别占地较多的，酌情征用。
第三十一条征用纳税的土地，按国家规定核减农业税。
第三十二条国防洪抢险、军事行动等紧急情况临时用地的，可以先行使用，同时报告所在市、县（市）人民政府；如需长期使用，按规定补办征用手续。
第三十三条国营农、林、牧、渔场等单位进行非农业建设需要用地的，按照本办法规定办理报批手续。
第五章乡（镇）村建设用地
第三十四条乡（镇）村建设，必须按规划进行，没有进行规划或者规划未经批准的，不得占用耕地建设。
第三十五条符合下列条件之一的，可以向所在的村（组）申请宅基地：
（一）统一规划建设的居民新村（居民点：需要重新安排的；
（二）老宅基面积低于规定标准，子女中有的已达婚龄，确需分居的；
（三）经批准回乡定居的离退休的国家工作人员、军队干部、职工等没有房屋需要新建住宅的。
第三十六条宅基地面积标准：
（一）城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过一百六十平方米；
（二）淮北平原地区，每户不得超过二百二十平方米；
（三）山区和丘陵地区，利用荒山、荒地建房，每户不得超过三百平方米；占用耕地每户不得超过一百六十平方米；
村民建房应尽量使用原有的宅基地、村内空阔地和其他非耕地。每户只能有一处住宅。出租、出卖房屋的，不再批给宅基地。
第三十七条乡（镇）村企业申请建设用地，必须附县级以上地方人民政府批准的建设项目文件，按照本办法第十九条的规定报批。在城镇规划区内建设的，需附有当地城镇规划管理部门的审核意见。
第三十八条乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用集体土地的，由乡级人民政府审核，报县（市）人民政府批准。使用耕地三亩以上的，报行政公署、省辖市人民政府批准。
乡（镇）村建设依法经批准使用集体所有的耕地，应依法缴纳耕地占用税，属农业税纳税的土地相应减免农业税。
第三十九条乡（镇）村和村民小组办企业和公共设施、公益事业建设使用农民集体所有的土地的，应妥善安置农民的生产和生活。并按下列标准补偿：
（一）办企业使用耕地、菜地的，按其前三年平均年产值的四至五倍补偿；使用其他土地的，按其前三年平均年产值的三至四倍补偿。
（二）公共设施、公益事业建设使用耕地、菜地的，按其前三年平均年产值的二至三倍补偿；使用其他土地的，按其前三年平均年产值二倍补偿。
（三）村、村民小组使用本单位集体所有的土地办企业和建设公共设施、公益事业的，对承包户除补偿青苗费外，并对土地投入予以适当补偿。
第四十条农村专业户、个体工商户和经济联合体等从事非农业生产需要使用土地的，持县（市）业务主管部门批准的文件，向土地管理部门申请，按批准权限审批。其补偿费标准由市、县（市）人民政府规定。
使用者不得私自转让。如停止使用，要恢复耕种条件，限期退还土地所有单位。
第四十一条农民进入集镇务工、经商，需用地建房的，由乡（镇）人民政府按规划选址，统一办理用地申请，报县（市）以上地方人民政府批准。其补偿标准可参照国家建设用地适当降低。土地的使用期限和具体补偿费标准由县级人民政府规定。
第六章奖励与惩罚
第四十二条凡符合下列条件之一的单位和个人，由县级以上地方人民政府给予表彰和奖励：
（一）依法管理土地有显著成绩的；
（二）合理规划，节约用地，保护耕地，开发土地资源作出显著贡献的；
（三）从事土地科学研究和技术推广获得显著成果的。
第四十三条征用和使用土地过程中，当事人任何一方不依法执行征地、用地协议和土地管理部门的裁决，致使对方遭受经济损失的，要赔偿损失；情节严重的，对有关责任人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。
第四十四条未经批准擅自铲毁接近成熟的农作物的，除赔偿损失外，并处以铲毁农作物价值一倍以下罚款，损失严重的，对有关责任人员由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。
第四十五条《土地管理法》第四十三、四十四、四十七、四十九、五十、五十一条规定的罚款，罚款额按下列标准执行：
（一）未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，除责令退还非法占用的土地、限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施外，并处每亩五百元至三千元的罚款。
（二）买卖、出租，或者以其它形式非法转让土地的，除没收其非法所得外，可以并处其非法所得的百分之二十至五十的罚款；
（三）非法占用、挪用、私分被征地单位的补偿、补助费的，除责令退赔外，可以并处其非法占用款的百分之二十至五十的罚款；
（四）临时用地期满不归还和土地使用权被依法收回后拒不交出土地的，除责令交还土地外，并处每亩二百至五百元的罚款；
（五）开发土地，造成土地沙化、盐渍化、水土流失的，除责令限期治理外，可以并处每亩一百元至三百元的罚款。
上述处罚，由县级以上地方人民政府土地管理部门决定。当事人和单位负责人对处罚决定不服的，可以向上级土地管理部门提出申诉；上级土地管理部门应及时作出裁决，对裁决不服的，可以在收到裁决通知之日起三十日内，向当地人民法院起诉。期满不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请当地人民法院强制执行。
罚款由土地管理部门收取，按规定上交财政部门。
第四十六条征地、用地已按本办法规定给予补偿、补助，被征地单位（户），应按时移交土地和拆迁地面建筑物及其他设施，拒不按时移交和拆迁的，强制执行。
第四十七条土地管理人员在办理征用、划拨土地、变更土地所有权、使用权和解决土地权属争议过程中，徇私舞弊、贪污受贿的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。