内容提要：党的二十大报告指出，未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期。农业、农村、农民问题是贯穿我国现代化建设和实现中华民族伟大复兴进程中的基本问题。“三农”现代化是中国式现代化的重要基础。一方面，“三农”通过支撑国家财政，有力地推动国家工业化、城镇化建设，推进了中国现代化进程；另一方面，财政作为国家治理的基础和重要支柱，充分发挥财政制度优势，综合利用价格、财政补贴、税收等政策工具，助力“三农”走上现代化道路，又是中国式现代化的重要组成部分。“三农”与国家财政相互支持、相互促进。面对复杂的国际冲突与国内经济发展的矛盾，立足中国式现代化的重要特征，笔者从提升农业综合生产能力、为共同富裕提供底线公平和内生发展动力、推动农村精神文明建设、支持农业绿色发展、构建现代农业产业体系五个方面，探讨新时代财政治理助力“三农”现代化发展的新路径。
一、引言
党的二十大报告指出，“未来五年是全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期。”习近平总书记指出，“建设现代化国家离不开农业农村现代化。”“务农重本，国之大纲。”“民惟邦本，本固邦宁。”“三农”现代化是实现中国式现代化的关键所在。中国式现代化道路是基于中国基本国情的，具体到“三农”上体现为：一是中国是一个农业大国，农民规模巨大，我国即使基本实现城镇化，仍将有4亿左右人口生活在农村；二是大国小农、人多地少，确保国家粮食安全和重要农产品供应始终是头等大事；三是发展不平衡不充分，地区、城乡差异大。财政是国家治理的基础和重要支柱。当前，受新冠疫情、俄乌冲突等外部环境影响，全球农业贸易供应链遭受冲击，国际粮食危机加剧，城乡收入差距悬殊。面对日益复杂的国内外环境，在百年未有之大变局中，“三农”现代化应该走一条什么样的道路？财政如何在全面推进“三农”现代化道路中起到基础性、支柱性和保障性作用？当前又如何贯彻新发展理念，实现农业提质增效，农村全面振兴，农民增收致富，实现共同富裕？这些问题的探讨对于解决中国式现代化的“三农”道路具有重要的时代价值和现实意义。
二、“三农”为中国革命、建设和改革提供巨大财政支持
“三农”是贯穿中国现代化进程的重要主线。新民主主义革命时期，中国的革命从农村走出，“三农”从政治、经济和军事上为革命胜利提供重要保障；社会主义建设时期，中国的现代化建设艰难起步，农业以“剪刀差”、农业税的形式为工业化建设提供资本积累；改革开放时期，农民发挥创造精神，推动经济体制全面转型，为工业化、城镇化做出巨大贡献。纵观中国革命、建设与改革的历史进程，“三农”提供的巨大财政支持，是推动中国式现代化的不竭动力。
（一）新民主主义革命时期：“三农”为革命胜利提供了重要保障
农民是社会结构的基础阶层，农业在国民经济中占据基础地位，农村基层政权是国家政权体系的基础。新民主主义革命时期，中国共产党不断吸取革命经验教训，放弃苏俄“城市中心论”的革命模式，转而将农民问题当作革命的中心问题。如何解决农民问题？土地是关键。纵观中国历史，农民与土地的关系问题在相当程度上决定着王朝兴衰与政权更迭。中国共产党深刻认识到土地问题的重要性，将土地政策作为“三农”领域的核心政策。从土地革命时期喊出“打土豪，分田地”的宣传口号，颁布《井冈山土地法》（1928）、《兴国土地法》（1929）、《中华苏维埃共和国土地法》（1931）等法律，到抗日战争时期实行减租减息的《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》（1942），再到解放战争时期主张“彻底平分土地”的《中国土地法大纲》（1947），中国共产党将亿万农民从封建剥削的土地制度中解放出来，实现其“耕者有其田”的千年夙愿，从而使农民激发出无穷的革命热情。
在政治上，中国共产党在农村建立起巩固的基层政权。抗日战争时期，基层政府在实行广泛的民主选举的基础上，按照“三三制”原则将社会各阶级吸纳进政府机关，将政权嵌入抗日民族统一战线之中，打下牢固基础。解放战争时期，为了提高财政汲取能力，党一方面调整农村基层权力结构，由农民代表委员会和基层党组织组成基层政府，另一方面整顿乡村财政，将村款征收权收归国家，以减轻农民负担，集中财力支援前线。通过建立以军事财政动员为基本特征的权力结构，中国共产党突破了以往政权无法渗透基层的能力缺陷，农村为革命提供广阔的战略纵深，有力保证了中国革命的胜利。
在军事上，农民为革命提供源源不断的优质兵源和强大的后勤保障。为了捍卫革命成果，广大农民踊跃参军，持续壮大革命队伍，成为革命队伍的中坚力量。解放战争时期，在率先进行土地改革的东北地区，共产党的军事力量首次超过国民党军队，奠定了辽沈战役的迅速胜利；淮海战役中，农民承担大量的物资运输、修桥修路、伤员转运等后勤工作，活跃在前线的民工多达220万人，参战部队与民工的比例达到一比一、一比二甚至一比三。陈毅说“淮海战役的胜利是人民群众用小车推出来的”，正是广大农民投身革命的真实写照。中国共产党正是因为赢得了农民的支持，才能最终取得新民主主义革命的胜利。
（二）社会主义革命和建设时期：“三农”为现代化建设奠定了资金基础
新中国成立后不久，中国共产党深刻认识到实现国家工业化的必要性和紧迫性，确立了重工业优先发展的道路，开始集中力量进行大规模工业化建设。然而，工业化建设需要巨额资金支持，资金何来？面对西方国家的封锁禁运，苏联援助贷款杯水车薪，中国又无法仿效西方现代化通过对外扩张和殖民掠夺积累工业资本，只能借鉴苏联经验，以“高积累、低消费”的国民收入分配格局实现工业资本的内向型积累。在这一过程中，“三农”作出了巨大贡献与牺牲，主要表现在以下三个方面。
一是农业通过“剪刀差”为工业建设积累巨额资本。工业化开始后，大量农村人口涌向城市，粮食供求关系日益紧张。为保证城市粮食供应和工业建设需要，维持物价稳定，1953年10月，中共中央作出《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》，对粮食实行统购统销，包括计划收购、计划供应、由国家严格控制粮食市场、由中央对粮食实行统一管理与调度四项政策。随后，食用油、棉花等更多种类农产品被纳入统购范围。到1978年，农民出售农副产品总额中，国家按计划牌价统购、派购的比重高达84.7%。在工农业产品交换的过程中，国家以低于实际价值的价格向农民收购农业产品，以高于实际价值的价格向农民出售工业产品，由此形成工农业产品“剪刀差”。通过农业剩余向工业部门的持续转化，农业解决了我国工业化起步时期的资金短缺问题，保障我国实现了1950-1977年间每年11.2%的工业增速。在“高积累、低消费”的国民收入分配格局下，中国跳出了“因为穷，所以穷”这一导致大多数发展中国家长期陷于贫困的低水平均衡陷阱。到1976年，中国成为世界上唯一拥有联合国产业分类目录中所有工业门类的国家，奠定了社会主义现代化建设的工业基础。
表11950-1978年农业税占全国税收收入及财政收入比重（单位：亿元）
三是农村承接了国家优先发展重工业并向城市倾斜的政策成本。工业化建设初期，我国采取农村支持城市、城市发展优先的方针，将有限的教育、医疗、社会保障等财政资源集中起来，全力保障城市供给。这固然是财政资源高度紧张时的无奈之举，但也造成了城乡二元分割的经济格局。1958年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布实施，我国正式确立起城乡二元的户籍制度。户籍制度以及建立在户籍制度基础上的一系列二元制度，无不反映出农村以牺牲自身发展为代价，为工业化建设和城市建设提供资源支持。20世纪50年代末期，当工业化建设遭遇挫折时，又是农村承担起工业化过于迅速的政策成本，吸纳了城市约2000万剩余劳动力，使我国在内外交困的艰难环境中维持了社会稳定。
（三）改革开放和社会主义现代化建设新时期：“三农”为改革开放提供动力源泉
中国的改革始于经济，经济改革始于农村，始于农民的创造精神。1978年年底，发起于安徽省凤阳县小岗村的“大包干”迅速在全国掀起家庭联产承包责任制的浪潮，揭开了农村经济体制改革的序幕。家庭联产承包责任制打破了绝对平均主义的分配方式，在不改变农村土地集体所有制的前提下，将农民生产劳动成果与其自身利益紧密结合起来，兼顾效率与公平，极大地调动了农民的生产积极性。1978-1984年间，全国粮食产量接连突破6000亿斤、7000亿斤、8000亿斤关口，其中43.6%的增长归于生产率的提高，而生产率提高的94%归于生产关系的变革。此后，农业综合生产能力不断提升，我国彻底走出了农产品长期供应不足的困境。从1949年到2021年，全国粮食产量由2263.6亿斤跃升至13657亿斤，人均粮食占有量由209公斤增长至483.5公斤，高于国际公认的400公斤粮食安全线。经过多年不懈奋斗，终于实现中国人的饭碗牢牢端在自己手中。“中国社会始终保持稳定，粮食和重要农副产品稳定供给功不可没。”
此外，“三农”还从要素、市场两个方面为改革开放提供动力源泉。
表22010-2021年土地出让收入占地方财政比重（单位：亿元）
注：（1）国有土地使用权出让收入包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入、新增建设用地有偿使用费收入四项。自2017年度起，全国财政决算列示的国有土地使用权出让收入不含计提的新增建设用地有偿使用费收入。（2）地方财政收入="地方一般公共预算收入+地方政府性基金预算收入。
第二，市场方面，农村消费品市场和生产资料市场不断扩大，推动经济持续增长。改革开放以来，随着农民生活消费水平不断提高，农民在消费端表现出的强大消化能力和增长潜力对全社会消费增长起到全方位的促进作用。十八大以来城镇、乡村消费品零售额及增长率情况如表3所示。2012-2019年间，乡村消费品零售额增长率连续8年高于城镇消费品零售额增长率，占全年社会消费品零售总额的比例由13.26%上升至14.66%。农民是拉动内需的最大群体，农村消费对经济增长的推动作用愈发显著。此外，近年来随着农业现代化建设和新农村建设热潮兴起，三农现代化对我国通讯设备、建筑材料、农机电机、能源电力等行业的需求持续增长。在工业行业产能过剩和城市消费接近饱和的情况下，三农现代化建设领域蕴含巨大的投资消费需求。
表3十八大以来城镇、乡村消费品零售额及增长率（单位：亿元）
三、财政治理助力“三农”现代化道路
中国作为农业大国，“三农”问题是关系国计民生的根本问题，推进“三农”现代化是全面建设社会主义现代化国家的重大任务。财政作为国家治理的基础和重要支柱，充分发挥财政制度优势，综合利用价格、财政补贴、税收等政策工具助力“三农”走上现代化道路，既是对“三农”为支持中国式现代化作出巨大贡献牺牲的补偿，又体现出社会主义共同富裕的本质要求。
（一）增加财政投入：实现“三农”现代化的物质保障
财政投入是实现“三农”现代化的物质保障。中央和地方各级政府以多种方式持续增加对农业的财政投入，完善和落实农业补贴政策，为农民增产增收创造条件。从农业种植财政补贴到脱贫攻坚专项资金、农业技术信贷支持，以资金投入为基础的财政支农政策有力推动了农业农村的现代化建设。
一是增加资金投入总量。新中国成立初期，国力不济，百废待兴。为尽快实现从传统农业国向先进工业国的转变，国家采取了优先发展重工业并向城市倾斜的战略。在实行农业哺育工业的同时，并未忽视农业的发展，对农业的财政资金投入呈整体增长趋势。1952年，国家在财政困难的情况下安排财政支农资金9亿元，占财政总支出的5.3%，主要用于支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费、农业基本建设支出、农业科技三项费用、农村救济费和其他，具体如表4所示。
表4社会主义革命和建设时期财政支农支出比重（单位：亿元）
改革开放后，资金投入不断加大。中央和地方各级政府围绕“多予、少取、放活”的原则，逐年增加财政支农投入。1979年，财政支农资金174.3亿元，占国家财政支出的13.6%（这是从新中国成立到2006年的最高比例），之后持续增加，1998年突破1000亿元，2004年突破2000亿元。党的十八大以来，我国将打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会作为农业农村现代化的重点。从财政资金投入来看，用于扶贫的资金由2013年的841亿元增加到2020年的5621.6亿元，年均增长31.2%；中央对地方转移支付由2013年的4.54万亿元增加到2021年的8.34万亿元，为全面建成小康社会提供了坚实财力保障。在打赢脱贫攻坚战、消除绝对贫困、全面建成小康社会之后，我国进一步深化农村发展，提出乡村振兴战略。在资金支持上，财政部将中央财政专项扶贫资金更改为“中央财政衔接推进乡村振兴补助资金”，2021年预算安排资金1561亿元（比上年增加100亿元）。整体来看，这一时期财政对农业的资金投入总量持续增加，国家财政用于农林水各项支出如表5所示。
表5十八大以来国家财政用于农林水各项支出（单位：亿元）
注：2020年起南水北调支出包含在水利支出中;2020年起财政用于农林水支出中未单独列示农业综合开发支出。
三是加强资金使用管理。改革开放前，农业领域的财政投入资金由政府直接拨付，交由合作社或人民公社使用。改革开放后，地方政府管理使用资金的权限扩大，但管理方式粗放、使用效率低，浪费现象明显。为了完善财政支农资金管理办法，强化资金管理，国家在农业综合开发和扶贫领域引入世界银行项目管理办法，从1999年开始实行部门预算管理制度，将财政支农资金纳入预算管理。进入21世纪后，为了加强财政支农资金使用效率，实施财政支农资金绩效评价制度。中央先后对财政扶贫资金、现代农业生产发展资金、小型农田水利建设重点县等重大专项支农资金实施绩效评价管理，从项目组织、资金使用和资金效益等方面进行评估，建立健全绩效评价机制；同时，推动地方各级政府完善绩效评价制度，落实监管责任，将绩效评价结果作为财政资金安排的重要依据。
（二）减轻农民负担：推动“三农”现代化的必然选择
新中国成立后，在改善农民生活的“小仁政”与国家工业化建设的“大仁政”之间，我国选择了后者。虽然工业化建设成果显著，但内向型的资金积累模式造成了农村农民的长期贫困，长期来看不利于“三农”现代化的发展。为此，改革开放以来，国家出台了一系列政策旨在减轻农民负担，为实现“三农”现代化奠定坚实物质基础。
一是提高农副产品收购价格。十一届三中全会后，为了提高农民收入，国家开始提高农副产品收购价格。1979年，十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》指出，“粮食统购价格从一九七九年夏粮上市起提高百分之二十，超购部分在这个基础上再加价百分之五十。棉花、油料、糖料、畜产品、水产品、林产品等的收购价格，也要分别情况，逐步作相应的提高。”到1984年，农副产品收购价格与1978年相比增加53.7%，农民货币收入增加197.6%。1985年1月，中共中央国务院发布的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》指出，“除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，按照不同情况，分别实行合同定购和市场收购”，即对农产品实行价格双轨制，部分以合同定购的形式由国家进行价格管理，其余实行市场调节价。1992年，由国家定价管理的农产品只剩下粮食、棉花等6类。2004年，在进一步放开粮食收购价格的基础上，对稻谷、小麦等实行最低价收购政策。2014年，我国启动新一轮农产品价格形成机制改革，进一步保障农民种粮收益，增加农民种粮收入。
二是实施农业补贴。从1978年至1982年，为扶持农业生产，按优特价供应农业生产资料的财政补贴每年在20亿元以上。2004年，开始实施农作物良种补贴，帮助农民购买优良种子，持续扩大补贴范围和补贴金额。2005年，在农作物良种补贴的基础上，增加种粮农民直接补贴和农资综合补贴，形成农业“三项补贴”。2006年，将农民购买生产资料纳入补贴范围。2007年，将生猪生产、奶业、油料生产等纳入补贴范围。2016年，我国创新农业补贴体系，将“三项补贴”合并为农业支持保护补贴，主要用于支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，并在补贴金额、补贴对象和补贴方式等方面进行完善。如，补贴由“有地”农民转向“耕地”农民，提高了资金使用效率，使农民真正得到实惠。
（三）深化农村综合改革：注入“三农”现代化的强大动力
农村综合改革分两阶段进行。第一阶段是推进乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政管理体制改革。2006年，国务院发布《国务院关于做好农村综合改革工作有关问题的通知》（国发〔2006〕34号），明确了农村综合改革的意义以及三项改革的总要求。乡镇机构改革以转变政府职能为重点，主要包括精简行政机构，压缩财政供养人员；加强政府为农服务意识，提高为“三农”办事服务的能力。农村义务教育改革以落实教育经费保障机制为重点，主要包括加大财政投入，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围；强化师资队伍建设，合理配置公共教育资源。县乡财政管理体制改革以增强基层财政保障能力为重点，主要包括合理划分财权事权，科学界定县乡政府支出责任；创新财政管理体制和管理方式，推进“省直管县”和“乡财县管乡用”；完善财政奖补政策，通过“三奖一补”提高县乡财政自我保障能力。
四、财政助推中国式现代化的“三农”道路：挑战与方向
（一）“三农”现代化面临的挑战
中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。在中国式现代化不断推进的过程中，“三农”现代化事业仍然面临诸多挑战，主要表现在以下几方面。
1.人口规模巨大的现代化：粮食安全面临严峻挑战。
2.全体人民共同富裕的现代化：城乡发展差距仍然显著。
长期以来，城乡之间存在明显的体制差异，城乡分治的二元格局导致城乡居民在基础设施、教育医疗、社会保障等方面存在难以收敛的差异，甚至存在“同命不同价”的诡异现象。2021年，城乡居民人均可支配收入比仍高达2.5:1。在经济增速放缓、疫情冲击等因素影响下，农村剩余劳动力转移受阻，保障农民收入持续增长的渠道单一，且动力不足。同时，公共产品供给为共同富裕打造底线公平的社会机制未能建立，如：农村虽已基本实现养老保险全覆盖，但养老金偏低；农村医疗资源和教育资源相对匮乏，促使农民在医疗和子女教育方面不得不向城市发展，直接提高了生活成本；农村公共文化产品有效供给不足、结构失衡、文化设施利用率不高等问题突出。在城市化背景下，农村相对落后的物质生产环境对农民形成推力，而城市优质高效的公共物品供给对农民产生拉力，农村人、财、物不断向城市单向流动，形成了新的“推拉效应”。
3.物质文明和精神文明相协调的现代化：农村高素质劳动力普遍缺乏。
中国式现代化不仅是物质的现代化、制度的现代化，更是人的现代化。人的现代化，要求提高人口素质，满足更高层面的精神追求，实现物质文明和精神文明协调发展。提高农民素质是提高我国人口整体素质的关键。长期以来，农民深受传统文化的影响，思想观念相对落后保守。尽管近年来国家大力推进农村精神文明建设，但农村天价彩礼、人情攀比、重男轻女等陈规陋习依然普遍存在，封建迷信屡禁不止。在劳动力市场上，农村劳动力普遍素质较低，与城市高素质劳动力要求的矛盾日益突出。据国家统计局发布的《2021年农民工监测调查报告》显示，在全部农民工中，未上过学的占0.8%，小学文化程度占13.7%，初中文化程度占56.0%，高中文化程度占17.0%，大专及以上仅占12.6%。大多数农民因为受教育程度不高，只能从事高强度、低工资的工作。从个人角度来看，造成农民劳动收入增长缓慢；从整个国民经济的发展来看，难以发挥农村劳动力资源丰富的优势，制约了现代化进一步发展。
4.人与自然和谐共生的现代化：农业污染未能有效遏制。
20世纪90年代后期，随着过剩工业产能向农业转移，化肥、农药、地膜等大量投入农业生产，在提高农业现代化程度、提升农业产量的同时，也造成严重的环境污染问题。以废水污染物为例，据生态环境部发布的《2020年生态环境统计年报》显示，2020年全国废水中化学需氧量排放量2564.8万吨，其中农业源排放量1593.2万吨，占比62.1%；总氮排放量322.3万吨，其中农业源排放量158.9万吨，占比49.3%；总磷排放量33.7万吨，其中农业源排放量24.6万吨，占比73.2%。党的十九大以来，我国化肥、农药施用量连续四年实现负增长，但仍然位居世界第一，亩均化肥施用量数倍高于世界平均水平，且利用率远远低于发达国家，仅有30%～40%。“化学农业”既不具备可持续发展的能力，更与我国人与自然和谐共生的现代化理念相违背。在农村，农业面源污染问题未能有效解决的同时，随着工业及城市污染向农村转移，点源污染与面源污染共存，生活污染和工业污染叠加，新、老污染交织，更兼农民环境保护意识相对淡薄，农村生态环境问题愈发突出。
5.走和平发展道路的现代化：农产品出口遭遇技术性贸易壁垒。
(二)财政助推“三农”现代化道路的发展方向
1.全方位夯实粮食安全根基，推动农业综合生产能力全面提升。
2.坚持城乡融合发展，为共同富裕提供底线公平和内生发展动力。
3.推动农村精神文明建设，提高农民综合素质。
中国式现代化是人的现代化，核心是建构人的主体性。农业农村现代化离不开农民的现代化。为此，财政从三个方面加强农村精神文明建设，提高农民综合素质：第一，加大对农村公共文化设施建设的资金投入力度，支持开展多种形式基层文化活动，财政可以采取“以奖代补”方式实施基层公共文化设施全覆盖工程，强化对外免费开放经费和农村文化建设资金的管理，设立专项资金进行传统建筑保护利用以及文物保护。第二，出台支持农村文旅产业发展的税收政策，鼓励农民和集体经济组织利用闲置宅基地和闲置住宅参与文旅融合产业项目，通过股份合作、租赁经营、资金入股等利益联结机制，让文化真正产生收益，推动农村经济发展方式转变。第三，加大农村教育事业财政投入。在资金总量上，持续增加财政性教育经费投入；在资金结构上，一方面增加普惠性教育资源供给，在学校基础设施建设、师资力量培训、家庭困难学生补助等方面加大财政支持力度，另一方面鼓励发展农村职业教育和技能培训，提高农村劳动力综合素质，将农村劳动力数量优势转化为人力资本优势。