导语：如何才能写好一篇城乡基层社会治理，这就需要搜集整理更多的资料和文献，欢迎阅读由公务员之家整理的十篇范文，供你借鉴。
关键词：人力资本社会资本高校行政人员职业成功
一、高校基层行政人员职业生涯现状
1.职业成功
知识经济时代，组织与其所处环境都发生着巨大的变化，组织结构日趋扁平化，组织对员工的技能和能力要求越来越高，为员工提供的晋升机会却越来越少，这些变化自然会影响到个人职业生涯的发展。
传统职业生涯衡量职业成功的主要标准是职位提升的速度级别、薪资水平和外在的社会评价等因素，组织通过职业生涯管理帮助员工在组织内部找到适合自己的发展机会，实现个人利益最大化和组织利益最大化。
2.高校基层行政人员职业生涯现状
高等学校工作人员，按组织内结构层级又可分为高层行政人员（校级领导）、中层行政人员（院级领导、各部、处级干部）以及基层行政人员（科级及其以下的科员）三个层次。基层行政人员工作在高校管理工作的第一线，主要从事日常具体工作，充当着调查研究者、参谋者、信息传递者、被咨询者、沟通协调员、日常事务处理者、服务者等角色。这三个等级的行政人员在高校管理体系中的身份地位不同，导致他们在权利收入声望等方面存在巨大的差异，同时由下向上的晋升通道狭窄，使得不同等级行政人员在心态上也有很大差别。
（1）工作内容刻板，工作积极性不高。高校行政管理工作涉及到学校管理工作的方方面面，基层行政人员大多数从事着程序化、繁琐的事务性工作，工作流程化且操作方法刻板，极容易产生对工作的懈怠情绪。
（2）薪酬待遇偏低，职业认同度低。在高校从事辅助教学、服务师生工作的基层行政人员所得到的的社会评价不高，在本部门缺乏话语权，工资待遇与高层行政人员差距较大。在这样的环境下，基层行政人员很难找到清晰的职业锚，也找不到自我实现的价值，对自己职业认同度越来越低。
二、人力资本、社会资本对高校基层行政人员职业成功的影响
1.人力资本与职业成功
人力资本是指凝结在人体之中的具有经济价值的知识、技能和健康等质量因素之和。20世纪60年代，美国经济学家Schultz和Becker创立了系统的人力资本理论，他们认为在经济增长中，人力资本的作用大于物质资本的作用；人力资本的核心是提高人口质量，而教育投资是人力投资的主要方式。
职业成功的早期研究主要研究职业成功与社会经济因素（譬如社会阶层和收入状态）、人口统计变量（包括性别和婚姻状况等）、个人在教育投资和经验方面影响下的人力资本因素间的关系，研究结果表明人力资本变量（如教育情况、工作年限、在多个组织中的经验等）对薪水、晋升和职业满意度都有积极影响。
2.社会资本与职业成功
人们一般认为成功是“个人的事”，是个人努力、能力，甚至基于和运气的结果，但Baker认为个人职业成功很大程度上是由他的人际和组织关系网络决定的，甚至决定职业成功的诸多因素，比如智力、教育、个人努力、运气等也是借助于和他人之间的联系而发展、形成和体现的。在网络社会中，建立和应用社会资本（SocialCapital）是个人和组织成功的基础。
从个体角度，有三种社会资本理论最具有代表性。Granovetter的弱关系理论将社会关系根据其强度分为强关系和弱关系，强度表示个体间关系的互动频率、情感强度、亲密程度和互惠交换的综合因素。他认为弱关系对人行动的作用更大，个体通过弱关系这个“信息桥”获得有价值的信息，流动到地位较高收入丰厚的职位。Burt认为个人或组织只有保持广泛的社会关系并占据关系网络的中间位置以获取并控制信息，才能在竞争中获得、保持并发展优势。林楠则认为嵌入到社会网络结构中的社会资源――权利、财富和声望，才真正有意义，个体拥有的社会资源的数量和质量，影响着个体行动成功与否。
Seibert等人整合上述理论，提出社会资本作用于职业成功的中介模型，证实了社会资本对职业成功的积极影响和作用。王忠军在中国社会文化和组织背景下，对Seibert的中介模型进行修正，认为个体通过接触（拥有）社会资本而具备潜在的优势和竞争力，并在动员（使用）社会资本从中获得直接或间接的职业支持，最终促进个体的职业成功；简言之，社会资本的接触和动员对职业成功有联合效应。
社会资本的价值会随着网络关系的性质和地位变化，高校基层行政人员处于层级管理机构的底层，这种结构特征决定了他们处于被支配被控制的地位，主要职责是完成上级领导所安排的工作，在工作中形成的社会关系简单，所能占有的社会资源数量和质量处于劣势，明显表现出社会资本的缺失。
此外，个体依靠先赋性和自致性所拥有的社会资本，必须通过动员即从各种社会关系中获得直接和间接的职业支持，才能对其工具产生作用。一般在组织内建立高水平的关系比跨越职能部门的关系能提供更多的职业支持，如果个体能拥有更丰富的社会网络资源，从中获取职业支持的可能性也更大，但基层行政人员在组织中处于被控制、被支配、被影响的地位，社会资源数量质量缺乏，很难和高层领导建立亲密信任关系，从中获得职业支持的可能性也小。
三、讨论
社会资本、人力资本作为个体就业能力的重要组成部分，在个体职业生涯中发挥着重要作用。基层行政人员作为高校管理的中坚力量，必须明确自身在高校组织中的角色和定位，提高自我职业意识，积极主动地进行创新能力、学习能力和协作能力的发展，丰富工作经验，从而提升人力资本，为个体的职业生涯成功提供基本的保障和促进。此外基层行政人员应该主动加强各种校内校外沟通联系，参加各种社会活动，积聚社会资本。
同时高校也应该明确自身的责任，制定相应的政策和措施帮助基层行政人员管理职业生涯。提供职业发展通道，开展培训活动等以提高行政人员就业能力，最大程度开发蕴含在行政人员身上的人力资本、社会资本。高校内每个个体所具有的人力资本、社会资本，无论对其个体还是组织来说，都是一种重要的、独特的竞争优势。
参考文献
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[2]Seibert，SE，Crant，JM，Kraimer，MLProactivepersonalityandcareersuccess[J].JournalofAppliedPsychology，1999，84（3）：416-4271
[3]刘芳，吴欢伟.个人人力资本、社会资本对职业成功的作用研究[J].中国科技论坛，2010（10）
第一部分理论框架
一、选题与定义
二、方法与路径
在课题给定的一年期限内，我们选择以全国性文献调查为基础，对几个有代表性的考察点进行解剖，以大致掌握法律服务所的发展脉络及其在所在地区的整个法律服务体系（包括基层法院、人民调解、仲裁、律师、公证等）中的位置，最后综合运用不同路径获得的信息，使之相互印证而获得完整结论：
“治理危机”的出现，主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。这种过度介入，如果用国外关于政府与市场关系的理论来分析，就是地方政府的“发展型政府”特征。政府在经济发展过程中的过度作用，既是中国经济持续高速增长的解释，也是社会不和谐加剧的解释。斯坦福大学政治系教授戴慕珍通过对中国农村经济发展过程的研究，提出了“地方政府公司主义”的概念：一方面，在经济发展的过程中，地方政府具有了公司的许多特征，官员们像一个董事会成员那样行动；另一方面，在地方经济的发展过程中，地方政府与企业密切合作。一个地方政府协调辖区内各个经济事业单位，似乎是一个从事多种经营的实业公司。
“地方政府公司主义”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象，但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在，虽然原来意义上的乡镇企业没落，但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少，或者说，虽然已经基本上不再直接兴办控制企业，但是，地方政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动，表现出同样鲜明的公司化行为特征。因此，“公司化”成为地方政府的重要特征。这是目前地方政府存在的主要问题，是政府运行的症结所在。这种公司化特征集中表现为地方政府以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力。在某种意义上，GDP是公司化政府的营业额，财政收入则是其利润。在“发展是第一要务”的口号下，GDP和财政收入增长成为政府活动的核心，而政府的公共服务责任则退居其次。
一、抓发展，改革社有企业
推进企业改革。着力抓好社有企业内部治理结构、经营结构、管理体制和运行机制改革，建立健全“有效制衡、规范治理、强化激励、硬化约束、促进发展”的制度体系，打造企业发展新体制机制，促进社有企业转型升级。
积极盘活资产。结合城镇建设规划、企业整合发展、为农服务网点建设等，因地制宜搞好统筹利用规划，通过与其他工商企业合作开发、改造、资产置换等形式努力盘活资产，最大限度发挥资产使用潜力、效益潜力、增值潜力。
强化企业监管。积极探索社有资产管理新模式，认真履行出资人职责，完善企业绩效考核办法。制定并严格执行社有资产监督管理办法、直属企业投资管理暂行办法、社有控股企业股权管理暂行办法等规定，建立社有资产经营预算制度和重大财务事项报告制度。加强风险管控，防控重大资产损失。积极推进惩防体系融入企业经营管理工作，对“三重一大”决策制度和廉洁从业规定执行情况实施有效监督。
二、抓创新，拓展经营业务
狠抓“新网工程”建设。充分利用中、省财政“新网工程”、农业产业化经营、农村社会化服务等项目政策，积极主动做好项目筛选、储备和申报工作，争取项目资金,改造创新农村传统流通服务网络，着力构建农资经营、农副产品购销、日用消费品经营和再生资源回收利用“四大网络”，为服务“三农”搭建好平台，增强供销社在农村现代流通中的主导作用。
加快推进“农超对接”。充分利用供销社经营网络，加快推进连锁超市与农民专业合作社、生产基地、专业大户等建立采购关系，增强对接能力，提升产销对接率，降低流通成本，提高流通效率，解决农产品卖难，增加农民收入。着力培育农产品经营加工龙头企业，发展农产品批发交易市场，加快完善冷藏、仓储、运输、零售终端设施，建立健全信息服务系统，搭建好农产品交易平台。
三、抓基层，完善组织体系
完善基层供销社组织体系是全国供销合作总社提出的供销社改革发展重要工作，也是市政府《意见》要求，今年，要把建立和完善基层供销社组织体系作为重点工作来抓。要按照开门开放办社原则，合理布局基层供销社建制，完善经营服务网络。要“打造亮点、一网多用”，把“农超对接”网点、城乡可利用垃圾回收处理网络、庄稼医院、社区综合服务社建设与健全基层组织结合，整合资源，合理布局，高标准建设，做到建一个网点，成一个亮点，建立一个基层组织，壮大一个企业。积极参与城镇化、幸福美丽新村建设，加快基层社组织乡镇覆盖和农村综合服务社向村级延伸，提高覆盖率。
四、抓提升，增强服务效能
提升专业合作社档次。经过多年发展，全市供销社系统创办、领办的农民专业合作社已有一定规模。今年要在提升档次，提高带动力上下功夫，着力推进标准化建设、规模化生产、品牌化经营、规范化管理，将服务链条延伸至生产经营全过程，加强农产品仓储、加工能力、流通网点建设，规范发展一批专业合作社，增强带动力。
二、网格化社会管理创新的历史背景
应该说，网格化管理创新是在我国传统社会管理模式严重滞后的历史背景下发生的。改革开放30年以来，在以经济建设为中心的思想统领下，我国在经济领域取得了很大的成就，除了宏观上选择了正确的制度路径之外，还得益于我国经济管理体制方面的创新。在一些城乡基层单元，在经济管理层面都尝试了不同程度的创新，经济体制改革的推进导致我国的单位制趋于松解，以前由单位承担的诸多职能逐步社会化、市场化；而随着我国市场化、城市化的推进，社会流动的加速，城乡社区格局骤变。然而相比于经济领域，社会管理层面的变革显然是滞后和不足的，已远远不能适应工业化、市场化、城市化以及信息化所带来的一系列挑战，也让传统的社会管理陷入困境。具体表现在三个方面：
其次，人口流动对社会管理的冲击。随着单位制的松解，个体的流动性日益增强，包括区域意义上的横向社会流动和职业意义上的纵向流动开始出现，这些都给基层社会管理带来了一定的冲击。垂直意义上的社会流动原本是一种正常的社会现象，但在我国转型期，却带来了贫富分化、社会不公、阶层固化等症状，这是很多社会问题发生的背景因素。同时，由于我们正处在信息化时代，因此，这种影响因素也在不断放大，从而引起民众的怨恨与不满；横向意义上的社会流动则是有形的，即目前有超过一亿的农民工群体在城市和农村之间进行往返的钟摆式流动，这不仅给城市的管理和服务带来挑战，也给流出地带来了一些社会后果，如留守儿童、留守老人等问题。这就给传统社会管理模式带来了挑战。
总之，随着市场化的推进，社会流动的加速，社会结构的转型，传统的社会管理模式已经严重滞后，也无法满足基层社会的需求，更无法应对一些过渡性和增发性的社会问题，因而网格化管理显然就是对传统社会基层管理现实困境下的一种回应和创新，那么这种社会创新遵循何种逻辑？
三、何以可能：网格化管理的运作逻辑
从目前情况看，我国各地推行的网格化社会管理并不完全一致，例如北京的“数字化管理模式”，浙江舟山的“组团式服务模式”、上海、镇江、四川以及南京栖霞等地尝试的“城乡一体化模式”等，都是借助于网格平台进行全方位的管理或服务把空间或地理意义上的网格进行划分，运用网格地图技术将某一辖区划分为若干网格单元，作为最小的管理和服务单位，这些网格既不同于基层的行政划分区域，也不同于一般意义上的“社区”单位。网格化管理改变以往的“一放就乱、一抓就死”的管理思路，以实现对管理对象的全面化、无缝化、高效化、节约化、便捷化管理，在此种思路下，网格需要对空间范畴再确认。
下面我们以南京市栖霞区仙林街道为例看看网格是如何划分的。南京栖霞区仙林街道的行政区域面积23.17平方公里，下辖3个社区居委会，11家商品房小区，高等院校12所，知名中小学5所，常住人口2.2万余人，在校生约12.8万人。尽管仙林街道下辖三个社区居委会，但由于近年来多所高校的入驻，失地农民的就地安置，大批商品房的开发，入驻人口和流动人口的骤增，三个社区居委会根本无法提供相应的管理和服务。为了应对辖区所发生的变化，在原有区域内进行网格划分是仙林街道网格化管理的第一步。图1展示了整个仙林街道划分的6个一级网格，46个二级网格，以社区为基本单位设置了1156个三级网格[1]。
四、何以可为：从管控到服务的功能演绎
随着我国市场机制的推进和城市化的加速，尤其是利益群体的日益分化，社会生活的风险明显增加。为了应对这些风险，近年来，一些基层组织在社会管理的理念中，提倡一种“消极的社会管理”，即认为社会管理主要就是管控社会，“不出事”、“摆平”就是硬道理，管控思路成为不少地方政府新的行为逻辑，这种管控思维体现的是压力型体制下政府的政绩取向，象北京市东城区初期的网格化管理中曾经建立“三定期”、“三不出”的原则，即网格助理员定期巡查，小事不出网格，网格管理员定期汇总，一般纠纷不出社区，街道指挥中心定期分析，负责纠纷不出街道。”从这里我们不难看出，尽管网格嵌入了社区，但是网格在扮演具体功能时还是秉承了一定的管控和维稳思路，这显然是压力型体制的一种延续，只不过将以前的GDP的经济指标压力转化成发生率、上访率等指标压力。在这种思路下，人们往往会把社会管理的任务简约为维护地方社会的“底线”稳定，使网格化管理成为维稳过程中的一种“创新”方式。
这种模式在历史的特殊阶段强调“稳定压倒一切”无疑是正确的，但是在新时期的社会管理创新中，如果我们把“维稳”视为“唯稳”，这实际上是一种机械的、片面的维稳观[2]。有学者认为我国已经进入利益博弈时代，社会利益主体的多元化、利益的分化和社会矛盾的增加，是市场化改革的必然现象。然而，面对利益关系复杂化和社会矛盾增加的趋势，关键在于正确定位和判断矛盾与冲突，并以制度化的方式加以解决。如果没有一套解决社会矛盾和社会冲突的制度、规则和程序，矛盾积累起来，得不到及时化解，就会导致严重后果，整个社会也必将付出巨大代价[3]。按照公共选择理论的解释，没有基层民众的监督和制约，地方政府并不会自动实现社会公益目标，即管控和维稳思维下的这种网格化管理往往会掩盖一些真实问题，没有解决问题的根源，也没有带来制度化的利益协商机制，正如下图中我们例出的网格化两种功能的差异。
尽管管控和维稳思路下的网格化管理也能借助网格，通过信息整合和流程再造来及时发现问题、协调问题，也有利于快速处置问题，正如上文指出，在特殊的历史时刻，这种网格化管理确实能发挥积极的功能，但是如果在国家和社会正常转型期，仍然一味强调这种网格化管理的这种单一功能是有悖于网格化管理的最初意涵的。网格理论最初提倡的是一种需求导向的“服务、效率以及资源共享”，通过网格化提供积极的服务，除了网格中的资源共享之外，还要借助网格建立一定的利益表达机制和协调机制，网格化管理的最终目的可以通过民意表达机制自下而上地理顺地方政府、利益集团和基层群众的纽带关系，即走向积极的服务型的网格化管理。
我们认为，网格化管理从管控到服务功能的转变能带来一些“意外后果”：即通过“服务”化解管理甚至管控中的一些疑难杂症。上述的南京栖霞仙林街道就是个例证。网格化管理推行后，仙林街道机关除保留少量机动人员外，其余人员全部下沉到一级二级网格，形成了一种“人到格中去、事在网中办”的机制。街道将安全生产、公共卫生、稳定、社区管理等社会管理内容纳入网格化城市管理平台，网格化管理实施短短的一年多后，街道社会管理与服务水平显著提升，街道在每月南京市城管考评中由过去的20多位一跃成为排头兵，被列入2010年南京市城市管理十大创新项目。走访中我们看到：随着网格化的实践，党群干群关系日益融洽，一些“钉子、上访户”也不再是“刁民”了。第三方的民调显示：群众满意度达到95%以上，幸福感持续提升。这是提升服务解决难题的一个例证。
一、当前农村组织存在的问题
社会主义新农村建设需要组织化的社会基础。尤其在农村，要在尊重农民权利、保护农民权益的基础之上把农民组织起来，因为“现代的个体都是权利主体，它们之间因权利而平等，彼此之间的联系只靠契约建立。为了实现权利，大规模的社会组织和普遍的社会交往成为必需”。。然而，在我国，农民的组织化水平仍然比较低，主要表现在：
第一。在我国农村社会，非正式组织的数量少、种类单一。有学者把我国农村组织分为正式组织和非正式组织，认为“在我国农村社会，正式组织包括乡(镇)党委、乡(镇)政府、村支部、村委会等；非正式组织则主要包括宗(家)族组织、宗教组织、农民自发的维权组织以及新型合作经济组织等”。。然而，就我国广域的农村社会和庞大的农民数量而言，农村组织和农民组织的数量显然很少，组织种类也比较单一，不能满足社会主义新农村建设的需要。
从一些数字可以看出，村民对村组织和村干部的信任程度主要集中在“有点不可信”和“有点可信”之间，村民并不怎么信任村干部和村组织；更严重的是，在农村社会的实际生活中，一些村干部腐败、不检点的行为也引起了农民的极大不信任甚至是反感。因此，村干部和村组织在村民中的威信并不高，其管理活动依靠的不是权威而是权力。农民对村干部和村组织的不信任，大大地阻碍了“村两委”组织功能的发挥和乡村治理的效能。但是，“客观地说，基层组织在促进农村经济增长方面的作用是强大而积极的，但比较而言，在治理方面的努力就差强人意。或者说，目前的基层组织体制，如果说在动员和组织经济方面是有效的，那么在改善乡村治理方面，是基本不相适应的。所以，改善乡村治理，首先要反思和检讨的，是改造基层组织体制”。“基层组织改革必须有大动作。在一定意义上可以说，现在的任务是要再造基层组织体系”。再造农村社会基础，提高农民的组织化水平。
二、农村(民)组织在农村基层的重要作用
当前我国政治、经济的发展状况以及整个社会的发展状况，为农村组织和农民组织的发展提供了一个历史性的机遇，创造了非常好的政治环境、经济环境和社会环境。我们要在现有的农村经济政策的空间里改造基层农村社会基础，逐步解决“三农问题”，在农村社会建立各种形式的农村组织和农民组织，提高农民组织化水平，这有利于促进基层农村政治、经济和社会文化的发展，具体体现在：
既然农民组织化水平的提高有利于促进基层社会政治、经济和文化的发展，那么，就应该给予农村社会组织和农民组织相应的法律地位，保障农村组织和农民组织在基层社会的活动，提高农村组织和农民组织的民主化、制度化和法律化水平。
三、国内有关乡村治理理论和农村(民)组织对乡村治理结构的影响
国内理论界对于乡村治理理论的研究以及乡村治理的模式和路径选择，大多是从国家与社会互动关系的视角出发，立足于解决乡镇存在的问题而提出来的，而很少有专文从尊重农民的权利。
发挥农民群众的主体性作用的视角，提出农民组织化水平的提高对于乡村治理结构改革的影响，而这恰恰是解决中国农村、农业和农民问题的核心所在。
中国问题的实质是农村问题，而农村问题的实质是农民问题，解决农民问题的出路在于改造农村社会的社会组织结构以及农民的联结和组织方式。针对我国目前农村组织化水平低、农民居住分散以及农民群体具有散漫性的特点，乡村治理的根本出路就在于把农民组织起来，建立各种农民组织，再造农村基层组织化的社会基础。理由是：
从国家对农村社会政治整合的转型来看。由于实施城乡一体化和“工业支持农业、工业反哺农业”的农村战略，国家对农村社会的整合方式发生了很大变化，尤其是以农业税费改革特别是社会主义新农村建设的推动为标志，国家对社会的整合开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型。在这个转型过程中，国家应该充分发挥农民的主体性作用，维护农民的权利和自由，保护农民权益，对农村社会应该采取新的整合方式，挖掘基层社会的内在潜力，为乡村社会的民主治理和自主治理提供内生动力。这种内生动力借助于国家、市场和社会等外在力量的推动，使农村社会的民主治理和自主治理具有坚实的社会组织基础。把农民组织起来，让农民组织在基层农村的政治、经济和社会文化中发挥农民的主体性作用，行使宪法和法律赋予农民的各种权利，以便与政府组织、非政府组织以及各种社会组织共同参与乡村治理。
一、认清形势，在构建和谐社会中开创民政工作新局面
第一，充分认识民政工作在营造健康发展环境中的新作用。
健康发展的环境和氛围是构建和谐社会的重要内容。民政工作在优化发展环境方面，有着其他部门不可替代的优势。围绕构建和谐社会目标，在养老服务、殡葬服务、福利彩票等事业上，民政部门承担着政策引导、行业监管、市场培育等职责，对这些行业的发展要发挥指导性作用。在推动社区建设中，实现社区环境不断改善，人际关系逐步和谐、社区治安日趋好转，社区资源得到整合,社区服务更加完善，在基层社会环境的优化和稳定中，要发挥更大的作用。加强民间组织管理，对完善市场秩序、促进政府职能转变、规范行业行为，提高社会组织程度、解决社会问题，服务经济社会发展具有重要作用，是构建和谐社会的重要内容。同时，加强区划管理工作，直接服务城市化建设和深化行政管理体制改革，有利于促进城乡统筹发展和经济社会的协调发展。因此，在营造健康发展环境中，要进一步强化民政部门的职能作用，丰富和拓展民政工作的内涵。
第二，充分认识民政工作在协调社会利益关系中的新作用。
和谐社会是公平正义的社会，需要不断协调处理好社会利益关系，这是民政促进和谐社会构建的直接体现和作用方式。通过建立健全社会保障和服务体系，给社会弱者提供必要的社会支持；完善社会福利，为老年人、残疾人、流浪乞讨人员等特殊群体提供福利服务；搞好社区服务，满足居民的服务需求，提高他们的生活质量，平衡社会发展；推进社会救助，缩小城乡差距、地区差距、贫富差距，有效保障困难群众的基本生活，确保社会所有成员共享社会发展成果，从源头上解决社会问题和社会矛盾等等，这些都需要进一步发挥民政调节社会利益、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定的作用，为经济的持续、健康、快速发展奠定基础。在这个意义上，一个快速发展的经济必须有一个快速发展的民政事业相匹配。
第三，充分认识民政工作在规范社会管理中的新作用。
科学规范的社会管理是和谐社会的关键。城乡基层政权建设和社区建设、婚姻登记管理、救助管理、社团登记管理，都是社会管理的一部分，直接关系群众的基本权益。围绕“小政府，大社会”目标，“社会事业社会办，群众的事情群众管”是大势所趋。而民政工作的基层自治组织建设、民间组织管理等内容，都充分体现了人民群众自我管理、自我服务和自我发展的民主要求，是社会主义民主建设的重要组成部分。因此，通过大力改进和发展民政工作，有助于进一步探索“小政府，大社会”治理模式，促进社会治理方式变革；有助于为创建更加公正和民主的社会积累经验，从而有效地推动现代化建设进程，使我们这个社会在经济快速发展的基础上，变得更加和谐、更加美好。
二、务实奋进，在推进民政现代化中创造为民服务新业绩
第一，围绕为民解困，进一步建立健全社会救助体系。
民政为民，安民为本，安民以济民为要。尽管这几年我们的社会救助工作取得了很大成绩，但随着改革不断深入，经济快速发展，各种利益关系正在进行深层次的调整，困难群众的生活情况和他们的需求也在发生变化，迫切需要我们提高社会救助的能力和水平，实现社会救助的规范化和制度化。当前工作的重中之重是切实加强社会救助体系建设，逐步构建完善的社会救助政策体系、健全的社会救助工作体系、合理的筹资分配体系、科学公正的监督体系。要进一步完善多层次多形式的救助网络，即建立和完善以城乡居（村）民最低保障和农村“五保”供养制度为基础，临时社会救助为补充，各项优惠政策相配套的社会救助网络；以经常性社会捐助制度为基础，临时帮困和送温暖为补充，社区服务相配套的社会互助网络；以社会福利机构为骨干、基层福利服务网络为依托，居家养老为基础的社会福利服务网络。同时，积极探索与时展要求和各地情况相符合的社会救助工作新路子，推进弱势群体救助服务社会化，培育发展社会救助工作志愿者队伍，扶持推广“慈善超市”等社会互助的新形式、新载体，不断开创社会救助工作新局面。
第二，围绕强化管理，促进基层社会稳定有序发展。
民政部门承担着大量的基层社会管理任务。加强这项工作，对基层社会稳定有序发展具有重要作用。为适应构建和谐社会的要求，要努力健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的新型社会管理格局。加大民政工作社会开放度，增强透明度，扩大社会参与度，形成社会管理和服务的合力。加强民间组织建设，在加强监管的同时大力培育发展，充分发挥其在完善市场经济体制、推动政府职能转变和促进社会转型方面的作用，推动其从政府主导型向自我管理型方向转变。着力加快农村专业经济协会的培育和发展，努力培育一批能力突出、机制灵活、带动力强的农村专业经济协会，为加快农业经济发展服务。进一步提高社区的管理能力、协调能力、服务能力、应急能力，促进社区有序和谐发展。充分发挥民政部门在居民自治、村民自治工作中的组织协调作用，实现村（居）民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督，提高整个社会自治水平。
第三，围绕深化服务，提高社会公共服务水平。
三、增强合力，在创新破难中提升民政工作新水平
第一，强化组织领导，大力营造民政工作良好的发展环境。
民政事业是民心事业、稳定事业，是社会良性运行和协调发展的基础工程。能否真正将民政工作落到实处，是对各级各部门贯彻落实科学发展观，提高执政能力的考验，我们要从这样的高度，重新认识民政工作在构建和谐社会中的新地位、新作用，把民政工作放到全局更加突出的位置来抓，及时研究民政工作中的新情况，及时解决发展中的困难和问题，在政策上给予倾斜，在工作上给予支持，在力量上给予保证，在财政上给予保障。要进一步优化财政支出结构，把民政事业的发展纳入国民经济社会发展规划及年度计划中，切实加大对民政事业的投入。要进一步加强宣传，让公众了解民政、理解民政、支持民政，为民政事业的发展营造良好的工作氛围。
第二，强化大民政建设，着力形成民政工作的强大合力。
【关键词】治理；乡镇社会治理；体制机制；构建和完善；研究
治理，是指政府治理或公共治理，是公共权威为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程。治理与统治存在着异同，统治的主体是政府权力机关，而治理的主体可以是政府组织，也可以是非政府的其他组织，或政府与民间的联合组织。统治的着眼点是政府自身，而治理的着眼点则是整个社会。农村问题是中国革命、建设和改革的根本问题，是中国社会的核心问题。农村问题反映到政治层面，是乡村治理的有效性问题。随着改革开放不断深入，经济社会事业不断发展，农村社会利益格局深刻调整，城乡一体化、新型农村城镇化等新格局的问题和矛盾日益凸显，人民群众对基本公共服务均等化的要求不断提高，改革已进入“深水区”、“攻坚期”。要加大资源投入力度，建立和完善乡镇社会治理体制机制，切实为农民群众提供优质高效服务，让其享受市民待遇，共享改革发展成果。
一、问题的研究背景、目的和意义
农村城市化的进程是由以农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。进入21世纪，中国城市经济社会事业快速发展，同时也带动了农村的不断发展。但总体上看，农村发展仍然相当滞后，人民群众对物质财富和精神财富的追求有更高的期望。因此，促进农村健康、快速、可持续发展已成为一个极为紧迫和现实的重大课题。我国农村发展既面临着巨大的发展机遇，也存在着许多问题和面临着巨大的挑战。农村发展面临的一系列问题和挑战中，不完善、不科学的社会治理体制已成为一切问题的核心。加强乡镇社会治理体制研究，强化党的坚强领导核心地位，不断发展经济社会事业，是为了让人民群众过上安逸富足的生活，推进国家治理体系和治理能力现代化，促进社会和谐，实现长治久安。
二、中国乡镇社会治理体制存在的问题
（一）公共机构设置不科学，乡镇政府服务职能难以发挥
公共机构设置不科学，乡镇内设机构不合理，服务效率不高。乡镇政府是一级政权组织，依法治理本地区政治、经济、文化和各项社会事务，是中国政权体系实现统一领导的客观需要。随着改革的深入和形势的变化，一些行政职能权限相继从乡镇体制中剥离，实行了垂直管理。但一些行政职能责任和义务却没有随之剥离，使乡镇常常面临有责无权、有事难管的窘境。乡镇职能正在被弱化，乡镇政府成了“有限的权力无限的责任”政府。乡镇内设机构遵循与上级机构、部门对等对口的设置模式，通常每个乡镇有15--30个“站、办、所”，既有省、市、县直机关向下延伸管辖的站办所，又有归乡镇政府管辖的站办所。延伸的站办所虽在乡镇，但人财物权仍由上级单位掌管，造成指挥调度不灵，责、权、利难以相互统一，机构运转效率不高。缺少足够的精力、人力、物力、财力投入为民服务、为民办事。基层机构人员素质不高，存在“”问题，责任意识不强，大局观念淡薄，宗旨和服务意识不强，服务效率低下，乡镇政府服务职能难以发挥。
（二）公共财政资源短缺，难以保障基本公共服务均等化
根据“一级政府，一级财政”的原则，乡镇设置内设机构财政所。由于大多数乡镇不具备区域位置优势，基础设施条件落后，经济发展水平不高，导致乡镇财政资源极其有限。分税制财政体制改革和取消农业税后，中央与地方存在“中央钱多地方钱少”的现象。乡镇政府财力不足，难以保障公共事业的发展。以上级转移支付方式满足公共产品的供给、分配带有很大随意性，出现跑“部”“钱”进现象，滋生权力寻租问题。财政收入逐级上移，责任逐级下移。“土财政体制”的存在，乡镇需上缴部分财税供上级政府使用。乡镇自行承担自身运转所有经费，财政严重入不敷出。有些乡镇举借大量债务，财政收不抵支，无力偿债，“面临破产的可能性”。财政供养人员未统筹安排，存在人情财政情况。涉及人民群众最直接利益的人口计生、教育、医疗卫生、社会保障、环境、就业等项目支出，无财力安排。缺乏有效的财政财务监管，乱收乱支现象有时极为普遍。
（三）乡镇政府职能转变滞后，严重阻碍农村经济发展进程
乡镇体制不合理，权力和责任不对等，乡镇权力被缩小、职能被收缩，责任并未减少。“全能政府”的模式未根本转变，部分乡镇工作还在靠传统的行政体系和行政手段，工作上无所不包、无所不管，政事不分，村委会的自治权利被弱化，政社不分，村级职能政府化。考核乡镇政绩指标体系不够合理，导致乡镇由被迫玩“数字游戏”。考核机制存在缺陷，干部队伍素质不高，乡镇干部的工作围绕上级安排，难以围绕农村工作。乡镇政府履行职能主要依靠行政推动，难以依法履行职责。公共服务职能薄弱，行政管理与命令难以有效满足社会需要，制约农村经济发展，激发新的社会矛盾，影响农村社会的稳定。乡镇干部观念转换不到位，缺乏组织资源和人力资源，工作自主性差，为民服务意识淡薄，农村公共产品不足，农村社会保障日益困难，农村文化教育缺乏，农村土地承包纠纷增多，乡镇职能转变缓慢，作用难以充分发挥，严重阻碍农村经济社会发展进程。
三、基于公共视角的中国乡镇社会治理体制改革新路径
一、坚定赶超式发展的信心，努力跟上现代化浙江建设的步伐
改革开放以来，温州率先进行市场化改革，创造了举世瞩目的温州模式，发展取得了巨大成就。近几年，温州全市上下解放思想、克难攻坚，扎实推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设，在科学发展道路上迈出了坚实步伐，但温州发展纵向比成绩很大，而与全省平均水平相比，还存在较大差距。按照中央“三步走”战略部署和东部地区率先发展要求，省委提出今后五年要进一步提升全面小康社会水平、向基本实现现代化新征程迈进，到2020年浙江要率先提前基本实现现代化。基于当前发展状况，温州与全省同步如期基本实现现代化，任重道远。
当前，温州发展天时地利人和兼备，机遇前所未有。经过改革开放30多年的发展，温州形成了区位条件优越、生态环境优美、陆海空间广阔、创新活力强劲、民间资本丰裕、温商网络遍布全球的比较优势。尤其是“两海两改”国家战略相继在温州实施，为优化环境平台、再造体制优势、创新发展模式提供了历史性机遇。通过金融综合改革试验区建设，可以提高温州资本和各类要素的配置效率，为产业发展提供巨大支撑，增强经济综合竞争力。通过全国农村改革试验区建设，可以打破城乡二元结构，推动城乡产权要素自由流动，提升资源配置效率，加快推动城市和社会转型。通过海洋经济示范区建设，可以从根本上解决温州的空间容量问题，最大限度地发挥温州的沿海优势。通过推进海西经济区战略，可以把温州打造成为承接台湾现代服务业和高新技术产业转移的重要门户，推动经济转型升级。
我们必须认真贯彻落实省党代会精神，把握温州发展的时代坐标，抢抓历史机遇，牢固树立科学发展的理念，坚定赶超式发展的信心，以超常规的力度和举措，加快推进转型发展，向提前基本实现现代化的目标阔步前进。
二、加快转型发展，推动省委战略决策部署在温州的具体实践
省委提出建设物质富裕精神富有的现代化浙江的奋斗目标，立足浙江扎实的基础条件，顺应时展要求，更加体现以人为本，标志着全省发展进入了全面转型升级的新阶段。在转型发展的关键时期，全面落实省委重大决策部署，创新温州发展模式，走在改革开放前列，提升人民生活品质，最根本的就是要建设“三生融合·幸福温州”。
建设“三生融合·幸福温州”，推动生态、生产、生活融合发展，把温州建设成为环境优美、经济发达、文化繁荣、生活富裕的幸福城市，最大限度地增进民生福祉，这是“物质富裕、精神富有”的具体体现。我们必须把这一核心要求贯穿于提高全面小康社会水平和加快现代化建设的全过程，按照加快建设“三大强省、三个浙江”的总体部署，着力推进政府、社会、经济三大转型，全面做好各项工作，竭尽全力使美好的蓝图成为现实的幸福生活。
关键词：“村居型”社区；多元共治；社区治理
一、问题的提出
城市社区是城市社会和空间结构的重要组成部分，是城市的基本细胞和城市发展的缩影。自改革开放以来，伴随着城市化进程的加快，城市社区建设取得了巨大的成就。首先，城市化进程的加快，促使原来城郊的地域变成城区范围，城市的人口向城区集聚，城市社区的数量和规模随之增加；其次，改革开放的深入，社区内的基础设施、公共服务设施更趋完整，社区的现代化水平上了新台阶。然而，城市经济体制的变革和城区地域面积的扩张，引发了城郊地区居民职业结构与生存方式的主要指标向城市社区转型，由此产生了城市社区与农村社区的并存，在城郊存在着一个个自然村落。这种村落在基本素质上仍缺乏城市社区的内涵特征，我们称之为“村居型”社区。
二、个案概况
本研究选取北京市海淀区甲街道丙社区作为个案。丙社区隶属于甲街道乙村管辖，1998年底撤乡建街道，随着农转非居民的不断增多和村民数量的减少，出于管理的需要，2000年5月组建丙社区，但新建社区没有任何经济基础，人、财、物缺乏，基于这种实际情况，实行“以村带居”的管理体制：村党总支与社区党支部是垂直领导关系，社区居民委员会主任由村属公司经理兼任。社区资金主要由丁村投入，社区经济和政府均由乙村负责考核。社区由大屯和小屯两大部分组成，其总户数669户（常住户299户、农业户121、非农业户211户）；总人口2476人，常住人口694人（村民身份263人、居民身份405人）；暂住人口1782人，现有辖区单位11个。该社区的主要特征是：
1.地处城乡结合部，地域广阔，村居民混合，80%的家庭既有村民又有居民，“一张床上睡着两种人”。社区内成员的异质化不断增加，流动人口较多，暂住人口是常住人口的2.6倍。
2.绝大多数居民原本是本地村民，因农转非变成居民，具有相同的地域历史、相同的习惯行为、相同的社会习俗、相同的思想信念和意识形态，因而具有相同的心理基础。
3.具有优越的地理优势，毗邻北京市第一路，是北京市北大门的“窗口”。
4.具有庞大的人力资源和较好的土地开发利用潜力。
三、社区内外各权力主体的治理方式
1.社区居委会——政府的“腿”。丙社区居委会既是法定意义上的社区治理组织，又是社区内法定的资源最丰富、最有权力的社会组织，但其权力和资源却呈现弱化状态，组织性质一直处于异化，尽管如此，在社区事务管理上也仍有其一席之地。
社区居委会接受街道办事处和村委会的双重“指导”，其经费来自村，业务关系则主要在街道。街道办事处通过各科室和社区居委会的干部一起管理社区内的各种事务，完成各项行政任务。社区“上管天下地理，下管鸡毛蒜皮，内管油盐柴米，外管斗殴扯皮”；“上边千条线，下边一根针”。社区居委会一直充当着政府的“腿”，成为办事处的附属，因为它没有街道办事处的行政权，也缺少可支配的经济资源，得到居民认同度也不高，它的主要利益在于完成街道办事处交给的各项管理任务。因此，它对街道办事处存在着行政上的依赖，对于拥有巨大经济资源的村也“毕恭毕敬”。
社区的这种境地一方面反映了国家权力难以渗透到城市基层社会，只能借助社区居委会这种组织形式对城市基层实行管理，另一方面也反映了社区居委会权力、财力、人力资源能力的匮乏。
2.村委会——半行政半自治的利益共同体。乙村是村委会建制，实行村民自治，基地域板块上被划分为三个农业园和一个工业园，即农业一、二、三公司和工业公司。尽管《村民委员会组织法》规定村委会为自治组织，但实际上成了准行政组织，接受办事处的领导和指导，村委会下设科室和所属公司都是科层式管理，同社区一样，村委会日常行政工作主要是完成街道办事处交给的各项任务，接受街道办事处检查、验收。
可见，办事处的组织机构、巨大的经济力量、在辖区“住民”中的权威都是办事处进行村和社区事务管理不可或缺的重要资源。
四、社区内外各权力主体的交易合作与争夺冲突
1.社区居委会与街道办事处。根据《居委会组织法》规定，城市社区居委会是基层群众自治组织，实行“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。街道办事处作为区政府派出机构是行政性组织，代表基层政府行使行政强制权。社区居委会接受街道办事处工作指导，但在实行政治运作过程中，社区居委会成了街道办事处的一个准行政组织，承担了本应由政府承担的任务，做的工作绝大部分是办事处下派的行政任务。
尽管如此，街道办事处对于社区居委会完成街道下派的各项工作任务仍不十分满意。街道办事处认为，“社区居委会办事不得力，怕得罪人”，“有利益就跑得快，无利则不卖力，应付了事”。而社区居委会对街道办事处的领导作风和工作方式多有抱怨，认为“办事处有利自己干，无利则踢给居委会”，“天天要报表、指标”，“居委会一无财权，二无处罚权，叫我们怎么开展工作”，“只给政策不给费用，我们怎么能给居民提供服务”，“又不体谅居委会工作的难处”，街道办事处工作“搞假动作，不深入实际”。
村委会认为，“街道办事处只给政权，不给费用，社区的投入和硬软件的提供凭什么由我们负责？”“既然村委会和社区是平行关系，考核应由街道干，社区也无权评定村委会工作”，“联防联治应由社区自己搞，村委会没有义务保证社区的社会治安”。社区居委会则抱怨村委会只投资于村的公共工程和基础设施建设，环境卫生不管，外来常住人口、流动人口的计划生育工作应由村委会管。而且由于村居民混合的特点，村委会只管纯村民，社区只管纯居民引发对大量农转非居民的管理出现空档，造成村委会和居委会的矛盾冲突。
3.村委会与街道办事处。从法律上讲，村委会是农村基层群众自治组织，街道办事处是行政性组织，是政府的派出机构，二者不应该有行政上的隶属关系。但实际上，村委会作为一个群众性自治组织的性质并不纯粹，很大程度上它仍然具有半行政性质，这样，街道办事处和村委会形成了领导和被领导的关系。
首先，街道办事处出让一部分的社会管理权能给村委会，作为交换，村委会则负责管理对象的费用，这种做法对于街道来说，既降低了工作强度，又节省了管理费用；对于村委会来说，获得行政管理权，则得以在村务中争取更大主动，可以求得自身权益的最大保障。
其次，街道倾向于使用行政压力迫使村委会帮助完成其日常管理任务并使村委会分担尽量多的管理费用来减轻财政的压力。丙社区居委会用房，资金投入街道都以行政命令方式要求村委会提供。向村民收取的各种行政收费一般来说也直接向村委会索要。
再次，在村委会方面，村委会一直致力于化解自上而下的行政强制力，赢得更大的生存空间。比如街道在治安、计生问题上就会要求村委会协助，并先跟村委会打招呼，涉及村民利益都先征求村委会意见，并要求其协助解决。村委会也对街道下属社区居委会进行人为渗透，丙社区主任是村农业三公司经理即为一例。