粮食安全始终是关系国计民生和国家战略的重大问题。改革开放以来，我国粮食综合生产能力稳步提高，以占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口。从发展趋势看，我国粮食消费需求将越来越呈刚性增长，供需矛盾日益突出。加强粮食问题的宏观调控，妥善处理好各种关系，是保障国家粮食安全的关键。
一、上与下的关系——政府要粮农民要钱
民以食为天，解决好十几亿人的吃饭问题始终是治国安邦的头等大事，保障粮食供给是中央政府的基本目标。为此，国家设置了18亿亩的耕地红线，划定了基本农田保护区，出台了一系列扶持粮食生产的政策措施。但粮食安全却不是农民的目标，对每一个农民来说，最关心的是如何提高收入，无论宣传工作如何出色，也不会使农民自觉自愿地减少收入来种植粮食。在一定条件下，农民在家种田还是外出打工，在家种田是种粮还是种其他作物，主要取决于比较利益的高低。目前全国已有约2.5亿农村劳动力转移到非农领域就业，据抽样调查，2009年农民外出务工月平均工资为1659元，每亩粮食净收益仅192.4元，种粮农民辛辛苦苦忙活一年，不如打工一个月收入，因此也就不会把主要精力放在种粮上了。另一方面，对基层政府来说，粮食生产更多的是一种政治任务，缺乏经济热情。产粮大县往往是工业弱县、财政穷县，在粮价较低和税收贡献优先的情况下，粮食生产需要投入大量资金，却难以带动GDP增加和税收的增加，远远没有工业项目和招商引资来得快，形成越抓粮食越穷的怪圈。在目前绩效考核体系下，基层政府种粮抓粮的积极性受到严重影响。
如何协调国家、地方政府和农民三者利益关系，形成上下齐心协力、齐抓共管促进粮食生产的良好局面，关键是要调动“两个积极性”：一是调动农民种粮积极性。最基本的原则就是加大强农惠农政策力度，强化农民种粮利益引导，提高比较收益，使农民种粮不吃亏。在现有基础上中央财政要逐年较大幅度扩大对农民种粮的补贴规模，提高补贴标准。同时，在现有粮食补贴的基础上，增加对种粮大户的补贴，按照种粮大户耕地面积或提供的商品粮数量，提供相应的补贴，并在信贷、科技推广、农业机械作业等方面给予重点扶植，加快培育“核心粮农”。建立国内粮价与国际粮价的联动机制，大幅提高保护价水平，充分利用WTO“绿箱”、“黄箱”政策，大幅增加对种粮农民直接补贴，增强补贴对调动农民种粮积极性的瞄准度。二是调动地方政府抓粮的积极性。要进一步加大对粮食主产区尤其是商品粮调出地区财政转移支付力度和奖补力度，建立产区和销区利益补偿机制，把粮食生产纳入地方政府绩效考核体系，对不同功能区实行有区别的绩效考核标准，不再以GDP论英雄，让重农抓粮的地方在政治上有荣誉、经济上得实惠、工作上添动力。
二、农与工的关系——工农产品价格剪刀差依然在扩大
农业是工业的基础。建国至改革开放的20多年里，国家通过工农产品价格剪刀差的形式，无偿从农民手里拿走了6000－8000亿元资金，为工业发展提供了原始积累。今天，在粮食领域，出现了新剪刀差现象。一是农资与粮食的价格差越来越大。过去25年间，农资价格上涨了20倍左右，而粮食价格上涨只有五倍左右，粮食价格的上涨幅度远远落后于农资等工业品价格的上涨幅度。二是农产品内部比价不合理，种粮与种经济作物的效益差距逐步扩大。虽然国家对稻谷、小麦等重要粮食品种实行了最低收购价政策，但种粮与种蔬菜、水果等其他经济作物相比，效益仍然太低。三是农产品与其他工业品比价不合理。改革开放30多年来，粮食价格只上涨五倍左右，而不少工业品却上涨了几十倍，高的甚至几百倍。
这种新的剪刀差，严重挫伤了农民的种粮积极性，直接导致粮食供给动力不足。许多农民宁愿背井离乡，来到城市打工，也不愿意留在农村。形成这种新剪刀差的重要原因，就是粮价形成机制的不完全市场化和农资、劳动力等要素价格相对市场化之间的矛盾。处理好这种新型剪刀差，保持粮食稳定供给，需要多措并举，基本方法就是以工补农。其中重要一条就是发挥市场机制的调节作用，让粮价回归合理价位，适度上涨。只有粮价在合理范围内，农民对种粮有利可图，才能调动农民的种粮积极性，增加粮食供给，这也是保障粮食安全的基本措施。至于城市中的低收入者，则通过社会保障等途径，借鉴国外做法，发给食品补贴券，使其不至于因粮价的上涨而吃不饱饭。2011年，全国城市享受低保的人口为2310万人，每人每年补贴1000元也只需要231亿元，而给农民的粮食和良种补贴两项加起来比这个数字要大得多。
三、南与北的关系——北粮南调的大反转带来资源配置的大错位
南方是我国传统粮仓，历史上，“南粮北调”在宋代已经成型的格局并一直是我国粮食供给的主基调，“湖广熟，天下足”等民谣就是“南粮北调”的生动写照。据记载，明朝京杭大运河从南向北运粮的漕船达9000多艘，清朝每年从南方征收北运的漕粮多达400万石。改革开放以来，特别是近10多年来，我国粮食供应格局逐渐发生变化，南方尤其是沿海发达地区如上海、浙江、广东、福建等历史上著名的“鱼米之乡”，随着工商业的发展、人口的大量涌入，粮食生产在萎缩，而粮食需求呈刚性增长，“南粮北调”的大格局来一个大反转，逐渐演变成“北粮南调”。国家新规划的七区二十三带约800个粮食主产大县，绝大多数在北方。
“北粮南调”带来的种种风险和挑战，必须引起有关各方的高度重视，果断采取有力措施积极应对，特别是要重视地区粮食供需均衡发展。一方面，要逐步提高南方粮食自给率，南方特别是沿海地区购粮区政府必须高度重视粮食生产，加大种粮补贴，严格保护耕地，稳定甚至增加粮食播种面积，进一步完善农田基础设施，千方百计提高粮食自给率。另一方面，要进一步提升北方粮食综合生产能力，加大中央财政对北方高标准农田建设等的投入力度，注重应用先进科技，大力发展节水农业、循环农业、生态农业，不断提高水土资源利用率和单产水平。
“大反转”带来的“大错位”，不仅需要各级政府不懈的努力，没有几代人的功夫是调整不了的，而且需要全社会各方面的共同协作，不是哪一个或哪几个部门就能办得了的。
四、国与民的关系——民不储粮国当补足
粮食储备是市场供求的“稳定器”，是救灾备荒的“蓄水池”，是战略安全的“保证金”。我国的粮食储备有官方储备和民间储备。2000年，我国成立了专门负责粮食储备的机构，即中国储备粮管理总公司，受国务院委托执行粮食收储任务，形成两级法人、三级架构、层级负责的垂直管理体系。中央储备主要用于服务军队、战争、重大灾害、突发事件，以及全国大范围的跨区域市场供求等。同时，按照粮食省长负责制的要求，形成了省、市、县地方粮食储备体系，要达到产区三个月、销区六个月的地方粮食储备。在国有储备之外，还有巨大的民间储备，我国约70%的粮食由农民消费和储存。
粮食储备规模和结构应该保持适度，既不可过量，使财富变成“包袱”，也不可不足，不能满足需要。根据世界各国的经验,如一国粮食储备体系完善,应保有相当于年消费量18%的粮食储备。但如果国内粮食储备体系不完善,则所需储备远远大于这一水平。专家认为，我国粮食储备的规模应维持在相当于当年全国粮食消费量的25%-30%的水平。
据2011年6月14日《每日经济新闻》报道，作为全国产量百强县的黑龙江兰西县，年产十多亿公斤粮食，有14个国有粮库基本没有储备，9个粮库空仓。产粮大省吉林，有的直属库同样几乎零库存，大多因缺钱无法补库。国储不足是当前急需解决的隐患。
五、种与吃的关系——种粮的变成吃粮的，吃粮的变成吃肉的。粮价高了有呼声，粮价低了有哭声
实现粮食生产和消费的协调发展，确保粮食供求总量和结构的基本平衡，是确保粮食安全的内在要求。随着经济的发展和工业化、城镇化进程的加快，很多种粮的变吃粮的，吃粮的变吃肉的，肉蛋奶则需要粮食转化，给粮食供求带来了新矛盾。
种粮的变吃粮的。大批青壮年农民工进城后，不再从事粮食生产，变为单纯的粮食消费者。留守的劳动力素质普遍偏低，对农业新知识、新技术接受能力差，劳动技能提高难度大，影响了粮食生产能力的提升。再加上耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出，使得本来就已紧平衡的粮食供给将更加紧张。
吃粮的变吃肉的。随着生活水平的提高，城乡居民的饮食结构正在发生变化，由原来的8:1:1变为4:3:3，即由8斤粮、1斤肉、1斤菜变为4斤粮、3斤肉、3斤菜。肉蛋奶消费量的增加，带来饲料粮消费的增加（一般估计，生产1斤鸡肉需要2斤粮食，1斤猪肉需要4斤粮食，1斤牛肉需要8斤粮食），改革开放以来，饲料粮占粮食总产量的比重提高了接近20个百分点。
六、内与外的关系——中国人的饭碗必须端在自己手里
有关资料显示，进入新世纪后的2003年，我国又开始成为粮食净进口国，这一势头持续至今且规模逐步扩大。2008年，我国粮食净进口量约3500万吨，占当年世界粮食贸易总量的15%。2010年我国进口玉米157万吨，为2009年的19倍，进口大豆、小麦分别达5480万吨、120万吨，增幅分别为28.8%、36%。2010年，我国进口美国175亿美元的农产品，首次成为全球进口美国农产品最多的国家。
七、量与质的关系——量的安全是显性的质的安全是隐形的
八、产与销的关系——农业经济是“殖民地经济”的现象必须改观
主产区与主销区的矛盾始终是一个未解的结。在市场经济条件下，这个结必须解开。
“南粮北移”与“北粮南调”。国家粮食局的统计显示，近年来，中国三大粮食主产区中，东北产区和黄淮海产区的播种面积和产量呈逐年上升之势，而长江中下游产区近年来一直有逐渐减小的趋势。中国南方是传统的粮食主产区，这里水资源和气候条件都很好，一年出产两到三季，但这里尤其东南沿海地区，也是工业化、城市化率先起步并高速发展的地区，这导致南方的农业逐渐被弱化、农田逐渐减少，而北方地区则由于城市化和工业化步伐起步相对较晚，逐渐承担了较多的粮食生产。在这种情况下，“南粮北移”现象出现；而在“南粮北移”的粮食生产格局下，产地和销地出现地域上的分离，“北粮南调”已成定势。“南粮北移”、“北粮南调”虽然有其经济发展阶段上的合理性，但由于北方地区也需要并正在快速工业化、城市化，这就不可避免地与当下地方经济发展和国家粮食安全统筹格局发生矛盾。
“穷省”与“富省”。在工业化阶段，工业部门的投资利润回报往往远高于农业部门，因此那些工业化、城市化程度越高的省份，对农业的挤出情况就越突出。粮食主销区，往往是经济发达地区，每年要消费很多粮食，却较少承担调入商品粮风险基金的筹集任务。广东1.07亿人口已成人口第一大省，粮食自给已降到30%以下。素有传统鱼米之乡的浙江、福建自给率也都下降到40%左右。尽管国家通过直补形式，对农民的粮、种、农资、农机等发放了各种补贴，但粮食生产是典型劳动密集、低附加值产业，比较效益极低。农民卖了粮食购买工业品，在为主销区提供粮食的同时，农民的种粮收入以及粮食风险基金的补贴又会随着工、农业产品巨大的剪刀差，最终流向粮食调入区——以工业生产为主的经济发达省份，发达地区拿着高收入，吃着低价粮，造成了“穷省”补贴“富省”的情况。
“粮食大县”与“财政穷县”。现今的粮食主产地区都进入了经济加速发展阶段，由于这些地区承担国家粮食安全的责任，因此只能获得有限的开发。调查显示，1997-2002年，13个粮食主产区有九个省区的产粮大县人均国内生产总值低于全国平均水平。粮食年年在增产，但产粮大县的经济总量上不去，人均GDP与工业发达的省份差距越来越大。粮食大县在保证国家粮食安全的重任与加快地方经济发展的冲动下左右为难。陷入“产粮越多财政负担越重”、“贡献越大义务越多”的不利境地。
九、人与物的关系——在人、畜、车争粮的三角大战中，保人抑车是根本
近年来，我国粮食需求呈现出一些新特点。一是社会消费总量持续上升，主要是生产用粮大幅增加。二是口粮消费稳中有减。迄今为止，在我国粮食消费需求中，口粮消费超过50%，仍是第一大用途。随着粮食生产的发展和人民生活水平的提高，居民肉蛋奶摄入量逐步增加，使口粮的人均消费出现了减少的趋势。1995-2005年10年间，全国口粮消费量减少了0.5%。三是饲料用粮持续增加。我国家畜饲料用粮从1980年的6800万吨增至2009年的1.2亿吨，增加了近一倍。四是工业用粮增长较快。食品制造工业，包括糖果、糕点、调味品、豆制品、淀粉、食品添加剂、酒等行业，约占食品加工用粮的60%。农村做酒熬糖耗费的粮食，平均每年递增4.7%。
从吃饱到吃好，粮食消费结构发生变化。来自国家统计局农村社会经济调查总队的调查显示，近年来，口粮消费量及其所占比重逐年下降，饲料用粮、工业用粮及其所占比重明显增长，其主要原因是我国人民生活水平提高所导致的居民饮食结构的变化。据统计，东方型国家人均粮食消费量应在400公斤以上，日本人均消费量为450公斤，其中口粮直接消费为125公斤，其他均为肉蛋奶等转化品。从长远看，我国人口达到16亿峰值的2030年前，按人均400公斤消费量计算，到2030年我国粮食总需求量将达12800亿斤，比目前增加3100亿斤。
人吃肉，猪吃粮，动物消耗粮食在提速。家畜饲料用粮从1980年的6800万吨增至2009年的1.2亿吨，增加了近一倍。这个数字相当于2010年粮食总产量的近30%。中国的猪肉消费量居世界首位（世界平均消费水平的2.5倍）。目前，中国农村人平均每天吃1两肉，城里人平均每天2两肉，中国人的肉类消费处在快速增长阶段。中国人肉类消费的阶段性目标是每人每天多吃1两肉。因此，肉类消费的增长，将与口粮消费比例的下降同时并存。到2020年，中国的口粮需求为2亿吨，而饲料粮消费增加到近5亿吨。在保证生产质优量足的人用口粮之外，还要再生产超过口粮两倍以上的粮食给牲畜吃，传统农业系统无能为力。
目前已经形成了人、畜、车争食的三角大战，使得饲料粮安全问题日益突出。对于一个有13亿人口的大国来说，如果粮食和农业出了问题，谁也帮不了我们。