农民专业合作社是农民进入市场的载体，近年来，由于政府的大力提倡与引导，农民合作社发展迅速，但在数量快速增长的同时，“空壳化”农民合作社也不断出现。为了加快培育各类新型经营主体，更好推进农民专业合作社规范化、示范化建设，提升农民专业合作社整体素质，使其成为乡村振兴的重要力量，各地必须提高重视程度，通过采取主动服务、适当提高市场准入门槛、改善优惠扶持政策、强化动态监管、畅通退出机制等有效措施，引导农民合作社规范、健康发展。根据工作要求，青海省海东市乐都区于2021年开展了农民专业合作社“空壳社”专项清理工作，取得了较好成效。笔者结合本职工作中“空壳社”清理实际，谈谈当前农民专业合作社“空壳社”清理中存在的问题与对策。
一、基本情况
截至2020年底，笔者所在青海省海东市乐都区注册登记农民专业合作社1209家，其中：种植类462家，养殖类515家，苗木类106家，其他63家，种养结合类63家；国家级示范社8家，省级示范社51家，市级示范社109个，区级示范社215家。通过专项清查，清查出运行正常的合作社841家，占70%；无实质经营的合作社159家，占13%；失联的合作社151家，占12%；自愿注销的合作社58家，占5%。
二、发现的主要问题
经乐都区农业农村局、区市场监督管理局、区税务局、区供销联社、区林业和草原局等对全区经营异常的农民专业合作社联合排查，发现主要存在如下问题：
1.运行管理不规范。一是加入合作社的门槛低。部分合作社注册，均是一人、家人或是多人出资按股份合作办社，没有对照《农民专业合作社法》条款进行登记、量化等。二是管理及财务制度不健全。按照《农民专业合作社财务会计制度》要求规范建账的农民专业合作社较少，大都无专门的财会人员，没有建立财务核算机制；已建账核算的农民合作社，在票据使用、资金监管、物资收发、产品销售、项目建设、成员账户等方面也存在不规范问题。
2.报表申报不重视。有的农民专业合作社没有收入，也不向税务机构进行零申报；很多合作社没有办理“三证合一”营业执照，仍沿用旧的营业执照，造成市场监管部门年检工作完不成，很多合作社被拉入异常名录系统。
3.“空壳社”认定难度大。农民专业合作社“空壳社”专项清理工作要求中只提出了六类问题（市场监督部门列入经营异常名录、无农民成员实际参与、无实质性生产经营活动、因经营不善停止运行、涉嫌以合作社名义骗取套取国家财政奖补和项目扶持资金、从事非法金融活动）的清理范围，没有明确“空壳社”的详细认定标准，对列入经营异常名录、无实质生产经营活动的合作社的具体细则没有界定，在清理中难以把握范围和尺度。
4.清理注销手续繁杂。《农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》对合作社登记注册宽进窄出，注销比注册登记复杂，需要组织清算和发布公告等，设置条件高，很多理事长嫌手续多、程序烦琐，加之经营不善等，往往无暇顾及，导致注销登记难以实施。国家工商总局发布的《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》中明确指出，“被列入企业经营异常名录或严重违法失信企业名单的”不适用简易注销程序。而在经国家批准推行简易注销登记工作中，乐都区市场监管部门担心纠纷，尺度难以把握，造成注销滞后。
三、对策建议
1.精准甄别。为进一步推进农民专业合作社“空壳社”专项清理工作，宜成立以农业农村局牵头、市场监督管理局牵头、税务局牵头的3个清查小组，通过现场查看合作社经营场所、生产基地、管理制度、财务会计账目等，结合实地问询合作社交易相对人、成员、村“两委”等，对合作社经营状况作出准确判断。对摸底排查中发现问题的合作社，逐一建立问题台账，为清理整顿提供依据。
2.分类处置。一是对运行较好的农民专业合作社，引导扩大经营规模，提高服务带动能力，进一步做大做强，并通过项目扶持激发合作社的创业积极性。二是对无实质经营的农民专业合作社，和市场监管部门沟通、商议，尽量通过简易程序注销合作社。三是对于经营不善的合作社，引导其先以创建示范社为目标，以“缺什么补什么”为原则，进行改造完善和规范提升。
3.严格依法惩处。在清理整顿工作过程中，发现涉嫌骗取套取涉农资金补助或中央预算内投资支持项目资金的，移交财政部门依法查处。发现涉嫌从事非法金融活动的，由金融工作部门会同扫黑领导小组成员单位负责查处工作。
5.推进精准甄别处置工作。通过排查清理，建立名册，对不规范的，进行技术指导服务；对违规违法的，坚决注销取缔；对以个人、家人名义成立的，指导其变更为家庭农场等。通过清理注销一批、引导转制一批、整顿规范一批、提升壮大一批、依法查处一批，促进农民合作社健康有序发展，为乡村振兴作出积极的贡献。
6.加大技术服务指导力度。通过科技人才培训，产业扶贫技术指导，理事长和辅导员培训，聘请农业农村部门、市场监督管理部门、税务等部门的专业技术人员，对合作社清理规范、合作社登记或注销、合作社品牌营销等进行技术服务指导，进一步提升辅导员和理事长能力水平。同时，加大宣传力度，与“中邮”“中化”“中粮”等部门开展多项联合服务，做大做强农民专业合作社。
建议在规范提质发展的基础上，积极培育壮大农民专业合作社，探索推进“空壳社”简易注销办法和建立农民专业合作社大数据平台，大力推动农民专业合作社示范社及品牌建设，积极争取财政资金，加大对农民专业合作社的项目扶持力度。