《关于小额贷款公司试点的指导意见》中即明确指出：“小额贷款公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，以全部财产对其债务承担民事责任。小额贷款公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，以其认缴的出资额或认购的股份为限对公司承担责任。”依据《登记暂行办法》第二条的规定，所谓小额贷款公司，是指在本省境内依法设立的不吸收公众存款、经营小额贷款业务的内资有限责任公司或内资股份有限公司。
首先，作为商事主体，小额贷款公司应当符合有关《公司法》等法律的要求。其次，作为特殊的从事贷款发放业务的商事主体，小额贷款公司又要符合对从事金融服务企业的法律要求。
（一）小额贷款公司作为商事主体的法律要件分析
１、企业类型——内资有限责任公司和内资股份有限公司
就目前关于小额贷款公司的规范性文件中的规定来看，都明确要求小额贷款公司的企业类型应为有限责任公司和股份有限公司，这主要是便于对小额贷款公司的出资及公司治理角度进行更为透明的管理，以防控风险。在公司的设立过程中，发起人及其出资能受到政府的监管；同时，公司法人以其独立的财产权可以在法律法规允许的范围内更为有效地合法经营，达到其财产保值增值的目的。再有，以公司作为企业组织形式，也为小额贷款公司在退出市场机制中严格按照有关规定进行清算，保障其退出机制的顺利运行。但《管理办法》第十五条规定，小额贷款公司的主发起人应为符合一定条件的民营骨干企业。
２、资本制度
《管理办法》第七条第（三）项就小额贷款公司的注册资本规定进行了规定。
为了鼓励小额贷款公司真正履行自己为“三农”和中小企业服务的宗旨，《管理办法》第十八条专门规定，真正坚持这一宗旨进行合规经营的小额贷款公司，设立一年后，经当地政府同意并经省金融办审核，可以增资扩股。
在股份转让方面，依据《管理办法》第十九条的规定来看，是允许将小额贷款公司的股份进行转让的，但针对公司的不同成员，转让还是有相应的限制。如主发起人所持有的股份自公司成立之日起３年内不得转让；其他股东２年内不得转让；公司董事、高级管理人员持有的股份，在任职期间内不得转让。对原有股东之间股份的转让，出现主发起人发生变化或股份转让比例超过５％的，应经当地政府同意后报省金融办审核。
３、股权结构
如何防止小额贷款公司在经营中出现大股东操纵公司经营方针，出现不能坚持小额贷款公司的经营方针和宗旨，背离小额贷款公司设立初衷的行为。从股权结构的设置上，有关文件进行了一些制度性安排。
《实施意见》第四条明确要求，“要优化股权结构，合理设置大、中、小股东的持股比例，既要防止小额贷款公司被少数大股东控制，又要防止股权过于分散，造成无主要股东负责或内部人控制；鼓励引入熟悉金融业务、管理运行规范的企业入股。”《管理办法》第二十四条也就小额贷款公司应优化公司治理结构提出了要求。为贯彻这一优化股权结构的要求，《管理办法》第十七条进一步对不同主体所持股份的比例作出了限定。如，小额贷款公司主发起人的持股比例不超过２０％，其余单个自然人、企业法人、其他经济组织及其关联方持股比例不得超过小额贷款公司注册资本总额的１０％；单个自然人、企业法人、其他经济组织持股比例不得低于小额贷款公司注册资本总额的５‰。
４、合规经营
小额贷款公司的主营业务为向其客户发放贷款，但在经营过程中却是“只贷不存”，即只能发放贷款，而不能象其他银行业金融机构一样吸收存款；其次可以向客户提供关于企业发展、管理、财务等咨询业务及其他经批准的业务。为防止贷款风险，《指导意见》中要求，发放贷款应坚持“小额、分散”的原则，扩大客户数量和服务覆盖面，同一借款人的贷款余额不得超过小额贷款公司资本净额的５％。在此标准内，可以参考小额贷款公司所在地经济状况和人均ＧＤＰ水平，制定最高贷款额度限制。
关于贷款利率，《指导意见》中指出，小额贷款公司按照市场化原则进行经营，贷款利率上限放开，但不得超过司法部门规定的上限，下限为人民银行公布的贷款基准利率的０．９倍，具体浮动幅度按照市场原则自主确定。有关贷款期限和贷款偿还条款等合同内容，均由借贷双方在公平自愿的原则下依法协商确定。这些规定在《管理办法》中都有所反映。
５、业务上的只贷不存
６、信息披露
７、监管体制
从外部监管角度而言，政府或其他行业主管部门如何在小额贷款公司的日常经营中切实担负起监管的职责，对公司经营中的风险进行有效的防控，《指导意见》中明确要求，凡开展组建小额贷款公司试点的省级政府，必须要在能明确一个主管部门担负起对小额贷款公司的监管职责的前提下才可进行。
根据《登记暂行办法》第五条第二款的规定，小额贷款公司的日常监管由企业所在地的县（市、区）工商行政管理局负责。
而《管理办法》第三十五条、第三十六条又规定了诸如省金融办会同省工商局、浙江银监局和人行杭州中心支行等部门以及各级金融、工商、银监、人行等职能部门，根据各自职能都可对小额贷款公司进行相应的监管。但针对小额贷款公司作为从事金融服务的商事主体，依据我国《银行监督管理法》第２条的规定，应由国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动的监督管理工作。故以省金融办会同有关其他政府职能部门组成监管机构，有悖于《银行监督管理法》的规定。
如《管理办法》第二十九条要求中国人民银行分支机构对小额贷款公司的利率、资金流向进行跟踪监测，并将小额贷款公司纳入信贷征信系统。省金融办建立小额贷款公司信息动态监测系统，进行必要的统计分析。同时，小额贷款公司应定期向人民银行分支机构信贷征信系统和省金融办信息动态监测系统提供借款人、贷款金额、贷款担保和贷款偿还等业务信息。小额贷款公司还应向省金融办信息动态监测系统提供融资情况、高管人员、股权变动质押等情况。
小额贷款公司内部的风险控制监管体系如何设立及如何运作现有的法律文件中也就原则性问题作出了规范。⑤
（二）小额贷款公司的经营范围是否可以涵盖金融服务领域
从商事主体角度来看，小额贷款公司仅是一般的商事主体，而要成为从事金融服务特殊商事主体，还应当取得国务院银行业监督管理部门的许可。依据我国《银行监督管理法》第十九条的规定，未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位或者个人不得设立银行业金融机构或从事银行业金融机构的业务活动。所以，仅仅依据《管理办法》和《暂行登记办法》设立的小额贷款公司从事贷款业务的合法性引起诸多质疑。⑥不仅如此，依据我国《立法法》的规定，《管理办法》与《暂行登记办法》本身是否是政府规章亦引起不同的看法，更无论其具体规定与《银行监督管理法》这样的法律文件的规定有所抵触了。
（三）其他省份已尝试的运作模式介绍
在早期开始小额贷款公司试点的山西省平遥县于２００５年成立的小额贷款公司就针对农村客户开发出了新经营方式。在发放贷款的过程中，创新出了“公务员工资担保”、“公司加农户担保”、“村委会担保”、“信用户评定贷款信用”等方式进行发放贷款的运作，已取得了较好的效果。值得我们去认真分析和借鉴。
在“公务员担保”的模式下，由借款的农户提供公务员作为担保人，由公务员以其出具的工资单复印件为担保凭证，经过公证，公司即发放贷款。贷款金额为公务员年收入的１．５倍——３倍。
“公司加农户担保”是由农副产品加工企业为种养殖基地的农户所提供的贷款担保。如平遥县种植有６０００余亩芦笋，产品全部出口西欧。但芦笋种植期有两年，在此期间，农民急需资金投入。贷款公司与芦笋公司达成协议，即农户向贷款公司贷款由芦笋公司担保，芦笋公司向农户提供种苗、肥料、农药，农户与芦笋公司签订购销合同，芦笋收获时，优先出售给芦笋公司。村委会担保贷款是以村委会收取的关联企业土地占用费为其村民提供的担保。
“信用户评定贷款”是由村委会和小额贷款公司共同评出信用户，并在全村进行公示，无不良反映的，小额贷款公司给予５０００元以下的贷款。
“信用小组联保贷款”是由村委会和小额贷款公司共同对借款人进行贷前审查，由符合发放条件的若干借款人自行组成信用小组，承诺自我守信，相互监督，共担风险，由小额贷款公司发放贷款。
在发放贷款的流程中，当地小额贷款公司设置了较为细致的工作步骤。如在传统的“借款人申请—贷前调查—贷款审查签批—贷后管理”的工作流程中，不仅要搞清贷款的用途，而且要对申请人资产评估，清楚了解贷款户经营的合法合规性及信用度情况，保证人的资金收入状况，抵（质）押物的合法性、有效性和流动性；在详细调查的基础上，由审贷小组确认贷与不贷和贷款限额。在随后的放贷期间，信贷员对借款人进行“跟踪”，与借款人经常保持联系，掌握借款人经营状况。
通过近一年的试点，当地小额贷款公司尚未发现借款人有改变贷款用途的情况，而且也未出现呆坏账，即使有个别借款人未按时还贷，也会讲明原因，及时还款。总体上，借款人表现出的信用度较高。⑧
（一）目前尚无可设立从事金融服务的小额贷款公司的法律依据
（二）除此之外，在小额贷款公司经营过程中仍然面临风险
１、系统性风险
因为小额贷款公司所主要针对的是“农户”和小企业，从目前已有的实践来看，针对农户生产经营中的特殊周期，小额贷款公司可能面临相应的系统性风险。
基于平遥等地区的试点可以发现，由于受农业经营的特点而可能受到的影响较大。一是受种植业和养殖业本身生产过程的限制，农业自然灾害对农户的生产经营影响较大。如出现的自然灾害，造成的农户损失就会影响贷款的收回。另一个突出的问题是，受制于小规模、分散经营方式的信息匮乏的因素，造成农产品价格及供求信息较为稀缺，使借款农户所面临的市场风险较为严重，而受自然灾害风险和市场风险制约的农户的整体经营能力低下，使得为其提供贷款的小额贷款公司必然承担着较大的系统性风险。⑨
２、违约风险
违约风险是指因借款人恶意违背贷款合同的约定，致使贷款到期无法偿还所形成的风险。一般而言，由于信息不对称而容易形成违约风险。但通过对已经试点的小额贷款公司的实践发现，由于借款人恶意违约而造成所发放的贷款无法收回的情况较少。这主要是因为借款农户与小额贷款公司都相处于一个相对封闭的区域内，使得公司能以多种方式了解借款农户的经营情况，同时，由于这种人员的低流动性及农村固有的道德约束力，因农户违约而造成贷款无法收回的相对较少。
但小企业不同于流动性较小的农户，如何使小企业在贷款合同的违约风险大大降低却是一个新的问题。仅靠小额贷款公司自身去加强约束是否可行值得探讨。因为小额贷款公司自身运营成本并未给从事追贷提供足够的空间，而确保违约率下降又关乎贷款公司能否切实控制风险的根本性问题。必须有可行的制度才能最大程度的降低风险，保证贷款合同的正常履行。
（三）监管主体不明确可能形成的监管缺失造成的风险
小额贷款公司作为一种新型的向农村及小企业提供资金的特殊的商事主体，有必要对其经营进行严格监管，以防控经营过程中的各种风险。
如前所述，《指导意见》及《管理办法》中都提出了一系列的监管部门，但应借鉴银行等金融机构的监管体制，确立一个真正的监管主体，否则，一方面会出现多头管理的局面，使得小额贷款公司无所适从；另一方面，又可能因监管部门众多，而出现真正起监管责任的监管主体的缺失问题。所以，避免监管的形式化是防止小额贷款公司防控风险的重要工作内容。同时，现行由当地政府对小额贷款企业进行监管的操作方式，法律依据不足，在监管的有效性和操作性方面也存在一定的问题。⑩
同时，根据《管理办法》第二十九条将小额贷款公司的经营纳入人民银行的动态征信系统进行监管，但仅对此提出了原则性的规定，如何具体落实仍需要进一步的完善。
（四）资金注入渠道单一造成的增资障碍
根据《指导意见》及《管理办法》的规定，目前小额贷款公司的资金注入仅可以通过入股与向银行融资的两种方式，但因小额贷款公司在经营中仅可以“只贷不存”，相比较于商业银行可以吸收公众存款来充实资金的方式，其资金注入渠道相对单一，而且小额贷款公司正因为其贷款操作较为简便，较之于传统的商业银行更有市场，这就必然使其贷款余额在短期内就容易达到有关规定所允许的上限。如此一来，如何尽最大可能发挥设立小额贷款公司的融资功能就成为一个很现实的问题。
从现有规定来看，小额贷款公司仅可能通过增资扩股的方式来筹集资金。《管理办法》第十八条规定：“真正服务小企业和‘三农’的、合规经营的小额贷款公司，设立１年后可增资扩股，增资扩股方案经当地政府同意后报省金融办审核。”且不说所谓真正服务小企业和“三农”的标准应当如何确定，在增资扩股时是否给予外资以国民待遇，如有外资银行资本进入，其是否受《管理办法》第十五条、第十七条关于主发起人是民营骨干企业的限制及持股比例限制的要求。这将影响到外资进入后的法律地位。同时，我们也希望，外资的进入可以带来更多的先进的管理体制与理念，来改进小额贷款公司的治理结构及管理方法。但现有的法律法规并未对这些问题作出前瞻性的规定，同时，可以看到，在现阶段，无论是《管理办法》还是《登记暂行办法》在立法层面都属于地方政府行政规章，我国在当前由于条件所限，还未制定出专门的国家立法，这也会使外资对自己进入到这一领域的法律地位前景不甚明朗，而保持一定投资谨慎。
通过以上分析，我们初步认为，小额贷款公司具有一定的特殊性，其以自己的贷款程序简单、手续便捷而赢得自己的市场，也是我国融资体系创新的产物，因此应当在这样一个前提下看待小额贷款公司的经营，就是不能如同农村信用社等传统银行机构的经营方式去经营，否则，采取克隆传统银行的作法，无疑会使其“丧失天然优势，失去发展空间。”○所以，应当建立起制度创新的理念，从多个角度对小额贷款公司的经营和监管进行必要的创新，使之得到健康的发展。
（一）通过引入中介机构的协同创新，对小额贷款公司的经营提供保障
如前所述，在小额贷款公司所面临的风险防控时，有必要进行相应的制度创新，既不能大幅增加贷款公司的运营成本，又要将贷款发放及收回中的风险降到最小，才能使小额贷款公司这一新的融资机制实现设立其的基本职能，发挥为“三农”及小企业服务的作用。我们考虑，可以在以下几个方面进行一些制度设计和尝试：
１、在对农户提供贷款服务中，发挥保险公司的保障功能，降低自然灾害等突发事件的风险。
从事种植、养殖业的农户，其生产经营往往受自然灾害、突发事件的影响较大，如这些农户作为借款人，在经营期间遭受自然灾害等造成的损失，将会导致贷款的偿还困难，必然会给贷款公司形成呆、坏帐，将会影响其正常经营。可以考虑利用保险公司现在针对种植业、养殖业的农户所开发的保险产品，由农户对自己所种植、养殖的农产品所可能遭受的风险进行投保，将贷款公司作为受益人⑾后，由贷款公司审核发放贷款，即使遭遇到灾害造成损失，由保险公司承担理赔责任，减轻了农户所承担的偿还贷款的责任，同时，也使贷款公司的贷款可以经保险理赔得到收回。
２、借鉴孟加拉国银行家尤努斯所创立的乡村银行的担保机制，来化解贷款风险。
２００６年度的诺贝尔和平奖授予了孟加拉国银行家穆罕默德·尤努斯及其创办的孟加拉乡村银行⑿，为了使小额信贷的需求者能够有能力还款，乡村银行通过建立一些特殊的组织形式来达到这一目的。这种组织形式被称为“支持小组”，支持小组由与贷款申请者具备相近或相同的社会背景及相同目的的人组建而成，并建立起相应的激励机制，用以保证小组成员之间建立和维持相互支持的关系。在支持小组之上，又构建起更大高级别的组织，即“中心”。“中心”可由乡村中若干个支持小组组成，每周按时在约定的地点与乡村银行的工作人员开会，用以帮助解决任何单个小组无法独立解决的问题，通过这种方式与银行指派到这个中心的工作人员进行密切合作。这种方式并不刻意要求申请贷款人一定要有财产进行抵押或担保，而是通过支持小组及中心的团队卓有成效的工作，使每一个人都可能取得经济上的收入，以此激发了成员的潜力，⒀从而保证了乡村银行的成功运营。正是乡村银行这种公开透明而富有智慧的“小组中心银行工作人员”的金融创新，既促使借款人积极寻求机会实现收入的增加，又使银行有效降低了由腐败与无效率带来的金融风险。⒁
我国原有对农户的小额信贷多是由农村信用社等金融机构进行的，但这些金融机构对农户所提供的金融服务并没有孟加拉国乡村银行向其借款人提供的丰富和全面，制约了原有小额信贷的发展。
在对贷款对象评估方面，乡村银行并未象农村信用社使用较强的公开性和社区性评估，而采取非正规的对象评估方式，但在风险控制方面，乡村银行却要求贷款户通过缴纳风险准备金来控制风险。风险准备金既有小组基金，也有乡村风险基金，前者是用来防备小组内的风险，后者是为防止因个别贷款者无力还款时而形成的风险。
其他方面，乡村银行还对借款农户进行专门的培训以增加其经营取得较好收益的可能性。总之，乡村银行通过采用和完善种种新型的金融服务来在提高自身服务水平的同时，降低了贷款的风险，⒂取得了令人瞩目的成就。
而我国传统的农村信用社在进行服务创新方面，与乡村银行相比，明显存在较大的差距。而小额贷款公司在经营过程中，应利用其法人治理结构较为合理的特点，立足当地实际条件，有针对性地引进和开发一些新型服务，在降低贷款风险的同时，取得较好的业绩。
同样在农村，经过农村股份合作社的股份制改造后，如合作社内的农户需要贷款，是否可以将其在合作社内的股份进行出质取得贷款，也是可以考虑的一种新的创新，而且已经在宁波付诸了实践。小额贷款公司在对农户发放贷款时，是否也可以接受这种合作社内的股份质押呢？并且结合孟加拉国的乡村银行所建立的组织在已有的合作社内进行运用，是否会有更好的效果。笔者认为，我们也应该大胆进行尝试。比如可与当地行业协会等现有的中介服务组织联合，在为借款农户提供技术上的指导与帮助，并在现有农产品信息平台的基础上针对借款农户提供相应的经营信息，以发放贷款为中心，从多方面建立和完善自己的服务网络，不能仍沿袭过去等客上门的落后经营服务理念，营造针对借款户需求、符合市场导向、有自己特色的服务格局。
３、引进律师的专业法律服务，防范小额贷款公司过程中的法律风险
从监管的角度讲，如果在每笔业务及小额贷款公司的日常经营中享受到专业的法律服务，将大大提高小额贷款公司防范法律风险的能力，同时，也会减轻监管部门往往因“事后监管”而丧失对风险防控的最佳时机，能最大限度地减少损失。故笔者认为，可以通过引进律师的法律服务来控制和预防其中的法律风险。
在组织形式上可以由律师协会与小额贷款公司或其监管部门间进行协商，形成一种经济有效的律师介入机制，或以小额贷款公司聘请，并由律师协会或有关的律师事务所指派从事信贷、金融方面的专业律师为小额贷款公司提供法律服务。
在服务内容上律师根据其业务特长，可涵盖公司治理、发放贷款、担保、融资等方面的法律事务。
４、担保公司等公司的介入对经营风险进行有效防范
传统的担保公司接受企业资产的抵押或质押，然后为企业向银行提供担保，使企业从银行获得贷款。这种服务方式在小额贷款公司开展贷款业务中仍有可采取部分。但是否应考虑进行相应的创新，如小企业的融资难本身就是因制度原因，使小企业几无可作为担保的资产，近几年，随着宏观调控政策的影响，企业融资难的问题却日渐突出。小额贷款公司设立的初衷之一就是缓解小企业融资难的老问题，但如仍沿袭传统的担保做法，小企业融资难的问题仍然不能化解，就不能认为设立小额贷款公司的目的得到了实现。如今年以来，我省的有关部门为缓解企业融资难的问题，先后颁布了《浙江省股权出质登记办法》、《浙江省股权质押贷款指导意见》等规范性文件，为企业融资提供更多的渠道。尤其是后者的出台，曾得到一些好评，认为可以“使企业原生性的股权能够得到再生性使用；使银行游离性的出资能够得到锁定性担保；使工商一次性的登记能够得到增量性的升级；更使全社会沉淀性的资产能够得到激活性的运用。”⒄但如何使小额贷款公司在面对小企业提出贷款需要时，如何使这种企业股权得以进行以质押等担保形式取得贷款，仍需要进行新的制度创新。
（二）进一步明确监管主体和监管职责
根据前述部分，从现行的规范性文件所制定的监管体系来看，承担对小额贷款公司的监管职责的部门众多，涉及人民银行、工商行政管理局、银监局等部门，看似小额贷款公司的日常经营受到这些职能部门的严格监管，但因各部门只在自己的职能范围内履行监管职能，很可能会因其职责的片面性无法对贷款公司的所有业务进行全方位的监督和管理，将会使风险的发生失去最好的预防和采取措施的机会。所以，应该对监管问题进行慎重处理，明确承担具体监管职责的部门。
所以，笔者建议，就目前的体制而言，仍应由当地人民银行或银监局承担起日常的监管职能，这是因为，贷款业务具有一定的特殊性，只有了解申请贷款的对象及其经营，才能掌控贷款的风险，而这些是工商管理部门所缺乏的，但却是人民银行及银监局的日常工作内容，所以，由这些部门担任小额贷款公司的日常监管职责，便于帮助贷款公司防控风险，以及建立和完善有效的内部风险防控体系。
（三）强化内部风险控制机制
从其他省（区）的试点情况看，虽然在设立小额贷款公司之初，都要求建立准备金制度和风险保障基金等风险控制措施，但在具体操作上，小额贷款公司内部仍然欠缺有效的可操作性的规章制度和办法。针对农民的贷款，因申请人往往不具备较理想的担保物，本身就使贷款的风险增大。再加上有些贷款公司单笔贷款金额较高，会使信贷风险进一步加大。如对风险预计不足，不仅会使小额贷款公司的正常经营受到严重阻碍，而且不能排除会出现“暴力催贷”的情况，影响社会稳定。
所以这一问题应进行慎重处理，借鉴银行业关于贷款的内部风险控制体系，帮助小额贷款公司建立起一套适合自己的风险防控体系，真正将其“成本可算、利润可获、风险可控”的经营理念变为现实。
（四）适时以先进管理制度为着眼点，引进外资或其投资主体，提高小额贷款公司的管理制度，转变经济增长方式，争取企业效益与社会效益的最大化。
通过对上述内容的阅读，我们知道，小额贷款对于中小型的企业来说，无非就是雪中送碳，企业的融资对于一个企业是否稳定的存在是非常的重要的，可以说，一个企业的融资能力的大小就决定了这个企业是否能够存活下去。所以小额贷款对于中小型企业来说，是一个新的希望。