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关键词食品安全农村监管体系
一、我国农村食品安全监管现状和问题
我国农村食品监管法律法规尚不完善，城乡二元体制的职责不明晰导致农村的食品安全监管长期处于被忽视的状态，执法过程中易出现各个部门之间相互扯皮的现象。再加上农村食品安全监管任务繁重，监管力量薄弱，一些无证无照食品生产加工小作坊，流动食品小贩，往往成为监管空白。农民的低食品安全意识也在一定程度上助长了假冒伪劣食品在农村的销售。
二、我国农村食品安全监管存在问题的主要原因
1、食品安全监管的法律依据不明确。目前我国《食品卫生法》、《产品质量法》和《消费者权益保护法》等对农村食品监管的法规部全面，同时有关法律法规相互之间有交叉和矛盾，造成监管部门职能重叠。
2、食品药品监管工作重视不够。由于农村经济本身就不发达，许多部门和食品药品生产经营单位历来对食品药品监管抱应付态度，而乡（镇）村一级经费本来就很紧缺，设施设备投入不足。这些原因直接导致食品药品生产经营单位对食品药品的监管不够重视。
3、食品生产经营人员素质较低。农村大多数人文化素质较低，食品药品行业从业人员文化程度普遍较低，食品药品安全知识、法律法规意识、卫生知识缺乏，辨别伪劣食品药品的能力较差。
四、提高农村食品安全监管工作效能的措施
3、建立农村食品安全社会监督网络，做好维权工作在目前监管部门监管力量和监管手段有限的情况下，动员社会广泛参与，充分发挥农村广大群众的积极性，建立农村食品安全社会监督网络。
4、建立农村食品安全信用体系。加强对农村群众的食品安全知识宣传，增强农民的食品安全意识、维权意识和自我保护意识。运用农村广播、电视和黑板报等宣传途径引导农村消费者树立正确的消费观念，改变过去只重价格不重质量的消费观念和消费取向。
五、结束语
为了解决农村食品安全问题，持续保障社会主义新农村建设，就应切实增强政府扶持力度，增加惩罚性赔偿制度，加强食品卫生知识宣传，提高全社会对食品安全的认识，以构筑政府重视，行业自律，维权方便，全民参与的农村食品安全保障体系。
参考文献：
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关键词：互联网；农村食品安全；公众参与
农村食品安全治理是一项系统工程，在我国目前城市化水平还不高的客观情况下，农村食品安全问题更加需要得到妥善的解决。但是由于农村的地域广阔、人口分散，对于监管有很大的难度。要想解决农村的食品安全问题，公众参与是有效的办法之一，互联网时代的来临，更是为公众参与提供了更加便利的手段。
一、食品安全治理与公众参与概述
二、农村食品安全治理的现状
近些年以来，我国食品安全状况得到了很大程度上的改善，食品安全治理的机制体制已经初步健全。特别是在城市，由于其市场比较集中，监管比较便利，监管频率也比较高，城市居民的食品安全得到了很大程度上的保障。但是在广大农村地区，由于相较于城市地域广阔、居民居住分散、基层监管力量不足等原因，农村的食品安全问题还大量存在。
（一）农村居民食品安全防范意识不强
（二）农村食品生产流通环节问题多
由于收入水平与城市居民有差距，在食品的选择上农村消费者更加倾向于价格低廉的商品。但是，由于流通环节相较于城市多，很多优质商品在最终到达农村消费者手中的时候价格比城市居民购买时要高。很多假冒伪劣产品在城市无立足之地，而在农村市场却能够如鱼得水。生产假冒伪劣商品的厂商多为非法经营，很难保证产品质量。
另一方面，农村本地的食品生产者，由于资金有限，很多都是家庭作坊式的生产模式。很大一部分经营者由于受教育程度低等原因，法制观念淡薄、道德约束差，对于食品安全认识不足，生产设施设备落后，工艺水平低，不按照国家与地方标准组织生产，也造成了很多的问题。监管部门，对于农村食品流通生产环节出现的问题，其监管的难度要远远大于城市，出现的问题也远远大于城市。
（三）基层农村食品安全力量不足
我国食品安全监管涉及工商、质监、食品药品管理等多个部门，很多问题的解决要通过各个部门的配合协调才能够解决，由于涉及的部门比较多，很难形成合力。作为食品安全监管主要负责部门的食品药品监督管理局，其设置仅仅到县一级，在资金、设备、人员的配置上也很难覆盖农村市场，监管难度十分巨大。
三、互联网条件下公众参与农村食品安全治理的可行性探讨
（一）互联网可以丰富公众参与的途径
（三）互联网技术有利于监管部门配合公众参与活动，提高监管效果
四、互联网背景下农村食品安全治理建议
（一）充分利用互联网宣传普及食品安全知识
相较于城市，农村的互联网普及率要低得多，很多年龄比较大的居民对于网络还比较陌生。但是，随着青少年群体的成长，网络与农村居民越来越近，近些年农村的互联网用户也在逐步上升，根据中国互联网络信息中心2016年6月的报告显示，农村网民的数量达到了1.91亿，农村网络普及率为31.7%。因此，充分利用互联网，通过各种新媒体的手段普及农村居民关于食品安全方面的知识，提高其食品安全的意识可以起到十分重要的作用。
（二）建立有效的农村食品监管网络平台
（三）引导和加强农村食品安全网络社区建设
（四）配套出台鼓励和保障政策与措施
五、总结
在互联网快速普及、网民人口不断增多的背景下，农村食品安全治理工作有了充分利用互联网，鼓励和发动公众参与的条件。在未来的治理中，从农村消费者入手，让每一个受到假冒伪劣食品危害的群众、每一个发现不安全食品的群众都能够成为监管的帮手，是一条解决农村食品监管问题可行的方法。
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一、农村食品市场现状
二、加强农村食品安全监管的建议
“民以食为天”，目前我国的国情是农民占多数，农村仍是最大的食品市场，保证农民饮食安全对促进“三农”问题的解决和实现农村的全面奔小康有着重要而现实的意义，是各级政府和职能部门践行“三个代表”的直接体现，加强农村食品安全监管我们应从以下几个方面入手：
1、应整合监管资源，形成长效监管体系。按着国务院关于加强食品安全监管工作《决定》的要求，各级政府对食品安全工作负总则，各职能部门按分段监管的原则监管。这就要求在现行的监管体制下，加强农村食品安全监管应在当地政府的统一领导下，以食品安全协调委员会为指导，在纵向上应建立市、县、乡、村层级领导的工作体系，保证食品安全监管政合畅通。在横上向应建立以食品安全协调委员会为平台的各职能部门工作体系，在动态上应建立行业组织、协会、农村食品安全监督员，信息员为补充的监督体系，最大化地利用和整合各方资源，形成纵向齐动、横向联动、动态互动的监管网络，有利于增强监管效能，保证农村食品市场监管到位。
随着社会发展和文明进步，农村地区人民群众的生活质量明显提高，食品消费已从注重数量向注重质量和安全转变，农村地区食品卫生监督工作逐步显示出其重要性，由于，农村点多面广，交通不便，经济相对落后，农民自我保护意识差，食品卫生监管工作上还存在一些薄弱环节，加之一些不确定因素的存在，监管面临严峻形势，在一定程度上影响了食品安全监督效能的有效发挥。现就农村食品卫生监督工作现状进行分析并提出对策。
1目前农村食品卫生监督工作存在的主要问题
1.1农村餐饮业和农家乐经营使用单位规模小、硬件设施差、布局分散。相当一部分在路边简易棚或自家住房内开办，采用家庭作坊式运作，卫生条件差，缺乏必要的卫生防疫、消毒设施设备。索证索票制度、卫生管理制度等执行不好，没有专人负责，没有具体的执行措施，食品可追溯性不强。部分地区无证经营情况严重。
1.2农村学校食堂的食品安全不容乐观学校食堂是群体性食物中毒的多发、易发环节。有的农村学校食堂硬件设施极其简陋，饭菜制作和学生就餐环境脏乱差，管理制度基本是空白，不具备向学生提供餐饮服务的基本条件。有的学校没有认真落实原料采购查验、进货台账、饭菜留样等重要食品安全保障制度，学校对食堂疏于管理，食物中毒防范意识淡薄，防范措施不严。
1.3农村群体性聚餐安全隐患不容忽视随着农村地区生活水平提高，群体性聚餐日益增多。在群体性聚餐中，红白喜事安全隐患最为突出。农村各种群体性聚餐多在家庭举行，多数有上百人甚至数百人。聚餐场所多数为露天或临时搭棚，离污染源较近，甚至就在粪堆、垃圾堆上；加工条件简陋，生熟不分、荤素不分、餐具不经消毒；食品容易发生交叉污染。而且，农村地区相对偏僻，大多一次购买大量食材，但基本不具备大量食材存储条件，食材容易腐败变质，常常导致食物中毒事件发生。
1.4虽然目前实施农村家宴申报备案制度，但由于基层管理人员缺乏相应专业素质，也难以给予有效指导。
1.5农村群众的食品安全意识较为淡薄，“眼不见为净”和“不干不净、吃了没病”等落后的饮食文化根深蒂固。在接受餐饮服务或在举办各种宴席时，尚未从注重食品的种类、分量转移到注重食品的安全上来。
2对策建议
2.1按照“卫生监督功能下沉、执法监督关口前移、保障公共卫生安全”的目标，进一步完善社区卫生服务中心、乡镇卫生院卫生监督协管制度，健全以县级卫生监督机构为主体、以基层卫生监督协管员队伍为补充，横向到边、纵向到底的城乡全覆盖卫生监督网络体系，使食品卫生监督不出现盲区和空白。
2.3始终坚持做到食品安全宣传与教育的常态化。不断加强对农村群众的知识宣传，提高群众食品安全意识。不定期开展对食品生产经营业主的宣传教育和培训，提高食品生产经营者自律意识，督促他们守法经营。
2.4建立长效机制，落实目标责任。在农村食品安全监管上，要大力实施“食品放心工程”，层层签定目标责任书的方式，严格落实监督协管理责任制，坚持标本兼治，打防结合，以防为主，综合治理的方针，有力地推动农村食品安全监管向规范化和制度化发展。严防食品卫生监督工作留于形式，做到事事有人管、责任有人问，建立上下协调、齐抓共管的工作格局。
2.5加大农村卫生监督投入，落实保障措施。卫生监督执法工作属于政府行政职能，要把卫生监督体系纳入当地政府公共卫生体系，制定卫生监督经费保障政策，建立稳定的财政经费保障机制。
一、当前食品安全监管体制下的工商职责与监管现状
(一)法律法规与“三定”方案明确的工商职责
《中华人民共和国食品安全法》(下称《食品安全法》)，明确“国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责。分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”在具体条款中，则或详或略地明确了卫生行政部门、农业行政部门、国家出入境检验检疫部门及“有关行政部门”、“有关主管部门”、“有关部门”的职责。由此可以判定，分段监管为主、品种监管为辅的模式将在一定时期内长期存在。该模式虽受多方诟病，但基于食品安全监管的传统和当前中国国情的现实，立法机关仍坚守“分段监管”的理念，自是对工商行政管理工作产生指导性与决定性的意义。
依照工商行政管理机关内部“三定”方案，市场监管部门与消费者权益保护部门承担了食品安全监管的主要职责。由此产生的现状是：对外，有分段监管的法律制约：对内，则有批发与零售监管的职责分工。此种分工在一定时期内将长期存在，并对工商自身整合资源、科学监管提出了新课题。
(二)当前工商行政管理的监管现状
2.制度设计对经营者要求甚高，有令难行增加监管责任。索证索票多次重复，造成工作繁冗，票证有效信息更新与同步滞后。
二、食品安全监管工作的创新需求分析
一个创新的、优质的、具有长远发展可能并可得到逐步扩张的食品安全监管系统，应该能够实现以下需求：
(一)优化行政监管模式的需求。目前，在食品安全监管方面，工商行政管理内部既有商品市场监管的需求。亦有食品安全流通监管的需求。二者各有侧重，监管制度的设计亦难避免部分环节交叉。如何集中整合监管资源，使基层履行一线职责的工商干部简化监管环节，最大限度减少监管风险，是工商行政管理机关建设食品安全信息化监管系统的当务之急。
(三)方便监管对象自身管理发展的需求。特别是农批市场，对蔬菜食品价格、蔬菜食品价格监控、蔬菜食品价格稳定、摊位承租信息、买卖双方安全交易等方面有很强烈的现实需要。甚至个别具有先进管理理念的市场还有员工工作绩效考核的需求。如何使市场举办方乐于接受食品安全监管系统，减少推行阻力，是信息化监管设计理念不能脱离的重要内容。
(四)实现上下游追踪监管的需求。食品安全长效监管的效应着眼于“零事故”与“可追溯”。“零事故”实为理想之目标。“可追溯”则对查明原因、分清责任、处置事故提出了现实的要求。从长远来看，一个安全的、有效的食品安全监管体系必然有“大监管”的理念包容，必须包括食品安全事前防范、事中监管与事后处置的保障体制，也应该覆盖生产、流通、餐饮等环节。就监管实践来看，分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管模式也不意味着各监管部门只需扫好门前雪，不管他人瓦上霜。《食品安全法》第84条规定：“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当相互通报获知的食品安全信息。”如何从食品安全“大监管”的要求出发，快速追踪上下游食品交易的来龙去脉，亦是食品安全监管信息化系统设计的着重点。
三、流通领域食品安全准入全程监管的创新与实践
基于上述创新需求分析，台州市工商系统在多年实践的基础上，从批发市场环节入手，开始食品安全准入全程监管系统的设计与运行。系统以满足城乡居民安全消费为宗旨，以农产品电子交易和商品数字准入为核心，着力完善商品质量安全责任机制和追溯警示监控机制。通过创新提升，实现商品交易市场由传统的现货交易向电子结算等现代交易方式转变。逐步实现商品交易市场的规范化和现代化，实现工商部门监管手段和监管效能的提升。
(一)食品安全准入全程监管概述
食品安全准入全程监管，指工商管理部门对进入流通领域的食品，通过计算机网络系统记录食品生产加工企业、个人的基本情况以及产品的特征，然后要求市场主办单位及其经营者在经营过程中，通过IC卡代替手工记录准人、准出台账，从而实现流通过程的全程监管。
1.商品交易市场数字化交易平台：从管理实际出发，适合市场交易规则的设计才能够为市场举办方接受，才能为后续推进打好基础。因此，
交易双方电子结算、市场综合管理、物流仓储、信息等功能要求均能实现。电子交易结算子系统是基础性工程，对其他的子系统，可应根据市场举办方的不同要求，分步骤、分阶段进行选择性实施。
2.商品准人数字监管平台：基于工商监管需求设计。数据实时交换子系统利用电脑终端设备和手持移动设备，实现对各交易市场实时产生的交易数据、检测数据进行抓取与分析，根据即时发生的事件作出判断，并通过预警制度，实现对整体平台、单一市场乃至单一电子称、交易人进行绑定，实施鸣笛警示、远程公告、锁止交易等相应处置措施：也可以根据举报及其他渠道信息，利用交易人信息或交易品种信息，反向进行交易追溯，实现根源确认。各子系统根据《台州市商品市场商品“数字准人”技术建设标准》，要求实现标准接口进行数据对接与交换。
3.体系实施原则：
提升改造为主原则。商品市场数字化平台建设以对现有市场进行扩建和升级改造为主，最大限度地提高现有设施利用率。
高起点建设原则。商品市场数字化平台建设要按照设施和功能完善、设备和技术先进、布局和结构合理的基本要求进行，全市统筹规划，准人资源共享，并吸收省内外各地准入工作的优势与不足，防止低水平建设。
统一标准原则。工程技术与信息数据的统一、安全、准确和稳定是商品电子交易基础与核心，是保障商品“数字准入”和“全程监管"32程在全市范围内通行通用的基础。因此，要严格按照《台州市商品市场商品“数字准入”技术建设标准》规范建设，确保全市市场商品“数字准入"32作达到电子交易准确无误、电子数据实时交换、准入追溯全程同步的要求。
(二)台州食品安全准入全程监管系统构架
目前，台州部分市场已因地制宜不同程度地应用食品安全准入监管系统。
进入台州市流通领域的外来商品和本地商品，在进入一级批发市场时，将其产品索证索票情况实时记录于个人IC卡信息之中，如是初级农产品，工商行政管理机关可根据农业部门“农产品产地编码”要求，进行编码对应。买卖双方在市场内利用IC卡进行交易与结算，买方收货后，凭IC卡信息出门进入下一步二级批发市场或零售市场销售。二级市场门禁系统刷卡后。记录下当日买方商品的索证索票和定性检测电子台账情况后，开始交易。对于需要利用纸质票证的买方，可以利用一、二级批发市场的自助查询机进行打印，打印格式按目前省工商局“一票通”票据要求出具。工商巡查人员在进行批发市场、零售市场及食品零售店巡查时，可凭IC卡上唯一编号，录入到移动设备中，进行台账检查。终端消费者可根据购买小票上的追溯码，利用手机短信、台州流通领域食品安全网(hItp://spaq.tzaic.省略/)进行自助查询，了解购买的产地情况、检测情况等有效信息，并可根据小票进行消费举报和投诉。同时，系统平台还专门提供了一个标准接口，为学校、饭店等团体消费单位的下一级监管部门的索证索票提供电子票据。
(三)台州食品安全准入全程监管系统子系统分述
1.监管平台软件端：该平台面向全市工商监管人员、县市定性检测中心人员及市场定性检测人员。重点实现六大目标：对主体的监管：对商品的监管；对行为的监管；对工作的监控；对事件的处置；对技术的支撑。
2.监管平台移动端。考虑到整体系统平台的可衔接性，移动设备的通用性，操作界面的熟悉性，第三方软件安装的便捷性，以及能够充分利用市场交易系统的WIFI设备接入要求。目前监管平台的移动端我们采用了WindowsMobile6，0版本，进行“台州工商食品安全全程监管移动平台”的设计。工商巡查人员在日常的巡查过程中，可直接用移动终端查询商户的经济户口、经营台账、交易记录等信息，并能将信息通过移动终端反馈到工商监管平台，通过平台检测信息和预警信息等。通过这种方式，系统真正做到了巡查与监管的统一，能让工商部门直接了解到市场的食品安全情况并及时做出反应。
3.农批市场交易端。市场交易端主要利用智能交易终端机，建立一个由智能交易、电子称重、网上结算、信息服务等组成的一个联网交易平台。各智能交易终端机利用无线局域网络覆盖整个市场，可以让客户通过智能交易终端机在市场的任何角落进行非现金交易。市场中的每笔交易都通过无线局域网络以及有限宽带网络将数据传送至中央数据库，并由系统进行资金的结算服务。该系统的投入运营，可以极大地提高市场交易效率，使市场交易从传统的现金模式转为更加安全、便捷的电子交易模式。买卖双方将使用存储着对应商户的基本信息及资金信息的IC卡进行所有的交易活动，交易过程只需通过电子称重、刷卡便能完成，即快捷又能保证安全。
由于智能交易终端机嵌人工商监管预警与风险锁止功能，除正常进行交易活动外，在发生食品安全事件时，工商部门可根据“食品安全预警方案”等级要求，即时对事件发生地的交易市场、某一智能交易终端机或某一交易人的IC卡进行风险锁止功能，智能交易终端机的交易屏幕上高亮滚动显示预警信息，提醒市场工作人员及交易双方，防止风险进一步扩大，并等待工商巡查人员到场处置。
强大等特点。结合农批市场交易环节相对恶劣，交易流程资金安全等众多方面考虑，我们对全市统一选用了PHILIPSMifareMFlICS50卡作为商品准入台账智能卡，卡内存有客户的编号、姓名、证件名称、密码、联系方法及存款金额等信息，数据保存期为10年，可改写10万次，读无限次。
(四)实践例证及优势体现
1.避免经营户手工记录台账的麻烦。经营者采购商品或销售食品只要随身携带IC卡，经营户的全部台账记录在交易过程中通过刷卡完成，工商监管人员可以进入监管网站检查经营台账记录情况，也可以持有手机读卡器到经营现场使用经营者的IC卡读取台账进行管理。
3.提升工商行政管理系统监管效能。计算机网络化管理能达到工商管理制度化、规范化和实时性的要求，能实时监管辖区内商品准入总体情况和经营主体、食品流转以及各地具体动态，为行政监管的决策采取措施提供实情：能实时了解下属监管人员工作频度和力度，为加强内部监管提供依据：能通过市场经营者之间的交易链条，及时追索问题商品上下游经营者的对象及数量，提高执法监管的工作效率。
四、台州食品安全全程监管系统的应用与效果
台州食品安全准人全程监管系统具有诸多创新点，在业务上，将市场交易、资金结算、食品安全定性检测、工商食品安全监管工作在同一平台中有机联系；在技术上，充分利用现代科技，实现网络技术、通讯技术、电子识别技术、数据库技术在同一系统的融合，有线宽带、无线局域网、3G通讯技术与监管实践有机结合。体现了工商行政管理的科学监管与精确监管；在理念上，向上已与农业部门、贸粮部门初步建立向上游追溯的端口，向下已为市场内部管理与零售终端开放了端口，充分体现了食品安全以流通为主阵地实现“大监管”的理念。
该系统已实现以下各种功能：
1.实现农批市场逐步从“现金、现货、现场”的传统交易方式向以电子结算为核心的现代市场交易方式转变，促进农批市场业态提升、管理提升，促进农批市场融人现代市场体系。
2.实现建立以商品准人智能IC卡为核心，落实“两项制度”规范化为基础。商品质量全程追溯监控为目标的“数字准入”体系，从而提升农产品质量监控的技术含量，提高市场交易效率和交易安全，达到上市商品源头监控，净化市场，营造放心消费环境的监管目标。
1流通环节中食品安全信息不对称的表现与原因分析
1.1分段监管的食品安全管理体制中存在信息不对称的现象
1.2食品安全方面的法律法规和基本常识普及率不高，使得食品买卖双方之间存在信息不对称的现象
1.3实际监管环节中存在信息不对称
1.4市场信用体系建设滞后，加剧了各市场主体之间信息不对称的局面
目前工商部门只是对各市场主体进行简单的登记工作，这对不法商贩的监管力度极其有限。在实践中我们常常发现这样的情况：当工商部门对某一不法商贩查处后，由于社会对该商家的违法行为了解有限，该商家后续的经营几乎不受太大影响。这暴露出我们当前的管理体制的不足：市场信用体系建设滞后，对市场主体缺乏足够的约束。
1.5执法信息不公开，使得人民群众与监管部门之间存在信息不对称
近年来随着市场经济的深入发展，我国政府一直在努力转变政府职能，深化行政执行方式的改革。政府信息公开化是深化行政执行方式改革的重要内容，虽然政府信息公开化的工作已经开展了多年，但从工商部门执法信息的公开现状来说，这方面的工作做得还远远不够，相当一部分的信息公开只是流于形式。为了实现更好的食品市场监管，从理论上来说工商部门应该将不涉及保密规定的具体执法信息公之于众，这样一方面可以接受公众的监督，另一方面也对不法商贩起到一定的震慑作用。
2加强流通环节食品监管的对策建议
2.1改革政府各职能部门分段监管的局面，建立信息通畅的管理体制
现代高效的行政组织系统必然是一个信息畅通、指挥统一、权责明确的有机系统，各部门不仅在信息上做到上下贯通左右协调，而且能够为了共同的目标统一行动。欧盟的统一监管和美国的分类监管启示我们，同一种类产品的全部生产流通环节受到同一部门的监督，这种监管方式在实际的运用中更加有效，并能节省监管成本[2]。鉴于我国食品安全分段管理体制的严重弊病，我们可以借鉴这种按产品种类进行监管的体制，从理论上来说，这种体制的权责划分明确，可有效避免现行体制中的部门信息沟通不畅的弊病，从而有利于流通环节的监管。
2.2加强食品安全常识及法律法规的教育，改善消费者处于食品安全信息劣势的局面
2.3建立食品安全流通环节社会监管信息网络系统，实现监管网络的社会化
2.4建立食品安全流通环节信用体系，从深层次上解决信息不对称的局面
2.5加大政府信息公开力度，建立流通环节食品安全监管长效机制
关键词：生产领域食品安全监管
一、引言
对食品生产环节的监管是防止有害食品流到人民群众餐桌的首要任务，是事前预防食品安全问题发生的关键环节。发达国家政府纷纷采用更为先进的技术和完备的法律手段提高食品安全管理水平，建立了较为完善的国家食品安全监督管理体系，并对影响食品质量安全的因素进行有效监控。加强食品安全监管是一项重要而紧迫的任务，我国于2009年6月1日颁布实施了《中华人民共和国食品安全法》，以立法形式确立了食品安全管理分段监管体制，质检部门是食品生产加工环节监管的主体。
二、国外生产领域食品安全监管的经验
西方发达国家对食品安全监管的认识和研究要早于发展中国家，在食品安全监管方面积累了丰富的经验，食品安全事故虽然也时有发生，但总体而言，这些发达国家和地区的食品安全水平较高，这与其较为完善的食品安全监管体系是分不开的。欧美发达国家生产领域食品安全监管体制逐步趋向统一监管，协调、高效运作，强调全过程对食品安全进行监控，逐步形成了一些具有普遍意义的食品安全监管的基本理论和实践原则。
（一）德国生产领域食品安全监管
政府、企业、消费者共把安全关是德国生产领域食品安全监管的重要特点。德国是世界上四大食品出口国之一，同时也是食品进口大国。德国政府实行的食品安全监管以及食品企业自查和报告制度，成为德国保护消费者健康的决定性机制。德国食品生产、加工和销售企业有义务自行记录所用原料的质量，而进货渠道和销售对象等信息也都必须有记录为证。
为了保证食品安全，德国对食品生产的每一个环节都进行严格的检查和监督。在德国[1]，无论是国产还是进口食品，在包装的标签上都注明商标、食品成分和有效期，还有有关商检机构质量认可的显著标志，以便消费者能够查询到任何食品的加工企业、原料产地等信息。
（二）美国生产领域食品安全监管
美国具有健全的食品安全法律体系，针对不同食品，制订了详细的食品安全法律规定，并且，当新的问题出现，能够及时调整和修正原有法律，以适应社会经济发展的现实需要。
美国建立起了严密的食品安全监管体系，围绕“从农田到餐桌”的整个流程，建立起食源性疾病监测网络，实行生产全过程的监控，以强化对食品生产环节的控制[2]。美国采取机构联合监管方式，建立问题食品召回制度、加快食品安全立法进程，采用风险管理和预防措施，监管信息透明并鼓励公众参与[3—4]。
（三）日本生产领域食品安全监管[5]
日本是世界上食品检验检测最为严格的国家之一。根据2006年新修订的《食品卫生法》规定，日本正式实施关于食品中残留农药的肯定列表制度，即禁止含有未设定最大残留限量标准的农业化学品且其含量超过统一标准的食品的流通。新规定将设定残留限量标准的对象增加到799种，且必须定期对所有农药和兽药残留量进行抽检，这些规定以法律的形式强制性要求食品生产过程中必须注意农药、兽药的使用，努力降低药物残留量。此外，日本的法律还规定，转基因农产品及以其为原料的加工食品有标明为转基因食品的义务。
三、国内生产领域食品安全监管研究现状
针对当前生产领域存在的食品安全问题和由此带来的社会压力，国内各级政府和各方专家学者都在思考应对之策。专家学者也从多个角度对生产领域食品安全监管问题开展深入分析，并从不同的视角提出对策和建议。
（一）我国生产领域食品安全监管存在问题的研究
经过大量查阅和分析国内学者们的研究成果，学者们针对国内生产领域食品安全监管的现状，我国生产领域食品安全监管主要存在以下几个方面的问题：
一是生产领域食品安全法律法规、标准体系的建设跟不上时展的需要，缺乏统一性和时效性，严重制约了生产领域食品安全的有效监管[6—7]。
二是作为生产领域食品安全监管核心的管理部门履行监管职能的制度化建设、规范化监管体制尚未建立健全[8]，监管者与生产者利益纠葛，监管部门执法不严、监管不力[9—10]。此外，监管部门食品安全监管手段、检测技术和仪器精密化水平等都跟不上快速发展的食品流通的现实需求[11]。
（二）我国生产领域食品安全监管的对策及路径探究
一、我市食品药品安全现状
食品药品监督管理局承担对我市药品和医疗器械质量安全的全程监督管理，对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织对重大事故的查处的职责。全市食品药品监管系统共有干部、职工43名，其中市局机关有21人，大专以上学历占93.8%，平均年龄为34.14岁。
目前，全市共有涉药单位1277家，其中药品生产企业1家，医疗机构961家，药品经营企业306家，医疗器械经营企业7家。有各类食品生产、经营单位8684家，其中：食品生产加工（含小作坊）1388家，食品经营企业（个体工商户）4577家，餐饮单位2780家。
近年来，在市委、政府的正确领导下，各有关部门齐抓共管，食品药品市场秩序显著好转。
二、食品药品安全工作面临的形势及存在的突出问题
虽然通过近几年的规范整治，食品药品市场秩序明显好转，但食品药品安全面临的形势仍然十分严峻。一是食源性疾病和药源性疾病频频发生，"非典"、"禽流感"的暴发给我们敲响了警钟；二是假冒伪劣食品屡禁不止，已经成为社会的一大公害；三是食品中新的生物性和化学性污染物，以及致病菌对常用治疗药物不断增加的抗药性，对健康造成了很大的威胁，食品中毒、滥用食品添加剂、农药残留量超标等使人们"谈食色变"；四是食品新技术、新资源应用给食品安全带来了新的问题；五是“齐二药”、“欣弗”等接二连三的药品安全问题不断触动公众脆弱的神经。就我市来讲，食品药品安全也还存在一些突出问题，主要表现在：
（一）群众安全合理饮食用药意识不强。群众普遍缺乏安全合理饮食用药知识，特别是边远农村的群众在饮食、就医用药时往往只图方便、便宜，识别假劣药械的能力和自我保护意识明显薄弱。
（二）零售药店经营行为不尽规范。由于药店数量多、规模小、管理水平低、布局不够合理、市场存在无序竞争等情况，零售药店药师不在岗现象较多。部分药店经营管理不规范、处方药不凭医生处方销售、药品、保健品不按规定分区摆放及以保健品冒充药品销售使用等现象均较常见。
（三）农村医疗机构药房硬件和管理达不到要求。尤其是乡镇卫生院、村卫生室和个体诊所的药房管理是基层药械监督管理工作的重点和难点。药械管理水平较低，
（五）食品产业发展层次较低，安全隐患难以根治。食品产业化、规模化、标准化程度偏低,80%以上为10人以下的小作坊；此外散布在城乡的小作坊、小商店、小餐馆、小摊点、小市场流动性大、从业人员素质参差不齐，且经营管理方式落后，尤其是小作坊生产技术和装备落后，食品安全保障能力较弱，成为食品安全监管工作的难点；食品生产加工作坊周边环境和生产条件较差，个别商店进货渠道不规范，经营过期变质食品现象及制售假冒伪劣和有毒有害食品行为时有发生。
（七）检验能力滞后于食品产业发展。我市目前能够承担食品监测的仅有__市质量检验所和市疾控中心两家，其他均为快检设备，且设施设备相对落后，只能对食品安全一般性指标进行检验，重要的指标无设备和人员无法进行检验，开展大范围的食品检验工作困难大，导致食品安全隐患不能及时发现和排除。
三、存在问题的主要原因
（二）监管手段落后。一些行政执法监督检查方法已不适应药监工作的需要。运用高科技监测手段开展工作与制假售假违法手段不断升级的形势相比，有许多不相适应之处。
（三）基础薄弱，投入不足，食品药品监管设施亟待改善。食品安全监管投入严重不足，基层食品药品监管工作得不到加强，基础依然薄弱。尤其在乡镇和村级，组织不健全，人员不落实，办公设施缺乏，无工作经费，宣传不深入，群众食品药品安全意识较低，加之乡镇没有具体的执法职能，各项工作大多停留在纸上，很难落到实处，食品药品安全投入亟待加大，基础设施亟待改善和提高。
（四）群众质量意识不强，自我保护能力低。受传统观念和受教育程度及现实经济状况影响，全社会对食品药品安全的理解和认识参差不齐，广大消费者食品药品安全和质量维权意识薄弱，农村地区群众食品药品安全知识和法律意识更是缺乏，自我保护能力低下，给制售假冒伪劣食品药品不法行为以可乘之机，全社会的食品药品素质亟待提升。
四、解决的对策和方法
（一）切实树立科学监管理念。当前全国上下正掀起学习实践科学发展观的热潮，作为食品药品监管部门，首要任务是解放思想，进一步树立科学监管理念，重点要正确处理好四种关系：一是正确处理好监管与发展的关系。监管是手段，发展是目的。为了人民群众的饮食用药安全，首先要强调监管，加强食品药品市场监管是我们履行监管职责的忠实表现，为了更好地发展，要以监管促规范，以规范促发展，全面推进食品药品监管各项工作。二是正确处理好监督与帮促的关系。要以食品药品产业健康发展为标准，以扶正祛邪为原则，把食品药品监管融入经济社会发展的大局之中，在保证食品药品安全的同时，促进食品药品产业健康、快速发展。三是正确处理好处罚与规范的关系。处罚只是手段，规范才是目的。在药品监管执法过程中，要合理使用行政处罚权力，要将确保百姓用药安全作为实施处罚的出发点，将规范企业行为与促进企业发展作为实施处罚的归宿点。四是正确处理好履职与建设的关系。既要坚持以人为本，全面履行食品药品监管职责，又要着眼长远，努力抓好系统的自身建设，强化保障人民群众饮食用药安全的主、客观条件。
（四）完善食品安全监管体系。食品产业链条长，生产力发展水平极不平衡，目前不可能将食品安全的监管统一在一、二个部门，因此，当前要着重从以下四个方面完善监管体系：一是重点解决食品安全监管职责过于分散的状况，将监管的职能相对集中，进一步明确权责，通过完善和加强食品安全委员会的效率和权威，降低行政成本。二是实施食品安全监管的网络化管理，在合理分配部门监管权力的基础上做到
关键词：瘦肉精；食品安全监管体系；食品安全监管体制
2010年3月，我国地沟油事件；2010年7月，三聚氰胺事件；2011年3月15日，河南双汇公司火腿肠“瘦肉精”事件；2011年3月，重庆沃尔玛超市将过期板鸭油炸当熟食销售；2011年4月11日，“染色馒头”事件等等，一系列食品安全问题事件的发生，说明我国食品安全形式非常严峻，食品安全监管体系存在问题，完善我国食品安全监管体系问题成为我国社会的迫切需要。
一、食品安全监管体系现状
目前国内外关于食品安全监管体系尚未有明确、统一的定义。不同的学者对食品安全监管体系有着不同的概念定义。一般意义上，食品安全监管体系是指指政府、政府有关部门及其他组织为了保障人们食品安全所采取的一系列政策、措施、制度、方法的总和。
总之，我国食品安全监管现状可以总结为：我国食品安全事故发生非常频繁、我国食品安全监管主体数量多、我国食品安全监管体制采用的是分段管理的方式，将食品按照生产、流通、消费环节进行分段分为不同部门进行监督管理。
三、我国食品安全监管体系存在的问题
（一）我国食品安全监管体制不完善
目前，我国《食品安全法》规定，我国食品安全监管采用的是政府多个部门实行分段管理的方法，地方政府负总责，监管部门各负其责。我国食品安全监管由地方政府负总则，中央部门对其所对应的地方职能部门进行指导。该体制存在几个方面的缺陷：首先，食品安全监管资源浪费。监管部门数量多，财政支出大。其次，各监管部门之间的协调性较差，监管效率较低。最后，我国食品监管主体还比较狭窄，还局限于政府组织。我国政府组织、非政府组织、大众传媒、行业协会、消费者协会共同监督的食品安全监管格局还没有形成。
(二）我国食品安全监管法律体系不完善
（三）我国食品追溯体系不完善
食品追溯体系是在欧洲食源性恶性事件在全球范围爆发的背景下产生的，食品追溯是指在食品的生产、加工、销售等各个环节中，对食品、饲料、以及有可能成为食品或者饲料组成成分的所有物质的追溯或者追踪能力。可以发现食品链的最终终端，从而识别食品安全事故的根本原因。3
四、完善我国食品安全监管体系的措施
（一）完善我国食品安全监管体制
首先，改变分段监管模式目前。我国食品监管采用的是地方政府监管为主的分段监管模式，这种模式导致了个部门相互推诿的产生，笔者我国应该采取垂直监管的食品监管模式，有利于各食品监管部门之间职能的衔接。现行的食品监管体制不改变，我国的食品安全状况很难有较大的改观。
其次，建立多元化的食品监管主体。目前，我国食品监管的主体还比较狭窄，仅限于政府监管。在国外，存在诸多非政府机构组织对食品安全进行监管，笔者认为我国应该吸取外国先进的食品监管经验，应该扩大我国的食品安全监管主体范围，仅仅依靠政府食品监管，显然无法防范当今日益增多的食品安全事件的产生，我国应该建立非政府组织、大众传媒、行业协会、消费者协会等共同监管的食品安全监管体系。
（二）完善我国食品安全监管法律法规
（三）完善我国食品追溯体系
［1］裴山.食品安全管理体系建立与实施指南［M］.北京:在中国标准出版社，2006.
［2］张涛.食品安全法律规制研究［M］.厦门:厦门大学出版社，2006.
注解
①刘北辰.发达国家食品安全监督管理体系概览［J］.湖南包装,2007,2:3-7。
关键词：食品安全；监督管理；信息不对称
一、当前中国食品安全现状及原因分析
（一）食品安全监管体系不健全，食品监测技术手段较落后
1.监管体系不健全，监管制度不完善
2.监管对象的多样性、复杂性，加大了监管难度
3.监测水平低，技术设备较落后，不能满足监管需要
监测技术方面，新的快速、灵敏的监测技术，如基因探针高新技术在我国仅限于研究单位，降低了监测质量和可信度。监测设备方面，基于资金考虑，中国监管部门对食品生产、销售的日常检查多使用成本低廉的快速监测，配置的先进监测仪器由于价值较高，并不经常使用。快速监测较先进的监测仪器敏感度更低，毒素监测范围窄，降低了食品安全的监测水平，给食品安全带来莫大隐患。[3]
（二）惩罚机制不完善，食品企业“犯罪成本”低
从中国于2009年6月1日实施的《食品安全法》可以看出[4]，法律对于违法生产者惩罚虽较旧法（1995年《食品卫生法》）严苛，但仍过于笼统，未能明确问责到具体责任人和责任企业，对于食品企业威慑力不足。企业对消费者的赔偿金过低也是惩罚力度不足的体现。新法第九十六条规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。以2007年三鹿婴幼儿奶粉事件为例，如按2009年新《食品安全法》惩罚条例，则三鹿集团罚款额不超过人民币两亿元，而2007年三鹿集团的销售收入超过人民币100亿元。[5]
二、解决食品问题的途径和思路探讨
（一）完善食品安全法律法规体系，构建食品安全长效机制
1.加快完善食品安全法律法规体系
2.转变食品安全管理理念，改革管理制度
在管理理念的革新方面，鉴于中国人口数量大、人口密集、分布较广等特点，中国政府应该借鉴欧美国家经验，由重视食物链重点环节监督管理转变至加强食物链的全过程监管，由集中统一管理替代多头管理，由政府监管为主向重视发挥社会媒体、个人消费者、第三方主体的力量转变。
（二）完善统一全面的食品安全标准和检验检测体系，加强技术监督
1.尽快完善食品安全标准体系，加快食品安全标准的国际化
2.加大对食品检测检验研究和应用的投入，提高食品安全检测水平
食品安全检测是整个食品产业链――食品原料、生产加工、运输以及市场销售――内部自我监控和外部监督检查的重要手段，它直接影响投放到市场的食品的质量和安全。政府作为公共支出主体，应在人、财、物方面给予食品安全检测技术的研究改进以切实的投入，完善和充实现有的检测机构，提升现有检验能力，使检验检测向高技术化、速测化迈进。
（三）加强食品违法处罚力度，完善配套政策
中国对食品违法行为的打击存在“惩罚机制不完善，犯罪‘犯罪成本低’”的问题（见上文现状与原因分析）。因而，在《食品安全法》的指导下，我们一方面应该出台配套的行政法规和办法、条例，加重对不合格食品生产企业、小商贩、小作坊的惩罚力度，增加罚金额，提高其犯罪成本，将罚金罚款中的一部分资助于消费者协会等，鼓励消费者在权益受到损害时运用法律武器保卫自己的权利。另一方面，对不合格的生产经营商要坚决取缔，对出租房屋及场地给无证生产和经营的业主，经过通报、警报后不改正的业主也要进行惩罚，[7]以在社会上形成严打风和高压态势，使食品生产者销售商不敢越雷池一步。
（四）增加食品安全信息公开度，提高消费者利用食品安全信息的能力，减轻食品安全信息不对称
1.根据不同消费者不同进行程度的宣传
2.利用各类媒体加强信息披露力度
3.完善食品安全信息网建设
[1]李长健，徐丽峰.农产品质量安全监管问题及具体对策研究.法学探索，2010，（2）：62-66.