导语：如何才能写好一篇对粮食安全的建议，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
1.1粮食安全是经济安全的前提
1.2粮食安全是国家安全的保障
在我国的产业结构中农业处于最基础的产业，是我国第一产业。农业生产者是我国生产经营者中基数最庞大的人群。所以如何发展第一产业，如何保障广大农业生产者的利益，如何保证粮食安全就成为了国家的大事。国家安全分为内部和外部安全，外部是战术性的，内部是战略性的。对于外部，粮食安全保障可以稳定经济状况从而提升整体综合国力。在国际交往中不会受到粮食进出口的制约，而受制于外国。对于内部，粮食关系人民的日常生活，更是兴国安邦，人民安居乐业的根本保障。
2我国粮食安全的现状
2.1国内粮食生产难自给，威胁粮食安全
农业产业虽然是我国的第一产业，可是近年国内粮食生产能力还是不能很好地满足国内需求。近年来，由于环境破坏严重，生态环境恶化，又加之早涝灾害频频发生导致我国粮食进口量近一步创出新高，大量的进口导致粮食价格进一步的上涨。国内生产量不足，国外进口量递增，就会导致国内粮食的价格随国外粮食进口价格相应提升，这严重影响了现阶段的国家粮食安全。
2.2落后的农业生产状况，制约粮食安全
从技术角度来看，我国农业生产技术并不先进，对于农业生产技术研究的科研机构也并不多。由于国家科研政策趋向和落实原因，农业科研工作者得不到良好的科研环境和充足科研经费。科研人员的收入得不到改善，农业科研项目就很难长期进行下去。这位提高粮食安全造成了一定阻力。
2.3农业利润水平低，粮食安全无法保障
3.1保护耕地，保障粮食安全
保护优质农业土地，提高粮食的生产能里和生产质量。土地对于国家粮食安全的意义重大，对于农业经济具有基础性的作用，对于农业生产也具有稳定生产的作用。粮食价格的保障依赖于国家通过国家粮库对市场攻击的调节，而粮食价格水平的保障则得益于土地的利用效益，所以要严格地守护好优质高产的农业土地资源。主要方法如下：
（1）农业耕地的保护是坚决不能懈怠的，对于国家经济，是一条必须坚守的底线。各级政府要严格把关，把农业更低的保护落实到每家每户。必须认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，保证农业耕地质量不恶性下降，保持现有的生产能力，确保全国农业土地资源保持动态的均衡。保护好农业耕地，使其数量不在减少，对于我国粮食生产与安全都意义重大。
（2）在保持现有的农业耕地数量水平之上大力提高单位生产能力。在全国农业耕地总量均衡和不大量开垦新的农业土地的双重条件下，提高粮食生产能力和粮食质量。各级政府积极推进农业耕地复垦工作和农业土地旧地翻新工作，同时严格控制工程建筑占用土地。粮食产区的政府要针对中小农户加强其小规模土地的生产能力提升，对于农村大量的荒地废地从新利用起来。加大农业产品如：种子，农具，化肥，农药等的质量和价格管控，从各个方面改善农业生产能力底下现状。
（3）大力建设水利灌溉工程，确保农业耕地的在培育和循环使用。自古以来农业粮食的生产都离不开水利灌溉，水利是农业生产的生命之源，也是使土地循环高效使用的基本保证。水利工程并不局限与灌溉功能，更要发挥抗洪抗灾的责任。要建立更够抵抗突发洪灾的水利工程，做到有灾防灾，无灾养地的双重农业保障。
3.2加强政府调控，确保粮食安全
关键词：三打两建活动措施国内质量安全和经济市场发展
1、三打两建活动发展状况述评
2、三打两建活动与国内质量安全和经济市场发展的关系
近年来很多国内质量安全和经济市场危机的出现，揭示了三打两建活动对国内质量安全和经济市场发展的重要影响，所以从某种程度上来讲，三打两建活动与国内质量安全和经济市场发展这两个概念是相互影响，相互制约的关系。
2.1“三打两建”活动可以提高国内质量安全和经济市场运行的效率
2.2合理的三打两建活动可以保持国内质量安全和经济市场发展的正确方向
通过实施三打两建活动，那么会减少政府部门的营私舞弊以及贪污现象的发生，因此可以保证可以保持国内质量安全和经济市场发展的正确方向，同时通过三打两建活动可以加强整个社会系统其它方面的合理运转，从而施加正向的影响。同时，三打两建活动联系着各方面的国内质量安全和经济市场利益，三打两建活动导致某一国内质量安全和经济市场因素的调整都会引起不同部门、地区单位、个人之间的国内质量安全和经济市场利益的重新分配另外，三打两建活动联系着社会国内质量安全和经济市场活动的方方面面，是重要国内质量安全和经济市场信息的传递者，在生产领域，三打两建活动变化提供了生产成本、盈利、劳动耗费、企业经营管理水平等情况变化的信息。三打两建活动与国内质量安全和经济市场发展的关系研究中另一个值得讨论的问题就是：政府各个部门之间的相互作用和协调关系，由于三打两建活动的制定和实施需要考虑多个方面的因素。很多政府部门以及企事业单位也是受影响对象，所以通过三打两建活动，可以有效的增加整个社会群体的向心力。最重要的一点是保持国内质量安全和经济市场发展的正确方向。
良好的管理机制是一个社会的国内质量安全和经济市场有序运营的根本保证。不仅对于国内质量安全和经济市场系统如此，对于任何社会系统的有序运行也是如此。如果国内质量安全和经济市场发展有健全的管理机制，那么不仅可以促进国内质量安全和经济市场稳定发展，也会营造良好的文化氛围，从而促进整个社会的和谐发展。国内质量安全和经济市场发展管理机制包括两个方面：“软”因素和“硬”因素。软的方面强调国内质量安全和经济市场发展制度的制定必须以本国的国情和发展状况为中心，在管理机制形成的过程中，必须切实考虑到社会发展和企业的实际需求，只有这样才能收到更好的效果。硬的方面要求国内质量安全和经济市场发展的制度制定过程必须有严明的规章制度。
3.2加强监督条例的实施以促进国内质量安全和经济市场的发展。
三打两建活动对于促进国内质量安全和经济市场的未来发展具有很重要的作用。同时财税政策制定也是一个重要的方面，财税政策制定的理论基础包括很多方面，对于财税政策的制定来讲，可以有财务的理论基础，法律和政治的理论基础，虽然不同的理论基础侧重财税政策制定的不同方面，但是它们都具有一个共同的特点，即客观性和公正性，因为国家政策必须做到客观才能保证整个社会体系的有效运行。如果没有形成良好的财税政策制定的理论基础，那么也不会取得良好的国内质量安全和经济市场发展结果。因此财税政策制定的理论基础在加强效果时，必须时刻加大力度，对制定人员的管理培训，只有这样才能收到更好的国内质量安全和经济市场结果。
4、总结
参考文献：
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2.金思宇，张鸿钧主编，《中国三打两建活动案例（第一卷）》，中国经济出版社，2012。
关键词:水土资源;粮食安全价值;粮食生产;黄淮海地区
1计算方法
粮食安全价值的内涵是指投入到粮食生产中的水土资源对于确保区域粮食安全所发挥的效用。水土资源的粮食安全价值集中表现为生产粮食作物对区域粮食安全的作用,以及粮食产区对本地区和消费区粮食安全的支撑功能。核算粮食安全价值的总体思路是,首先计算投入到单位粮食产品中的水土资源数量,然后根据粮食产品价格和区域粮食安全水平计算粮食生产中的水土资源所承担的区域粮食安全的社会价值。
虚拟水是生产商品和服务所需要的水资源数量[1]。从粮食生产角度看,虚拟水就是粮食生产中所实际利用的水资源数量,这依赖于产品的生产条件和用水效益等因素。单一粮食作物产品虚拟水含量根据以下公式计算:
Vci=WciYci(1)
式中:Vci―区域i粮食作物c单位重量的虚拟水含量(m3/kg);Wci―区域i粮食作物c的需水量(m3/hm2);Yci―区域i粮食作物c的单产(kg/hm2)。
根据《中国农业需水和节水农业高效建设》提供的中等干旱年黄淮海地区各省市主要粮食作物需水量[2]。区域内各类粮食作物虚拟水含量与相应的粮食作物播种面积比例加权求和得到区域单位粮食作物产量的虚拟水含量。
Vi=∑ic=1Vci×λc(2)
式中:Vi―区域i单位粮食产量虚拟水含量(m3/kg);λc―各种粮食作物播种面积比例(%);j―区域i粮食作物种类。区域粮食生产中的水资源粮食安全价值为:
P水=PigVi×Qwi×Ks(3)
式中:P水―水资源粮食安全的价值(元);Pig―区域i单位产量粮食价格(元/kg);Qwi―区域i粮食作物总耗水量;Ks―粮食安全价值修正系数;Vi含义同上。
根据虚拟水理论,国内专家[3]提出了虚拟土的概念。粮食作物的虚拟土含量就是蕴含于粮食产品和服务中的土地资源数量。单一粮食作物产品虚拟土量(hm2/kg)可用粮食播种面积单产的倒数来表示。单一粮食作物虚拟土含量与各种粮食作物播种面积比例加权得到区域单位粮食作物产量(Si)的虚拟土含量。区域i粮食生产中的土地资源粮食安全价值为:
P土=PigSi×Qli×KS(4)
式中:P土―土地资源承载粮食安全的价值(元);Pig―区域i单位产量粮食价格(元/kg);Qli―区域i粮食作物播种面积;Si―区域i单位粮食产量虚拟土含量(hm2/kg)。
KS=XiX(5)
式中:KS―粮食安全价值修正系数;Xi―区域人均粮食占有量(kg/人);X―全国人均粮食占有量(kg/人)。
其中KS>1,说明该地人均粮食占有量高于全国人均粮食占有量,所产粮食除供应本地人口需求外仍有盈余,对确保全国粮食安全具有积极贡献;KS
白玮等:黄淮海地区水土资源粮食安全价值核算
2.1水资源的粮食安全价值
2.1.1单一粮食产品虚拟水含量
黄淮海地区主要粮食作物包括稻米、小麦、玉米、豆类和薯类。根据公式(1),结合作物需水量数据和2007年黄淮海地区主要粮食作物单产,得到2007年黄淮海地区单一粮食产品虚拟水含量,如下表。
黄淮海地区各省市稻谷虚拟水含量较高,小麦处于中等水平,而玉米的虚拟水含量最低。江苏省各类粮食作物的虚拟水含量最低,而河北省粮食作物虚拟水含量最高,其余各省市作物虚拟水含量差距较小。
2.1.2黄淮海地区粮食作物耗水量
作物耗水量是作物在一定条件下生长发育实际需水量。单一粮食作物产品的虚拟水含量在数值上等于单一粮食作物耗水系数,根据公式(2)利用2007年粮食作物播
面积单产和播种面积得到区域粮食作物总耗水量。具体数据见下表。
江苏省和安徽省稻谷的播种面积较大,分别占粮食播种面积的42%和34%;其余五省市小麦和玉米的播种面积比例较大;江苏省各类作物虚拟水含量水平较低,而其余各省市稻谷的虚拟水含量高于小麦和玉米的虚拟水含量。北京市和江苏省的作物耗水系数最小,河北省和安徽省的作物耗水系数最高,其余各省市的作物耗水系数处于中等水平。2007年江苏、山东和河南省的粮食播种面积单产处于较高水平,同时河北省、安徽省、山东省和河南省的粮食播种面积较大,受到以上因素的综合影响,2007年河南省粮食作物耗水量最大,河北省、江苏省、安徽省和山东省的粮食生产总耗水量处于中等水平,而北京市和天津市粮食生产耗水量最低。
2.1.3水资源的粮食安全价值
根据公式(3)和(5),结合2007年黄淮海地区各省市粮食价格[5],得到水资源承担的粮食安全价值。具体计算价值如下表。
2.2土地资源的粮食安全价值
2.2.1黄淮海地区单一粮食作物产品虚拟土含量
黄淮海地区各省市虚拟土量计算结果如下表。
从上表可看出,与稻谷相比,黄淮海地区各省市小麦和玉米虚拟土含量较高。其他作物的虚拟土含量高于三类主要粮食作物的水平。
2.2.2土地资源承担的粮食安全价值
根据公式(4)和(5)得到2007年黄淮海地区土地资源的粮食安全价值,结果如下表。
由于黄淮海地区粮食生产的自然条件不同,单位粮食产品中蕴含的土地资源数量也不同。从上表可以看出,河北和安徽单位粮食作物虚拟土含量较高,即单位粮食产品所需要的土地资源数量较多,土地资源的粮食生产能力较低,天津、北京和河南粮食生产虚拟土含量处于中等水平,而江苏省和山东省的虚拟土含量水平最低。
根据粮食安全价值修正系数的涵义,可得出北京和天津人均粮食占有量远远小于全国水平,两市本地粮食生产水平远远不能满足本地需求,对全国粮食安全的贡献率较低。河北、江苏等五省的人均粮食占有量高于全国水平。实际上河北和江苏等五省承担了一定的粮食外调任务,对于确保全国粮食安全发挥了积极作用。在粮食价格、播种面积、虚拟土含量等因素的综合影响下,黄淮海平原五省两市土地资源承担的粮食安全价值具有明显的区域差异,河南省和山东省粮食生产中的土地资源承担的粮食安全价值最高;河北省、江苏省和安徽省土地资源的粮食安全价值较高;北京市和天津市价值最低。
3黄淮海平原水土资源的粮食安全价值实现情况及政策建议
为了发挥地方政府利用保护水土资源促进粮食生产的积极性,建议采用粮食安全补贴的形式弥补水土资源粮食安全价值的缺失[8]。土地资源和水资源共同承担了粮食生产的基础和粮食安全的保障作用,因此应以水资源和土地资源二者的粮食安全价值总和作为确定区域粮食安全补贴的重要标准。为了平衡地方政府承担粮食生产的责任和因此损失的机会成本,粮食调入地区应承担起粮食调出地区的粮食安全补贴。粮食安全补贴金额的确定方法如下:首先中央政府采用统一的方法核算年度各省级行政区水资源和土地资源的粮食安全价值,两类资源粮食安全价值的总和处以该区域当年的粮食总产量,得到单位产量的粮食安全价值;然后中央政府根据区域粮食生产水平划分主要粮食调入和调出地区,粮食调出区单位产量的粮食安全价值乘以调出量即为应获得的粮食安全补贴。粮食安全补贴的缴纳支付方式建议以省级行政区为单位,由粮食调入区的省级政府先向国家缴纳粮食安全补贴金额,中央政府统一核算粮食调出地区应获得的粮食安全补贴金额,统筹向粮食调出地区省级政府发放。
4结论和讨论
4.1结论
本文利用虚拟水和虚拟土理论,综合考虑黄淮海地区粮食作物种植和粮食安全的特点,首次系统科学地计算了粮食生产中的水土资源粮食安全价值。研究发现,粮食安全价值实际存在,并具有显著的区域差异。针对黄淮海地区而言,河北、江苏、安徽、山东和河南五省的水土资源粮食安全价值均远远高于北京和天津市水平,即在区域水平上,与北京和天津市相比,河北、江苏、安徽、山东和河南五省承担了更多的粮食生产任务,为确保区域粮食安全发挥了积极作用。然而,实际中水土资源的粮食安全价值并未真正实现,由于粮食生产经济效益较低,各地方政府为了规避水土资源用于粮食生产带来的机会成本,具有将水土资源非农化的动机和趋势,加之水资源的粮食安全价值并未真正实现,长期如此,必将影响粮食安全。建议积极完善粮食安全补贴制度,以粮食安全价值作为补贴依据,弥补水土资源用于粮食生产而损失的机会成本,保护粮食主产区生产积极性。
4.2讨论
本文首次介绍了水土资源粮食安全价值的计算方法,并以2007年为例进行了核算,其数值基本符合水土资源中的粮食安全价值规律,但与逐年的实际情况有一定差异,如果用历年的数据计算分析对制定促进粮食生产和水土资源保护的政策更具有科学性。由于缺乏黄淮海平原区域间粮食调入调出情况,本文仅提出了粮食安全补贴建议的框架,而未能提出具体的补贴金额和操作建议,需要在进一步的研究中讨论完善。
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GrainSecurityValueEstimationofLandandWaterResources
inHuangHuaiHaiRegion
BAIWei1QIUAijun1ZHANGQiuping2HAOJinmin3
(1.ChinaUrbanDevelopmentCenter,Beijing100045,China;
2.DevelopmentResearchCenteroftheMinistryofWaterResources,Beijing100038,China;
3.ChinaAgriculturalUniversity,Beijing100091,China)
AbstractLandandwaterresourcesarethemostimportantmaterialconditionforgrainproduction.Thegrainsecurityvalueestimation
oflandandwaterresourcescontributetosustainbleusingofthelandandwaterresources,regionalgrainproductionbalanceandgrainsecurity.Atpresent,therehasbeennosystemicestimationmethodforgrainsecurityvalueoflandandwaterresources.Basedonthetheoryofvirtualwaterandland,grainsecurityvaluemethodforestimatelandandwaterresourcesingrainproductionwasestablish,andHuangHuaiHaiRegionwastakenasstudycase.Theresultsshowthatgrainsecurityvalueoflandandwaterresourcesingrainproductionisinexistenceandcanbeestimated.Thereareregionaldifferencesofgrainsecurityvalue
oflandandwaterresourcesingrainproductionamongeachprovinceinHuangHuaiHaiRegion.ThevaluesofHebei,Jiangsu,Anhui,ShangdongandHenanarefarhigherthanthevaluesofBeijingandTianjin.Thearticleproposthatestablishthe
关键词：粮食生产安全；黑龙江省
一、黑龙江省粮食生产安全现状
1.黑龙江省粮食生产数量安全现状
黑龙江省有自然肥力丰富的黑土层，有丰富的水资源和耕地资源。每年生产的粮食不仅能够自给，还能够向其它省份大量输送。近年来农业生产连年丰收，粮食作物总产量持续增加不断创历史新高。2011年黑龙江省粮食生产更是喜获特大丰收，实现了“八连增”目标，总产达到创纪录的1114.1亿斤，成为全国粮食总产和商品量双第一的唯一省份。为保障国家粮食安全做出了不可忽视的贡献。
2.黑龙江省粮食生产质量安全现状
二、黑龙江省粮食生产安全存在的问题
1.土地压力日益增加
耕地资源是保障粮食安全的基础,保持一定的耕地面积,提高耕地可持续生产能力,是维系我国粮食安全的关键。黑龙江省粮食总产量逐年上升，随之而来给土地带来的压力也是逐年上升。多年来粗放式的经济增长方式使得黑土层逐年变薄，土壤质量也逐年下降，黑土耕地的肥力更是逐年流失，植被的大量砍伐和破坏使水土流失现象也是越来越严重，综合生产能力相比于黑土层开垦之初是逐年下降。
2.农业灾害频繁，投入保障措施不完善
农业基础设施是农业发展的根本保障。黑龙江省农业灾害发生比较频繁，影响粮食生产的旱涝灾害和风雹灾害等，农业自然灾害发生具有随机性的特点，而黑龙江省粮食生产的基础保障设施建设还不够完善，不能完全抵御随时发生的早涝和风雹等农业自然灾害的影响。黑龙江省农业气象灾害的监测预警系统还不够完善，对农业自然灾害的发生预测不够精确，靠天吃饭的现象还普遍存在。
3.农田生态威胁加重
黑龙江省粮食生产主要有水稻、小麦、玉米、大豆。近年来黑龙江省调整粮食作物结构，水稻、小麦和大豆的种植面积增加，导致农田生态、生物多样性减少，种植业结构和农业产业结构失衡。农田生态承载能力日益下降，生态系统中自然形成的生物链被打断，生态环境越来越脆弱，导致粮食生产安全受到潜在的农业生产灾害威胁。
4.农业生产环境恶化
近些年来，由于粗放型的经济发展模式，使得大量的工业废气排放到空气中、大量的工业废水排放到河流中，严重污染和破坏了农业生产环境，同时，化肥、农药和农膜的大量使用使耕地中残留的化肥、农药和农膜越来越多，耕地的质量严重下降，水污染也呈现越来越严重的趋势。
三、保障黑龙江省粮食生产安全的建议
1.加大力度保护耕地，减轻土地压力
保护耕地资源的数量和质量、减轻土地压力已成为黑龙江省保障粮食生产安全的首要任务，黑龙江省应加大力度保护自然肥力丰富的黑土耕地，恢复和保持土壤肥力，建立土壤水库，增加土壤耕层蓄水能力。增加农田地表覆盖率和覆盖期，减少土壤水分的蒸发和流失，以逐步恢复土壤的生产质量。同时要加强开发与利用中低产田，综合开发与治理盐碱地，走边治理边保护的路子减轻土地压力确保生产持续稳定发展。
2.减灾防灾，加强投入保障措施
加强粮食生产投入主要分为三个方面：
一是加强政府投入。
二是加强农民投入。
三是加强社会投入。
3.保护农田生态系统和生物多样性
粮食生产的可持续性是保障粮食生产安全的前提，黑龙江省应加强保护农田生态系统的完整性与生物的多样性，合理利用农业资源，保护生态环境，使资源的持续利用与经济的高效增长形成有机整体。恢复原植被、原生态环境，保证生物的多样性，让农田生态系统恢复原有的生物各类。
4.加强农业生产环境保护与治理
全面实施国家级生态示范区建设。要严格控制工业废气、废水的任意排放，加强环境综合治理。全面推行清洁生产，选用低毒、低残留农药，合理施用化肥，提倡施用有机肥，大力推广秸杆还田，加快研制开发和推广生物肥与生物农药。
四、结论
综合以上观点可知，黑龙江省粮食生产在保障国家粮食生产安全方面有着举足轻重的作用，黑龙江粮食生产无论是在数量方面还是质量方面都在保障国家粮食生产安全中有着重要的地位，但是黑龙江省在粮食生产安全方面也存着一定的问题，第一，土地压力日益增加；第二，农业灾害频繁，投入保障措施不完善；第三，农田生态威胁加重；第四，农业生产环境恶化。本文结合黑龙江省自身粮食生产的特点和存在的问题提出了解决相应问题的建议，有助于黑龙江省在原有的基础上能生产出数量更多、质量更好的粮食产品，为保障国家粮食生产安全做出更大的贡献。
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关键词：粮食安全；综合对策；柯布-道格拉斯生产函数；甘肃省
在2010年的全国经济工作任务中，将完善粮食应急储备体系，确保粮食市场供应，列为了长期国家战略，成为一项重要的政府职责。近年来受农业种植结构调整、耕地和水资源减少、城市化进程加快等因素影响，甘肃省的粮食安全问题日益突出［1］。从2007年粮价迅速上涨后，甘肃省将粮食储备计划提高到5亿kg，食用油省级储备增加到了1000万kg。为了实现这一目标，甘肃省先后投资2500多万元，实施了12个省级储备粮库扩建和改造项目，14个州市全部建起市州粮食储备［2］。
目前，学者们的研究多注重于定性分析，使用定量分析的较少。因此，本研究使用粮食生产函数针对甘肃省的粮食生产因素进行分析，以期能够发现影响甘肃省粮食安全的因素。
1甘肃省粮食安全的实证分析
利用1985～2008年甘肃的粮食生产数据，选用柯布－道格拉斯生产函数进行分析。该函数的数学表达式如下：
Y＝ALαKβ
根据该函数的性质，可将其转化为对数线性的形式，如下：
lnY＝lnA＋αlnL＋βlnK
lnYi＝β0＋β1lnLandi＋β2lnFerti＋β3lnInvesti＋β4lnDisasteri＋εi
式中，Y表示甘肃省粮食总产量，单位：万t。
Land表示甘肃省粮食播种面积，单位：103hm2，本研究预期粮食播种面积对粮食产量有正的影响。
Fert表示公顷化肥施用量，单位：kg，本研究预期化肥施用量对粮食产量有正的影响。
Invest表示农药施用量，单位：t，本研究预期农药施用量对粮食产量有正的影响。
Disaster表示成灾面积，单位：103hm2，本研究预期成灾面积对粮食产量有负的影响。
使用Eviews3．1对模型进行估计，所得估计结果如表2所示。
根据表1、表2分析，可以得到以下几点结论：
1．1粮食播种面积对于甘肃省粮食安全的影响显著
土地是粮食生产的根本，直接制约着粮食产量。从模型结果可以看出，粮食播种面积的产出弹性较大。在促进粮食总产量增加的诸因素中，播种面积的增长的贡献率较大，达到了92．18％，在诸影响因素中所占的比重最大。甘肃省适耕的耕地相对稀少，因此实行了较为严格的耕地保护制度，取得了较好的效果。但是需要注意的是，近年来出现了一些耕地抛荒的现象，不利于甘肃省的粮食安全。
1．2投入要素是影响甘肃省粮食安全的重要因素
粮食生产过程中的农药施用量和化肥施用量的影响都是显著为正。合理的生产要素投入有助于粮食生产，但是受边际效益递减规律的影响，化肥和农药在增产方面的作用有下降的趋势。但是对于保障甘肃省粮食安全的作用依然非常重要［7，8］。
1．3受灾情况对粮食安全有显著影响
粮食安全深刻受到自然条件的影响，甘肃省的自然条件较差，自1985年以来，甘肃省粮食生产的成灾面积呈现出周期式波动的特点，平均3～4年为一个周期，不过成灾面积数量整体呈现下降趋势［9］。
2政策建议
根据模型结果来看，粮食种植面积、投入要素、受灾情况等均会对甘肃省的粮食安全产生显著影响，综合以上分析，结合甘肃省粮食生产的实际情况，提出政策建议如下。
2．1调整粮食生产布局，落实粮食政策
2．2加大农业科研投入力度，加快“科技兴粮”步伐
加强对农业科技工作的支持力度。提高农业科技水平是转变粮食增长方式、增加粮食单位面积产量的有效途径。目前甘肃省在农技推广方面存在着一些问题，政府应加大支持力度，从而改善甘肃省基层农业科技推广工作的现状［10］。
2．3保护农业资源，改善农业环境，确保粮食生产的可持续性
保护粮食生产的基本资源――耕地，进一步稳定粮食种植面积。一是严禁为了眼前短期利益非法将耕地转为其他建设用地，特别是用于建造污染严重的工业厂房等。二是实行耕地总量动态平衡，这将是较长时期内确保粮食安全的有效手段。三是发挥地区比较优势，实现粮食作物和经济作物种植的平衡。
2．4调整农业保护政策
重视农业的有效保护，继续加强政府对粮食生产的支持力度，合理调整支持结构：一是加强以水利和农业生态环境为主的基础设施建设。利用政府拨付的专项资金，将其投入到水土流失治理及水资源的优化配置中去，以提高抵御自然灾害和稳定供给粮食的能力。二是对增加农民收入的支持。主要以直接补贴的方式，当发生自然灾害时，根据每年的实际情况对受损失的粮农进行补贴。
3结语
粮食安全问题事关重大，在农业结构调整和社会经济发展过程中，应该确保粮食生产的可持续发展。但是，受自然环境和气候条件差、资源短缺、经济发展水平低和体制不完善等因素的影响与制约，甘肃省的粮食安全形势较为严峻，不容忽视。在未来，甘肃省应该加大发展现代农业科技的力度，合理规划利用土地资源，努力实现单位土地面积粮食的最高产量，以最终保证甘肃省的粮食安全。
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粮食生产经营主体变化对粮食安全的影响
（一）非粮户的增多威胁粮食安全在不种粮的农户中，一部分是发展其他经济作物而不种植粮食的农户，另一部分是完全退出种植业的农户。根据固定观察点的农户数据，两者比例大约在3∶7。2003年以来，这两类农户的绝对数量都在增加，但是完全退出种植业的农户数量增长幅度更大，所占比重不断提高，2010年增加到72.2%。可见，农户放弃种粮并不是调整种植结构，而是放弃农业生产。这些农户从粮食供应者变成了粮食购买者，单从这方面看，不利于国家粮食安全。
（二）自粮户是保障粮食安全的重要力量。自粮户经营规模较小，对市场价格变动的敏感性较弱，生产和供给趋于稳定，对国家粮食安全具有重要作用。较为稳定的粮食生产至少能够保障自我家庭的粮食需求。此外，这种经营主体在粮食晾晒、贮存、流通、保管上的成本较低，风险较小，也不会造成整个市场的剧烈波动。但是，目前这类粮食生产经营主体存在一些问题：一是部分农户采取粗放型生产方式，单产水平低，没有充分发挥土地生产力；二是年龄结构偏大，文化程度偏低，接受、使用新技术、新设备的能力差，生产效率难以提高；三是对土地流转和规模经营有一定负面影响。
（三）种粮大户对粮食安全具有双重影响。近年来，出现一些种植规模较大的粮食生产经营者——种粮大户，经营耕地少则几十亩，多则成千上万亩。这类经营者有效弥补了自粮户和小规模粮户数量下降带来的空缺，对国家粮食安全发挥了积极作用。首先，很多大户是承包别人闲臵的土地或者开垦质量较差的荒地、废弃地，提高了土地利用率。其次，很多大户具有较好的生产经营和投资能力，能够采用新品种、新技术和新设备，进行粮食专业化生产，有利于提高生产效率。但是，目前种粮大户的发育还不成熟，存在一些不利于国家粮食安全的隐患。首先，这类主体以销售粮食获取经济利润为主要目标，对市场变动较为敏感，产品价格、生产成本等微小变动都可能导致生产经营行为的变化，生产波动性大。第二，目前种粮大户大多采取掠夺性的生产方式，较少对土地实施轮作、休耕、整地、施用绿肥等维护土地地力的保护性措施，这将损害土地的可持续利用，不利于未来的粮食稳产增产。第三，种粮大户粮食储存、保管等成本较高。特别是在南方地区，大户普遍反映没有晾晒场、烘干设备、仓储设施等，粮食储运困难。
（四）专业合作社提高农户的生产能力准确地说，目前大部分专业合作社并不是粮食生产经营的主体，而是为农户提供生产服务，例如，种子、化肥、农药等生产资料的购买、农机服务、技术信息服务、产品销售服务等。这些服务可以降低农户生产的物资投入成本和人工成本，提高生产力。因此，专业合作社可以弥补小农户的劣势，提高生产积极性和单产水平，促进粮食安全。
如何应对粮食生产经营主体变化
（一）稳定种粮收益，提高各主体的生产积极性。综合来看，我国粮食生产经营主体变化的核心在于种粮目标的转变，从自给自足向商品粮生产转变，以满足家庭粮食需求为主要目标的小规模生产退出或逐渐减少，以盈利为主要目标的大规模生产逐渐增多。这种转变意味着粮食生产将更加市场化，遵从市场规律，因此确保种粮农户的基本收益是保障粮食安全的首要因素。近年来，国内粮价稳步增长，种粮收益不断提高，这也充分调动各粮食生产经营主体特别是种粮大户的生产积极性。
（二）促进土地流转和合理利用，减轻非粮户的不利影响。非粮户的增多对粮食安全不利影响的程度关键在于对非粮户自有承包地的合理利用。如果农户退出粮食生产后将自有承包地转租给他人进行粮食生产，并且承租人具备更高的生产效率，那么将减少对粮食安全的不利影响。
（三）通过科技推广和社会化服务，提高自粮户的生产能力。针对自粮户的年龄老化、劳动力不足、文化素质不高、种植意愿不强、生产率不高等弱点，可以通过科技推广、社会化服务、合作社组织等方式，提高其生产能力。
政府加强服务建设方面包括：科技人员进村入户、蹲点包片，开展指导服务；组织专家分区域、分季节、分品种制定生产技术指导意见；分区域、分灾种制定防灾预案，针对重大天气变化，及时灾害预警，适时启动应急响应；加强病虫防控。这些服务可以有效地帮助生产者特别是小农户提高劳动生产力，降低风险损失，实行粮食稳产增产。
（四）加强服务与监督，培育种粮大户针对种粮大户稳定性弱等问题，除了稳定种粮收益外，还可以通过一些政策措施改进，例如，协调土地流转纠纷，鼓励较为稳定、利益分配较为合理的土地契约关系，通过共同投资、明晰产权等方式引导种粮大户进行农田基础设施建设和土地改良，增强种粮大户的稳定性，同时促进土地的可持续利用。目前这方面的政策措施还比较缺乏，应该加强。
政策建议
（一）确保粮食种植收益。尽管近年来种粮收益不断提高，但是依然存在诸多影响种粮收益的因素。从国际上看，美国、南美、大洋洲等地区，土地资源丰裕，粮食生产潜力巨大，国际粮价可能走低；从国内生产成本看，土地、劳动力、化肥等要素成本将继续上涨，粮食国际竞争力不断减弱。因此，必须坚持实施粮食最低收购价政策和生产资料综合补贴，加强科技创新，提高粮食单产，将粮食种植收益保持在一定水平之上。
（二）加强专业化服务体系建设。强化政府在科技推广、信息、病虫害防治等方面的服务职能。支持农机、植保、土肥等服务型合作社和专业化组织的组建和发展，在财政扶持、支农项目资金支持、工商优惠注册登记、税收减免、农村信贷支持等方面给予倾斜。加强对服务人员的技能培训，提高服务水平。
一、安徽省耕地变化态势及影响因素分析
（一）安徽省耕地数量变化分析
随着经济快速发展和人口不断增长，耕地非农化利用的趋势加剧，人均耕地占有量不断降低。如表1所示，1996-2008年间，安徽省GDP由2093.30亿元增长到8851.66亿元，人口由6054万人增长到6741万人，而耕地面积从5971720.63hm2减少到5730679.65hm2，人均耕地面积由0.099hm2降低到0.085hm2。全省的耕地和人均耕地总体上均呈逐年递减的趋势。
在安徽省耕地变化的构成方面，减少耕地的构成中，非农建设占地占有最大的份额，为89.81%；其次为农业结构调整，包括转变为园地、水域等其他农用地，为8.00%；生态退耕和自然灾害损毁的耕地所占比例较小，分别为2.14%和0.04%。而增加的耕地构成中，未利用地的开发占有最大的份额，为50.04%；其次土地复垦为43.94%；土地整理和农业结构调整所占的比例较小，分别为20.83%和9.54%。
（二）安徽省耕地质量分析
安徽省耕地土壤理化性质不高。在长期耕种过程中，重用轻养，用养失调，有机肥投入严重不足，部分耕地肥力下降；耕作土层变浅变薄，土壤板结；大部分耕地N、P、K比例失调，微量元素不足。而随着城市化进程的加快，城市郊区部分耕地受到污染，农田水利设施也因遭受自然灾害而受到不同程度的破坏。另外，安徽省后备资源较少，多分布在自然条件较差的山地丘陵区，新增耕地质量较低。这些都导致安徽省耕地质量的下降难以避免。
（三）安徽省耕地变化的影响因素分析
影响安徽省耕地变化的主要因素包括：一是经济快速发展，经济发展带动城镇不断扩张，城市经济技术开发区兴建、乡镇企业兴起等都需要大量的土地来支撑，非农建设占用耕地现象日趋严重。二是人口增长，需要更多的耕地提供食物生产的基本保证，同时也必然需要占用更多的耕地来建设生产和生活设施。三是比较利益驱动，耕地的比较利益是较低的，在这种比较利益的驱使下，耕地向建设用地、水域及园地等转变，导致耕地面积大量减少。四是自然灾害，安徽省的自然灾害比较频繁，对生产建设尤其是农业生产危害程度较深，致使大量的耕地损毁。五是土地管理政策，宏观政策对耕地的变化可以起到缓和或是加速的作用，纵观安徽省耕地变化历程，宏观政策的颁布从总体上遏制了全省耕地过快减少的势头。
二、安徽省粮食供需形势及影响因素分析
（一）粮食供需状况分析
安徽省粮食生产的条件较为优越，是全国十大粮食调出省份之一。但由于人口增长和消费水平的不断提高，一方面省内自身的粮食需求日益增加；另一方面全国粮食需求也在增加，需要安徽省调出更多的粮食，全省的粮食需求压力日益增大。同时，由于投入不足、农田水利设施不完善和农业技术体系不健全等问题，安徽省抵抗外界环境压力（如自然灾害、市场因素等）的能力不强，严重影响了粮食生产状况，致使粮食生产波动较大，与其他粮食主产区还存在一定的差距。2008年，全省粮食总产3023.35万吨，占全国比重5.72%，居全国第6位。由表1可以看出，1996-2008年安徽省粮食产量呈波动上升的趋势（除2003年粮食产量因洪涝灾害出现大幅下降外）。
（二）粮食供需平衡分析
粮食供需平衡是粮食安全的基础和前提。如表1所示，十三年间粮食消费量逐年递增，粮食自给率与粮食产量均在波动中上升。全省除2000、2001、2003、2005四年粮食产量小于粮食消费量，其他年份粮食生产基本满足全省粮食需求，即在总体上实现了自给、并能补充其他地区的粮食需求。但若按照安徽省委、省政府提出的全省到2020年粮食增产220亿斤的目标，全省粮食生产仍面临着巨大的压力与挑战。
（三）粮食供需影响因素分析
安徽省粮食需求的影响因素主要是人口的增长和居民消费水平的提高。粮食供给的影响因素主要包括：一是国家关于粮食的制度政策，是中国影响粮食生产的重要因素。二是农业科技，可以促进粮食综合生产力的提高，使粮食增产。三是对劳动和物化投入，增加粮食生产的投入产出比，可以提高粮食生产力。四是水土资源，是粮食生产的基础条件，尤其是稀缺的耕地资源，其数量的多少和质量的优劣直接影响着粮食生产状况。
（一）耕地数量变化与粮食产量的关系
（二）耕地质量与粮食产量的关系
粮食产量因耕地质量的分布情况不同而产生较大的差异。据《中国农用地（耕地）等别调查与评定（安徽卷）》，中等地分布最多的黄淮平原区粮食产量最高；拥有中等地比例较少但高等地比例最大的江淮平原区，其粮食产量居全省第二；而鄂豫皖山地区和东部丘陵山地区耕地分布少、高等地分布不多的地区，其粮食产量相对较低，与前两地区差距明显。可见，在保持一定耕地面积的基础上，加强中低产田改造和高产田保护是增强粮食综合生产能力的关键。
（三）耕地生态环境与粮食安全的关系
近年来，工业化进程的加快导致工业“三废”大量排放，耕地受到污染，其生态环境逐渐恶化，导致粮食减产。此外，由于耕地污染的加重，粮食中有害物质的含量不断提高，使粮食安全受到威胁。因此，良好的耕地生态环境也是粮食安全的一个重要方面。
四、实现耕地保护和粮食安全的建议
（一）强化耕地数量保护，实现耕地占补平衡
积极响应国家“坚守耕地红线”的政策，严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划；创新耕地保护经济补偿机制，如建立农业支持与补贴体系；加大耕地保护宣传力度，增强公民保护耕地的意识，严厉打击非法占用耕地行为，严格控制耕地流失。不浪费耕地资源，尤其是城市开发区的建设应尽量不占或少占耕地；新增建设用地应着眼于存量建设用地，如通过废弃工矿用地复垦、农村宅基地整理等途径，做到节约集约用地。通过对村庄的整理复垦和耕地后备资源的合理开发，增加耕地数量；严格执行占用耕地补偿制度，大力开展土地综合整治工作，确保耕地占补平衡。
（二）加强耕地质量建设，提高粮食综合生产力
加强中低产田改造和基本农田建设，全面提高耕地质量和抗灾能力；完善农业配套设施建设，主要是对农田水利和田间道路工程的建设；加强对耕地环境污染的监测和治理，改善耕地生态环境；将旅游业与生态农业结合，体现耕地经济和生态的双重效益；设立耕地质量建设专项基金，保证耕地质量建设的顺利进行。健全农业科技创新体系，加强农业科研基地的建设，加快推进农业科技进步；调动农民学习和利用科技的积极性，提高农民的科学种粮技能；发展粮食产业化经营、订单农业等途径，提高生产输出效率。
（三）控制人口增长，提倡理性消费
安徽省应加强计划生育，控制人口增长，使人口保持较低稳的增长水平，限制粮食需求的加速增长；提倡健康适度的粮食消费观念，避免不必要的粮食需求，保证粮食供需平衡。
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一、我国中长期粮食安全目标设定
1、中长期粮食需求预测修正
(1)现实粮食需求测算分歧不小
以2003年的粮食需求为例，在口径一致的情况下，国家涉粮部门和协会预测粮食需求分别为48625万吨、45177万吨和48800万吨，高低相差3623万吨。就品种而言，国家粮食和统计部门口粮和饲料粮需求测算分别相差390万吨和455万吨。
(2)人口预测偏差比人均粮食需求的偏差对中长期粮食需求预测干扰大
尽管各方粮食口径一致和预测方法基本相同，但20lO年和2020年最高和最低粮食需求相差分别达到5530万吨和6280万吨。产生偏差的原因在于所采用的人口和人均粮食需求的预测结果分歧较大。
①人口预测偏差是导致我国中长期粮食需求预测差别大的首要原因。1987―2005年我国人口自然增长率从16.61‰近乎阶梯式地下降到5.89‰，每年新增人口从1793万人也阶梯式地减少到768万人。1987-2005年人口自然增长率降幅高于0.13个千分点的频次高达88.2％。根据以往规律和未来人口结构变化趋势预测，2010年我国人口为13.5亿人，2020年为14.1亿人，2034年前后人口达到顶峰，为14.4亿人左右。
②人均粮食需求偏差也是造成中长期粮食需求预测差别大的重要原因。除了一位人均粮食需求预测超过400公斤外，其他预测所采用的人均粮食需求比较接近，2010年人均370-380公斤、2020年人均380-390公斤之间。综合目前各机构和专家的预测结果，2010年人均粮食需求取378公斤，2020年人均粮食需求为387.5公斤。预计2010年和2020年我国国内粮食消费总量将分别达到51030万吨和54640万吨。
2、不同自给率粮食安全目标的比较
有关部门或专家(不含过高预测值)对2010年我国粮食需求的平均预测值和“十一五”规划的粮食综合生产能力目标(5亿吨左右)及95％自给率，可以稳妥地推断专家经验认为3％为今后粮食综合生产能力高于国产粮食需求的经验参考值。有关部门已确定2010年的粮食自给率为95％，在此只讨论2020年我国粮食自给率目标究竟为多少更合适。假定2020年自给率目标为90％和95％，粮食综合生产能力目标则分别为50820万吨和53550万吨。
2020年粮食自给率从95％降至90％将大量节约耕地、水和资金等资源。2020年90％的粮食自给率比95％少生产2730万吨粮食。大豆目前及中长期都供不应求，小杂粮和薯类等粮食产量比重低，粮食自给率高低主要靠稻谷、小麦、玉米三种大宗谷物来调整。按比较接近中长期实际的技术和成本不断变化的动态法测算，如果少生产1万吨谷物类粮食，等于进口1.5万亩耕地和900万立方水，少播种2.2万亩粮食，少消耗400吨化肥，节约100吨种子用粮，减少涉粮生产的财政支出700多万元，农民不必销售1500万元比较效益低的粮食。若少生产2730万吨粮食，节约的资源量将非常可观。2010年之后若死守过于安全的95％自给率，以边际递增的涉粮生产财政成本生产出粮食安全保障效用边际递减的粮食，很不划算。多生产粮食占用耕地和水资源，多承受化肥、薄膜和农药带来的化学污染，使我国土地和水循环系统长期处于高负荷胁迫下而得不到修养生息，未能体现科学发展观对中长期粮食安全的指导作用。
3、中长期粮食安全目标的确立
(1)大豆等非谷物类粮食对我国设定粮食安全目标干扰严重
①大豆长期掩盖按可比口径统计的国内粮食自给率超过100％的现实。2003年、2004年和2005年-我国粮食对外依存度分别为0.2％、4.9％和4.4％.表明2003年以净出口方式支持国外粮食消费，2004年和2005年粮食进口依赖主要由大豆造成，大豆净进口贡献率分别高达82.2％和118.6％。1997-2005年我国粮食净进口累计5124.6万吨，5年净进口、4年净出口，似乎粮食产不足需。但是，这种净进口主要由大豆造成，9年累计净进口11123.7万吨大豆.期间全为净进口。虽然同期小麦和大麦全为净进口，累计净进口分别为1052.5万吨和1656万吨，但玉米和稻谷又全为净出口，累计净出口分别为7081.6万吨和1532.2万吨。同期谷物累计净出口5853.4万吨，除了2004年外，其余8年均为净出口。如果按国际可比口径的谷物类粮食自给率计算，因谷物对外依存度几乎都小于零，表明我国粮食自给率已超过了100％，可比口径的粮食长期处于超安全状态。
②沿用过时的粮食统计口径，将不断干扰国家粮食安全决策。一是从传统粮食口径中剔除大豆和薯类的习惯性阻力大。包含大豆和薯类的传统粮食概念根深蒂固，已广泛渗透到现行法律法规、政策文件和粮食供求的统计当中，具有极强的路径依赖性。二是新阶段大豆的巨量净进口扭曲粮食安全水平判断，现行粮食自给率与国际水平比较得出的结论不可靠。进入新阶段后，一方面大豆进口持续猛增，另
(2)传统口径的90％粮食自给率大致相当于国际可比口径95％的粮食自给率
粮食自给率与对外依存度具有互补关系，可以近似认为粮食供求平衡时两者之和等于1。根据前苏联、巴西、墨西哥和日本等人口大国经验，考虑我国人口特大型国情，适当提高自给率，我国谷物类粮食自给率2020年保持95％也处于安全状态。2003-2005年大豆对外依存度平均为5％左右，假定2020年也大致保持该水平，则2020年大豆和谷物的对外依存度之和为10％。于是，按现行口径计算的2020年粮食自给率为90％，但其安全程度相当于可比口径95％的谷物类粮食自给率。
(3)90％自给率下的谷物类粮食净进口曾在1995年近似模拟过，将不会明显影响国家粮食安全和国际谷物市场
1995年我国谷物类粮食从净出口138.9万吨调转为净进口1965.5万吨，国际谷物市场供给量锐减2104.4万吨，占当年世界谷物贸易量的8.4％。虽然使国际粮价涨幅较大，但并未影响全球谷物贸易市场秩序。2020年净进口2320万吨谷物，占世界谷物贸易市场的比例与1995年差别不大，既不会冲击国内粮食生产，也不会影响国家粮食安全，更不会扰乱世界谷物贸易市场。因此，我国2020年按现行粮食口径达到90％自给率目标，完全能够保障国家粮食安全。到2030年粮食自给率降到85％(相当于可比口径的谷物类粮食自给率90％)，国家仍能保持基本的粮食安全。
二、我国中长期粮食安全领域面临的若干重要矛盾
1、中长期城市化和工业化趋势将加剧生产粮食的耕地和水资源短缺矛盾
(1)城市化和工业化占用耕地和消耗水资源不断增多，粮食综合生产能力逐渐削弱
①不同阶段耕地下降速度快慢不一。1979－2005年出现了1984－1986年和2000－2003年两个耕地面积大幅度减少的时期。第一个时期以乡镇企业和农民建房占用耕地为主，第二个时期以开发区和城市扩张占地为主。1984－2005年间，城市化率每增加1个百分点，耕地减少44.63万公顷。1984－2004年，随着城市化进程的发展，我国耕地减少的幅度呈倒U型结构。1983－2005年非农产业增加值占GDP比重每增加1个百分点，耕地减少80.56万公顷。
②涉粮用水比重持续下降。1980年到2004年涉粮用水比例从70.6％降到42.8％，比例每年平均减少1.45个百分点。1997－2004年非农产业比重每增加1个百分点，减少143.7亿立方米农业用水；城市化率每增加1个百分点，每公顷粮食减产70.6公斤(折合4.7公斤／亩)。
③城市化对粮食生产的综合影响为负面效应。1980―2005年农户的耕地面积从每户0.56公顷降低到0.48公顷，我国的城市化并没有带来农业土地经营规模的扩大。1990年以来城市化率每增加1个百分点，粮食产量减少0.37％，其中来自耕地减少的份额占73.0％，来自单产减少的份额占27.0％。进入21世纪后，城市化对粮食生产的负面影响程度进一步加强，主要原因是城市化加快推进导致耕地面积大量减少，对该期粮食生产影响的份额占87.2％，而粮食单产的份额仅占12.8％。
(2)中长期城市化和工业化不断占用耕地和水资源，将增加粮食产量提高的困难
①中长期城市化和工业化仍将继续减少耕地面积。中长期减少耕地的力量明显超过增加耕地的力量，今后耕地仍将呈减少趋势。中长期可能出现类似于1986―1995年的情况，预计2010年和2020年，我国耕地面积将分别减少141万公顷和210万公顷，耕地面积将分别下降到12067万公顷和11755万公顷左右，人均耕地分别降到1.35亩和1.29亩。
②中长期城市化和工业化将不断减少农业用水，促使粮食产量进一步下降
在农业灌溉水利用水平不变的假定下，2010年和2020年城市化和工业化将分别减少粮食产量3873万吨和8679万吨左右(以2005年为基期)。在农业灌溉水利用水平提高的假定下，2010年和2020年城市化(工业化)导致粮食产量分别减少2064万吨和2097万吨。后一个假定的预测可能更接近未来实际结果。
2、不稳定的涉粮财政投入机制影响中长期粮食安全
(1)涉粮财政投入不够稳定
①我国粮食安全财政成本不断提高，涉粮财政投入波动性大。1995-2005年我国粮食安全的财政成本波浪式上升，从1995年的693亿元增加到2005年的1995.4亿元，年均增长11.2％。粮食安全财政支出很不稳定，变动系数高达99.1％。1995-2005年，每生产l万吨粮食所需财政投入从90.5万元增加到339.5万元，表明粮食增产对财政资金的依赖程度不断加大。用于粮食储备的国有粮食企业补贴经历了一个“上升――下降――再上升”的过程，特别是2006年实行最低保护价又新增57亿元临时粮食储备补贴，进一步增加了国有粮食企业补贴。
②不当的价格干预是我国粮食安全财政风险居高不下的首要因素。1995－2006年我国粮食安全财政支出之所以波动大，最重要的因素就是价格干预不当带来的巨大财政风险。这种粮食安全的财政风险属于或然显性财政风险。1998年前后按照保护价敞开收购农民余粮，导致全国粮食部门亏损挂账达2000亿元之巨。2006年中央政府以最低收购价收购小麦4125万吨和早籼稻375万吨，可能形成亏损100亿元左右。我国还面临农资涨价、自然灾害和退耕还林等方面的财政风险。
(2)中长期粮食安全财政支出压力不断加大，不可预期的财政风险增多
据1995－2005年计量模型预测，每生产1万吨粮食2010年需要财政投入454.6万元，2020年需要财政投入709.9万元，2010年全国需要粮食安全财政支出2620.8亿元；2020年自给率目标为90％或
95％，全国需要粮食安全财政支出3956.8亿元或4160.1亿元。如果现行价格支持政策的思路和重要方式在中长期不做重大调整，在粮食市场周期规律的作用下，中长期或早或晚国家还可能重蹈2006年的覆辙。此外，全球中长期灾害性气候增加，粮食成灾损失的财政救助支出风险加大。退耕还林比较脆弱的地区，很可能在这些地区再次毁林复垦，致使部分地区退耕还林前功尽弃。
3、粮食市场多级调控体制难以满足中长期粮食安全调控需要
(1)粮食市场多级调控体制渐趋失灵
①10年内中央与地方两度逆向调控，粮食市场多级调控体制正在失去稳定市场的功能。1993－1995年市场粮价全面上涨，中央抛售专项储备粮平抑市场波动。许多地方政府却逆向操作，中央稳定市场的调控效果大大受损。10年后的2003－2004年，许多地方政府在粮食供求相对偏紧的环境下又抓紧充实地方粮食储备，逆向操作加剧了粮食市场的不稳定。
②逆向调控的症结在于全国统一的粮食安全利益整体被人为拆分成相互独立的地方粮食安全利益“孤岛”。粮食产业具有低盈利性、高风险性、利益外溢性。许多地方政府利用信息不对称优势，把粮食安全责任外推、好处归己，追求地方利益最大化。在“分灶吃饭”的财税体制下，中央政府将粮食安全责任通过地方首长负责制层层下放，结果是县市地方政府代替中央政府承担宏观调控的主体。地方政府又没有进行全国性调控的权利和义务，必然出现中央与地方权利责任错位，进而引发逆向调控、强化地方市场分割等问题。一旦遇到粮食市场波动，各地自求粮食安全的个体理性造成集体的非理性，粮食市场波动非但未被平抑，反而被人为放大，粮食市场的稳定将遭受潮汐般的频繁冲击。
(2)中长期粮食市场化的不断加深，多级调控体制将遭受严峻挑战
目前沿用的多级调控体制形成于上世纪90年代，当时市场发育很不充分，粮食处于短缺阶段。随着我国进入新阶段，粮食市场体系日趋成熟，继续沿用分级储备、多级调控体制，就越来越难以稳定粮食市场。目前在各级地方政府已建立起能够稳定本地市场的地方储备之上，中央又建立起庞大的中央直属粮食储备系统，造成重复储备、资源浪费。许多地区同时设有中央储备粮和地方储备粮，不时发生利益冲突。如中储粮和地储粮公司之间，产区和销区的不同中储粮分公司之间，在粮食轮换方面都存在各种矛盾，影响了中央和地方储备粮调控市场的效率。到2010－2020年，随着人口城市化水平的不断提高，全社会粮食市场规模不断扩大，全国粮食市场统一化水平进一步提升，市场波动的风险也随之增多。届时市场波动都将趋向跨区域性甚至全国性，很少局限于某省区甚至县市的小范围内，各地政府动用地方储备调控本地粮食市场的好处会迅速通过物流通道转移到其他地区。为避免本地财政补贴通过投放储备粮流入外地，大多数地方政府将观望或象征性地抛售一些地方储备粮，甚至反而会继续增加储备，逼迫中央抛售储备粮，逆向调控矛盾日趋尖锐，导致多级调控效果越来越差。
4、城市化将扩大中长期商品粮需求，工业用粮对中长期粮食安全构成一定的不确定性压力
(1)城市化推动商品粮规模和比例扩大，对中长期商品粮需求构成压力
当人口持续增长时，城市化水平不断提高，将减少自给自足的口粮和肉蛋奶消费，增加商品性口粮和饲料粮消费，从而增加商品粮需求规模和比重。中长期城市化发展趋势通过商品性口粮和饲料粮需求的增加而不断扩大商品粮的市场规模。随着稻谷、小麦的口粮市场规模和玉米饲料粮市场规模的持续扩大，市场波动的风险随之加大，将对政府调控市场的能力提出更高要求。
(2)工业用粮发展快慢难把握，对中长期粮食安全有一定影响
①工业用粮需求增长过快将增加中长期粮食安全的不稳定因素。“九五”时期我国工业用粮每年以3％左右的速度增长，“十五”时期每年以2.5％的速度增长，预计“十一五”时期工业用粮食继续保持增长，到2010年工业用粮食预计达到5628万吨。2003―2005年，玉米工业消费增长速度平均超过了15％。一些地方玉米深加工低水平重复建设，已显露“大起大落”的征兆。
5、中长期粮食进口面临多种风险。进口物流设施不完善的矛盾将显现
据分析，中长期全球粮食仍有较大增产空间，贸易增长空间更大。中长期世界谷物出口市场的粮食供给仍以传统的粮食出口国为主，新兴粮食出口国哈萨克斯坦和俄罗斯的出现，南美的巴西也具有较大的粮食生产潜力，都将增加世界粮食出口可供量。同时，主要出口国自身粮食消费增长缓慢，主要进口国粮食消费也在波动中平缓增加。2020年即使我国净进口2730万吨谷物，也只占全球谷物市场的7.2％－7.8％。因此，我国中长期粮食进口并不存在世界粮源短缺的顾虑。
(1)我国中长期粮食进口面临诸多风险
①减产性风险增加，减免补贴性风险较低。随着全球气候变暖，灾害性气候发生率呈上升趋势，减产性经济风险发生率可能比以往增加。如果世贸组织多哈谈判取得成功，那么粮食补贴的削减将引起粮食产量下降和粮价上涨。但是，减免补贴性风险不高。
②粮食禁运的政治风险和变相阻挠粮食出口的风险依然存在。美国是世界上最大的粮食出口国，无论从历史纪录、一超独霸的现实，还是未来国际政治格局的演变看，美国是最有可能对我国实行粮食禁运的国家。一般性的政治矛盾不会导致美国等西方国家对我国实施粮食禁运，但是国际政治风云变幻莫测，一旦因突发事件使中美之间陷入严重对峙的政治僵局，美国法律并未完全堵死粮食禁运的通道。况且美国奉行单边主义，违反联合国和世贸组织规则的先例并不鲜见，特定情形下实施粮食禁运并非毫不可能。一些主导的国家，必要时寻找各种借口，在国内联合采取提高出口关税、限制粮食出
口等措施，也有历史经验可资借鉴。
此外，还有不可预见的其他风险。
(2)不完善的进口物流设施将难以满足中长期日趋增多的粮食进口需求
①进口物流设施不足，布局不合理。2004年专用码头总吨位只能满足2020年5％的粮食进口需求。沿海主销区是中长期依靠水运进口粮食保持国内供求平衡的重点地区，这些地区粮食专用的港口设施及其铁路专线严重短缺，与其消费粮食的人口比例不匹配。目前的粮食物流设施布局是产区主导性的，主销区长期受到忽视。
②港口物流设施忙闲不均，资源配置效率偏低。若不采取措施，东北港口资源闲置将在中长期难以避免。我国已经建成的码头粮食转运设备由于粮食进口波动较大，部分设备浪费情况曾较为严重@。
三、保障我国中长期粮食安全的新思路及建议
1、新思路
为了妥善应对这些中长期重大矛盾的挑战，在继续执行现有粮食安全战略的基础上，还要有新的战略思路：以科学发展观统领粮食安全工作全局，坚持与时俱进的指导思想，以实现低代价、高保障的粮食安全为目标，以保护耕地和节约水资源为基础，以调整粮食统计口径为突破口，以确定合理的粮食自给率为指南，以优化粮食安全财政支出结构为抓手，以逐步建立健全中央一体化调控体制为重点，实施循序渐进的主动进口战略，妥善处理能源安全、粮食安全、农民增收和环境保护的关系，确保我国中长期粮食安全目标的实现，为构建和谐社会、全面实现小康夯实粮食安全基础。
2、政策建议
在切实执行现行有效的各项粮食安全政策的基础上，建议：
(1)实行灵活多样的耕地保护与开发举措，以补贴和特许经营提高农业用水效率
①依法严格保护耕地资源。一要加大违法乱占耕地的法律惩处力度。二要尽快出台土地开发收益中央、地方分成制的政策文件。三要开展农村土地承包制的产权化改革试点。农村土地的终极所有权归村集体所有，农民享有土地产权，承包期延长到70年，国家颁发土地产权证。按人均土地多寡设定农户拥有土地产权的两种上限，并随着经济不断发展适时取消。
②搞好土地整理和复垦开发，支持农民提高农田质量。一要依法建立农村宅基地的动态调控机制。按照“一户一宅”的要求，超标准占用宅基地征收耕地占用税(费)。二要建立废弃土地复垦的长效机制。按照“谁复垦、谁使用”的原则，赋予土地复垦方50－70年(甚至100年)不等的土地产权。三要奖励或补贴农民改良农田的活动。
③提高城市化的土地利用效率。一要力促产业结构升级，提高单位用地产出率。二要利用好城镇和企业闲置土地，积极盘活存量建设用地。三要将土地集约利用水平纳入地方政府政绩考核。
(2)稳步扩大涉粮财政投入规模，降低财政投入风险
一要长期稳定地增加涉粮生产领域的财政投入。二要通过粮食进口缓解中长期财政投入快速增长的压力和风险。三要逐步调减国家粮食储备的财政支出。将2010年后备储备规模比例下调到14％左右，2020年进一步降到10％左右。四要将粮食最低收购价政策逐步从托市收购改为直接补贴差价，或延长收购期，后期收购价略高于前期。将差价折为亩均补贴后连同直接补贴一起发给农户，或者将差价按交售量直接补给农户。五要补贴农户使用节粮型的“丰产仓”设施。六要建立竞争性的民营代储制度。七要适当延长部分贫困地区退耕还林的粮食补贴期限。八要通过补贴尽快建立包括粮食在内的农业保险体系。
(3)逐步建立中央一体化的粮食市场调控体制
2010年之前选择部分地区试点，2010－2020年逐步在全国推广。一要按照政策风险从大到小的原则选择试点地区。先选择粮食主产区和主销区的部分地区试点，再选择粮食产销平衡区试点。二要合并机构、精简人员，削减储备粮规模。将中储粮和地储粮合并为国家储备粮总公司，各地区设立国家储备粮分公司和直属库点，分流多余人员。三要分阶段统一全国粮食储备资金。前一阶段，各级地方政府原来用于当地粮食储备的资金按一定比例上交中央政府。后一阶段，国家储备粮公司的资金全部由中央财政承担。四要建立国家储备粮驻各地分支机构与当地政府粮食部门的会商机制。五要建立健全全国粮食市场稳定协调小组。
(4)适时调整工业用粮支持政策，建立健全燃料乙醇的弹性支持办法
一要把握住粮食深加工的政策支持方向和力度。根据粮食原料多少，充裕则增大粮食深加工税费减免力度，反之减少。二要建立可控的粮食燃料乙醇弹性支持措施。在其他原料还无法产业化、对玉米燃料乙醇尚不能替代的一段时期内，只要没有达到影响国家粮食安全的上限规模，就应继续鼓励其适度发展。建立“油价高时少补贴，低时多补贴”的油价与补贴挂钩的联动机制。
(5)主动寻求多元化粮食进口渠道，改善主销区粮食进口物流设施
一要战略性地调减玉米和小麦产量，逐渐增加产需有缺口的粮食进口。二要与主要粮食出口国签订长期贸易协定。三要逐步建立多条战略粮源进口通道。四要加强主销区粮食进口物流设施建设。
关键词：粮食安全；技术层面；建议
1加强土地资源保护和利用
1.1保持和提高土壤肥力
土壤是生产粮食的基本条件，若是想保障粮食的高效生产，那么必须拥有肥沃的土壤。目前，基于我国有限的耕地面积，提高土壤质量是增收粮食的有效手段。现阶段，跟发达国家相比，我国土壤化肥利用率极低，主要原因是土壤水分流失快，保肥能力弱。提高与加强土壤肥力与土壤保护是提高粮食产量的前提，应把此类问题归于粮食增产研究性基础工作当中。
1.2改造中低产田
我国中低产田的主要成因：一是人为因素，如，农民经营管理土地的方式不适当，对土地只种植不养护，实行掠夺式利用，造成土地产量与土壤肥力下降，在土地投入上有机肥与重氮肥使用率较高，长此以往，造成土壤地力下降、养分失调等现象。应结合各个地区造成低产田的主要原因，进而实施具有侧重性与针对性的技术研究。要加强改造低产田的新方法与新技术，譬如说设施农业技术及精准农业技术等，提高改造我国中低产出土壤的水平与科技含量。二是自然条件的限制，例如土地贫瘠、土层较薄、气温偏低以及干旱缺水等问题。
1.3提高耕地防沙能力
我国目前土地沙化依旧处于整体恶化、局部治理的趋势。鉴于这种情况，应加强我国耕地防沙方面的技术研究，具体有以下两点：一是推广并研制防沙治沙的新技术与新品种，培育适合风沙地区生长的优良品种，研制土地沙化预警技术、评价技术和监测技术，提高我国防治风沙的基本能力；二是对已经研制出的防治风沙技术进行实施与推广。
2大力发展现代节水粮食技术
3加强抗病、优质、高产新品种的选育
纵观我国国情与粮食生产发展趋势，发现优良品种的增产率高达33.8%，展望未来，粮食生产发展的任务十分艰巨，如此更加突出优良品种自身的作用。所以要创新常规育种技术与种质资源，利用现代信息技术、生物技术以及遗传技术等方式，主抓粮食作物高产新品种的更新换代与培育情况，将抗病、高产和优质当作培育新品种的终极目标。
4加强粮食作物丰产栽培技术研究
5认真开展粮食产后减损技术的研究
长久以来，因为我国不够重视农村储粮等问题，导致经济损失十分严重。据调查结果显示，鼠害、霉变与虫害等病害的存在，大力冲击了我国粮食增产的安全性，鉴于此，我国应开展农村防霉、防虫、防鼠等关键技术问题的分析与研究，降低霉、鼠以及虫害给我国储粮造成的一系列损失，鉴于此，我们可以看出，合理、科学的储粮，是提高农村储粮的质量及整体水平的最好方式。
6结语
要提高并稳定我国粮食生产的综合性能力，一要加强现代化科技的支撑作用。最好的方式就是构建农田水利设施，为开展科技化生产创造了基本的实施条件，由此可见，粮食生产能力的提高是基于科技进步的基础之上；二是要提高农业技术设施的构建能力，努力提高粮食的抗灾能力及基本的生产设施条件。
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关键词：粮食直接补贴；政策优化；粮食风险基金
一、引言
农业补贴是各国政府保护农业、保障粮食安全和促进农民增收最主要和最常用的政策工具。在不同国家、不同时期里，尽管农业补贴的方式和力度不尽相同，但其核心均为粮食补贴。就粮食补贴的分类而言，按照补贴对象受益程度的不同，通常将农民直接受益的补贴方式称为直接补贴，而将农民间接受益的补贴称为间接补贴。自2004年起，我国先后密集出台了粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、粮食最低收购价和农资综合直接补贴等一系列补贴政策，业已初步形成了综合性收入补贴、生产性专项补贴和最低收购价政策相结合、兼顾国家粮食安全和种粮农民收入的粮食补贴政策体系。其中，粮食直接补贴因具有符合WTO《农业协定》要求、受益直接、简便高效和价格扭曲程度较低等优点而备受青睐。简言之，粮食直接补贴是指政府为实现保障粮食安全、促进农民增收等目标，在生产环节直接给予粮农一定经济补偿的转移性财政支出。
关于我国粮食直接补贴政策的现实目标定位问题，学术界存在两种不同的观点：一是主张以保障国家粮食安全为导向。二是力求提高农民收入，缩小城乡居民收入差距。目标定位的不同，在相当程度上直接决定着粮食直接补贴具体要素设计上的差异，其中，与保障粮食安全目标相适应的补贴方式是挂钩支付，而与缩小城乡居民收入差距目标相吻合的补贴方式则是脱钩支付。笔者认为，我国经济社会发展水平及财政支付能力的现状直接决定了粮食直接补贴政策应以保障国家粮食安全为要务。在此目标导向之下，本文试图以粮食直接补贴制度要素设计所遵循的基本理念为标杆，以粮食直接补贴措施的要素为架构，分析我国粮食直接补贴政策存在的主要问题并提出政策优化的具体建议。
二、基于补贴要素的粮食直接补贴现实问题考察
1补贴对象和范围的区域性差异
实践中各地区确定补贴对象和范围的基本方法主要有三种(如图1所示)：(1)以所有生产粮食农户为补贴对象，即所有农户均可以获得一定数量的补贴，湖南、湖北和安徽等多数省份采用这一方法。(2)仅对粮食主产县内的农户进行补贴，如河南、山东便实行这种做法。(3)只补贴出售商品粮的农户，采用这种补贴方式的省区包括新疆、福建、广西和贵州等。由于从事粮食生产本身就意味着为粮食安全做出贡献，所以，获得政府补贴便是情理之中的事情。但对于只补贴粮食主产县内农户的省区而言，非主产县的农户显然会因未获得补贴而使其种粮积极性受到影响，由此带来的负面效应是显而易见的。对于只补贴出售商品粮农户做法所产生的负面影响，也可以做类似的分析和解读。
2补贴依据的复杂性与补贴目标定位的不确定性
从另一种补贴依据的划分角度来看，实践中有若干省区采用脱钩补贴的形式，即以计税面积、计税常产或基期商品粮数量为计算依据，补贴的对象为所有承包土地的农户，而不论其是否种粮。这种脱钩补贴形式实际上是以提高农民收入、缩小城乡居民收入差距为粮食直接补贴的主要目标。与此不同，与当期实际种植面积或农民实际出售商品粮数量相挂钩的补贴形式，实质上是与保障粮食安全目标相适应的，脱钩补贴与挂钩补贴两种方式并存，在一定程度上导致目标定位的模糊性和非一致性。
3补贴标准有待进一步调整和提高
由于受收支压力的约束，制定的补贴标准较低，所以对于许多财力状况拮据的地区来说，直接补贴政策的效应也受到限制和影响。如果将粮食生产过程中的其他成本因素考虑进来的话，那么，粮食补贴后的收益根本无法达到农业生产要素竞争性用途的平均收入水平。而低标准的直接补贴很难从根本上提高农民生产粮食的积极性。财政部经济建设司的研究发现，在直接补贴政策实施的第一年，补贴从无到有，随即调动了农民种粮的积极性，此时直接补贴政策的效应为最高。而当补贴一旦稳定下来，成为农民相对稳定的收益之后，直接补贴政策的边际效应就呈现出递减的态势。这一现象的存在，确实应该引起我们的重视和思考。
4粮食直接补贴发放过程中的操作成本问题
现行的粮食直接补贴发放程序较为复杂和繁琐：先由各行政村村民委员会组织对本村各农户的实际粮食种植面积进行调查摸底，据实填报清册，在村内张榜公示，其间若无异议，可上报乡镇政府，乡镇政府通常会责成农业部门会同乡镇财政所核实后逐级上报批准。整个发放过程之中，涉及土地、农业、粮食、财政和农业发展银行等多个单位，但却没有专门的负责机构出面进行协调管理，由此导致整个补贴流程费时、费力，增加了工作量和操作成本。据对一些县的典型调查表明，粮食直接补贴的行政成本约占补贴总额的5％～10％之多，这个比例是相当高的。但在国家发放的直接补贴资金当中，并未包含对直接补贴执行成本的弥补，即粮食直接补贴项目中没有列支行政成本，该项费用完全由地方政府自行承担，这也给地方财政带来了相当大的压力。
5粮食安全成本分担机制有悖成本与收益对称原则
三、粮食直接补贴的目标定位与要素设计
从理论上讲，粮食直接补贴的政策目标可概括为两点：一是弥补种植粮食取得收入与同等农业生产要素的竞争性用途取得收入之间的差额，提高种粮的比较收益，促使粮食种植业获得平均利润，提高农民种粮积极性，保障粮食安全。二是弥补和缩小城乡居民之间收入的差距，提高整个社会的经济福利水平。粮食直接补贴政策目标的现实选择，取决于经济发展水平、补贴需求和财政支付能力的高低。对于经济发展水平低且财政收入规模较小的发展中国家来说，往往选择只需较低补贴标准就能够实现的保障粮食安全作为现实目标；与此相反，就经济发展水平高且财政收入规模较大的发达国家而言，可以将需要较高补贴标准才能实现的弥补城乡居民收入差距作为现实目标。应该说，这两个目标的层次是各不相同的，所需要的财力保障水平也各有差异，然而两者之间并不能截然分开，前者是必经阶段，前一个目标的达到有利于后一个目标的实现。基于我国的现实情况，粮食直接补贴政策应该以稳定粮食生产、保障粮食安全、确保国家长治久安为主要目标，同时兼顾提高农民收入的长远目标。这样的目标定位，决定着粮食直接补贴的要素设计应体现以下基本理念：
1粮食直接补贴政策设计应有助于保障粮食安全
作为一个拥有13亿多人口的大国，我国以不到世界9％的耕地养活了占世界人口总数2l％的人口，这本身就是一个了不起的成绩。但还需要认识到，我国2008年约有耕地面积18.26亿亩，人均仅为1.4亩，而世界人均耕地为5，5亩。我国粮食目前年消费量高达5亿吨，而世界粮食的年贸易总量仅为2.4亿吨左右。随着一定时期内我国人口的持续增加，粮食年消费需求呈刚性增长。粮食是一种重要的战略资源，如果粮食消费主要依赖进口，必将带来难以预料的后果。我国粮食生产的制约因素较多，其中包括水土流失面积增大、土壤沙化加剧、水污染严重和耕地面积逐年减少等。从耕地面积的变化情况看，全国耕地面积已从1998年的19.45亿亩逐年减少至2008年的18.26亿亩，由此带来的粮食压力是可以想象的，保障粮食安全任重而道远。保障粮食安全，最重要的渠道是保证基本粮源。在工农业产品倒挂的价格体制下，农民的种粮积极性长期受到压制，基本粮源的供给能力下降，对粮食安全构成直接威胁。通过提高农民种粮积极性，粮食直接补贴政策必将会在保障粮食安全方面发挥积极有效的作用。
2补贴标准制定应遵循合理补偿的原则
为调动农民种粮积极性和保障粮食安全，政府需要采取措施将耕地和农村劳动力等生产要素限定于粮食生产，这有可能导致农民种粮的比较收益低于同等条件下农业生产要素的竞争性用途所获取的收益。为了弥补这种收益差额，客观上就需要给予种粮农民一定数额的直接补贴。农业生产要素在粮食和非粮食生产用途上的竞争性，取决于种粮收入与非种粮收入的比较，竞争的临界点是农业生产要素生产粮食与非粮食收入相等。维持农业生产要素用于粮食生产的最基本前提，是该要素粮食生产取得的收入不低于非粮食生产取得的收入。这意味着，粮食补贴后的收益至少应等于农业生产要素竞争性用途的平均收入水平，补贴标准应该力求等于农业生产要素(主要是耕地和农村劳动力)竞争性用途与种粮收益之间的差额，使粮食种植业获得平均利润，从而确保粮食生产的稳定发展。从这个意义上讲，粮食直接补贴的补贴标准应该依照合理补偿的原则进行设计。
3粮食直接补贴对象选择的横向公平与补贴标准的纵向公平
所谓粮食直接补贴对象选择的横向公平，是指无论粮食主产区、非粮食主产区抑或粮食消费区的农户，只要从事粮食生产，就应该获得相应的补贴，且补贴标准相同(即标准统一)。补贴标准的纵向公平，则是指按照农户对粮食安全贡献的大小给予不同数额的补贴，贡献大者多补贴，贡献小者少补贴。粮食主产区对我国粮食安全的贡献很大，但非粮食主产区和消费区内的粮食生产也是国家粮食安全的重要组成部分，既然如此，就应该按其贡献的大小，分别给予相应的、不同程度的补贴。
四、若干政策建议
1统一补贴对象和范围
直接补贴政策应体现公平的原则，无论处于粮食主产区、产销平衡区或是粮食主销区，所有生产
粮食的农户均应被纳入补贴对象的范围之内；不论生产出的粮食用于自身消费还是销售，都同样为粮食安全做出了贡献，应将农户生产的全部粮食纳入补贴范围。从补贴的粮食品种来看，考虑到补贴效率问题，应将小麦、玉米、水稻和大豆等主要粮食品种纳入补贴范围。
2以实际粮食产量作为补贴依据
在发达国家，实施粮食补贴政策主要是以“农民收入平价”为目标，即通过补贴使农民收入维持在与城镇居民收入大体相当的水平上。相比较之下，我国目前粮食直接补贴的目标更强调保障粮食安全，与此相适应，粮食直接补贴应以农户对粮食安全所做贡献的大小作为依据，而测度粮食安全贡献大小的最佳指标便是实际粮食产量，以实际粮食产量为补贴依据更符合粮食直接补贴的政策目标。考虑到我国农户数量多、规模小、各农户种植粮食作物种类多等特点，若在实际操作中以实际粮食产量为补贴依据，有可能导致出现操作成本高的问题。有鉴于此，可以用统一的计税总产量(计税面积与计税单产之积)作为替代性指标。这样做，不必具体区分品种，更简便易行，降低了操作成本。
3提高补贴标准，适度向产粮大县(户)倾斜
如前所述，维持农业生产要素从事粮食生产的最基本前提是农业生产要素生产粮食的收入高于生产非粮食。粮食补贴后的收益至少应等于农业生产要素竞争性用途的平均收入水平。从理论意义上讲，每单位粮食的补贴标准，应等于生产每单位粮食所需同等农业生产要素竞争性用途取得的平均收入与种植每单位粮食取得的收入之差。从实际运行状况看，很多地区(尤其是粮食主产区)的实际单位补贴标准低于理论上的单位补贴标准，这在一定程度上削弱了粮食直接补贴的政策效应。针对这种情况，应视各级财政收入的增长情况逐年提高单位粮食的补贴标准，并逐步使之统一起来。同时，为更好地发挥产粮大县种粮的比较优势和规模经济效益，应在统一补贴标准的基础上向产粮大县和产粮大户适当倾斜。还可以考虑实行超额累进式的补贴标准，使补贴标准的设计更加合理。