关键词农业行政综合执法；目标；职能；队伍建设
农业行政综合执法是伴随提高行政效率、改善行政作风、实现农村法制建设的重要价值目标而提出的重要制度改革，是政府部门行使行政权力的“相对集中行政处罚权制度”的一种具体形式。在构建社会主义和谐农村的奋斗过程中，这一制度具有非常重要的法律价值和法律意义。首先，在法律上严格界定了行政管理机关与行政执法主体的关系。将日常行政管理与行政执法相分离，有助于改善和提高执法人员的整体素质、理顺和协调执法组织的内部关系。其次，综合行政执法直接确定了执法主体的法律地位，有助于整个行政活动的明确化和依法行政的开展。再者，保证了行政执法活动的纯洁性和专业性，减少行政执法的“利导性”，进而有助于减少利益驱动的“行政不作为”和“行政滥作为”。最后，初步建立了长效行政执法机制，可以避免或减少“运动式执法”、“联合执法”等没有法律规范作为依据的执法活动的发生。
为了深入贯彻落实科学发展观，切实履行农业部门的法定职责，全面加强农业执法，扎实推进农业综合执法，进一步规范农村市场和生产经营秩序，保障农产品质量安全和农业产业安全，维护农民合法权益，促进农业农村经济又好又快发展，特提出如下建议，以供参考。
1农业行政综合执法要确立具体目标
农业行政综合执法要以县为单位，建立一个专职综合执法机构相对集中行使农业执法职能，逐步形成一个政治合格、业务精湛、作风过硬、高效廉洁的专职执法队伍。县级农业执法机构要实现“五有”标准，达到“四创”目标，即创一流的执法队伍，创一流的管理水平，创一流的基础设施，创一流的工作业绩，使县农业综合执法机构走向规范化、法制化轨道[1]。
2农业行政综合执法要明确主要职能
农业综合执法机构建立后，需要有法律、法规规定明确其工作职责。目前，在农业法律法规中还没有一项具体条款规定农业综合执法的工作职责，从各地县级农业综合执法机构工作现状看，绝大部分县农业执法工作是以农资打假为主，主管种子、农药的执法。事实上，农业执法机构是一支种子、农药执法的专职执法队伍。这与开展农业行政综合执法规范化建设要求是不相符的。因此，要加强农业执法规范化建设，县农业执法机构需要有统一行使的执法职能，集中行使法律、法规、规章赋予的农业行政处罚权及行政许可权，即种子、农药、肥料、农业环保、基本农田保护、农业转基因生物安全、植物新品种保护、野生植物保护、植物检疫等方面的行政执法权[2]。
3加强农业综合执法队伍建设
3.1加强执法人员管理
3.2规范执法行为
执法机构和执法人员要牢固树立执法为民的理念，加强和改进执法作风，确保严格执法、公正执法、文明执法。严格依照法律法规的要求，始终坚持“六不准”，即不准从事经营活动，不准越权执法、违反程序办案，不准下达或变相下达罚款指标，不准借办案之机为自己和亲友谋利，不准接受吃请和收受好处，不准作风粗暴、野蛮执法。
4深刻认识新形势下实行农业行政综合执法的重要性和紧迫性
4.1实行农业行政综合执法是全面履行农业部门法定职责的迫切要求
《农业法》第八十七条规定：“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”。目前，由农业部门负责执行涉农法律法规共计达98部。总体上看，法律法规赋予农业行政部门的法定职责得到了较好履行。但是由于存在认识不足、体制不顺、力度不大、手段不强等问题，影响了一些地方农业行政部门及时、全面地履行法定职责，导致有些职责履行不到位。全面履行法定职责，既是法律法规赋予农业部门的法定职权，又是农业部门的法定义务。农业行政综合执法是农业部门法定职责的重要内容，也是履行法定职责的重要手段[4]。
4.2实施农业行政综合执法是解决当前农业、农村突出矛盾和问题的必然选择
近年来，农产品质量安全事件和假劣农资坑农害农案件时有发生，严重影响了农业发展和农民增收，损害了农民权益，危害了人体健康。严厉打击违法行为，规范农资市场和生产经营秩序，从源头上确保农产品质量安全和农业产业安全，是新时期农业部门的一项重要而紧迫的任务[5]。实行农业行政综合执法，既有利于提高农业部门的执法效率，有效维护农民合法权益，又有利于打击违法行为，净化农业生产及市场经营环境，是农业执法体制机制的创新，是提高农业行政管理法制化水平的有效途径[6]。
实行农业综合执法，是农业部和省农业厅针对农业和农村经济面临的新形势和新任务，在深入研究的基础上做出的重要决策。各县、市区农业部门要深刻认识和正视差距，增强紧迫感和责任感，理清思路，采取措施，强力推进农业行政综合执法工作。
5参考文献
[1]江灿.农业行政执法存在的问题及建议[J].现代农业，2007（9）：87.
[2]朱小刚.农业行政综合执法体制若干问题初探[J].党史文苑：下半月学术版，2005（18）：58-60.
[3]余志伟.关于行政执法责任制的理性思考[J].党史文苑：下半月学术版，2005（18）：52-53.
【关键词】官僚制；官僚制利弊；官僚制中国化
一、官僚制理论概述
官僚制是依职能和职位对权力进行科学的分工和分层，并以非人格化的规则为管理基础的一种组织体系与管理方式。在韦伯看来，官僚制更是一种以分部与分层、集权与统一、指挥与服从等为特征的组织形态，是在现代社会中实施合法统治的一种行政组织制度，主要有以下几个特征：
（一）科学合理的职能分工。在组织权力的横向方面，官僚制主张按职能进行科学分工，明确划分每个组织成员的职责权限，并以法规的形式将这种分工固定下来，使之各司其职，各负其责。
（三）依规程办事的运行机制。组织管理的权力建立在一整套非人格化的为所有组织成员共同认可严格履行的正式规则基础之上，所有管理人员的活动都无一例外受其制约。组织中的一切重要决定和命令都以正式文件的形式下达。
（四）合理合法的人事行政制度。任职资格要通过考核与任命，且整个制度遵循量才用人、任人唯贤、因事设职、专职专人的原则。内部人员的晋级须依照统一标准，其薪金应与责任和工作能力相适应。
二、简述官僚制适用之利弊
官僚制根据组织目标合理地分解了组织权力，提供了组织各方面有效合作的基础，一定程度上排除了组织管理中的不稳定因素，有助于提高组织活动的效率；同时，由于官僚制一定程度上忽视了组织成员的个性特征且等级森严，极易滋生墨守成规、繁文缛节的，且易出现组织沟通障碍，进而导致组织效率降低，是为其弊。下文将分述之。
（一）官僚制适用之利
1、严密性。位于层级结构中的每个成员都有明确的职权限制，如发生了个人无法解决的问题，应当把问题转交给哪个部门、哪个职位；如需要做出某项决定，决定做出者为谁，等等。这种严格按等级、规则运作权力，避免了组织之间、个人之间职责不清、互相推诿的不良现象。
2、合理性。官僚制组织按照层级节制的原则，保证对组织成员的控制，使组织活动具有非人格化特征。且组织内部的大批专家对未来事件的计算和预估，使得整个组织行为建立在理性基础之上。
3、稳定性。在官僚制组织中，任何行政法令、决定、条例都有书面形式的规定和记录，详细、具体、操作性强，保障了组织行为的稳定性。
（二）官僚制适用之弊
1、僵化和危机。繁多陈旧的规章制度和工作程序，将制度内人员“物化”，阻碍了其主观能动性的发挥，限制了交流与沟通，鼓励了盲从，使制度内人员墨守成规不愿突破，以致不能适应日益变化的社会，导致组织僵化、盛行。与官僚制虽非等同的概念，但现实中，官僚制却实际导致了的滋长和蔓延，为的“培育”提供了温床。
2、人性化与人才危机。组织内部成员以对规章制度的严格遵守作为其工作目标，组织中人际关系淡薄、主动进取的精神受到抑制，唯上是从、例行公事、恪守边界成为一种经常的现象，形式主义泛滥。此外，现实中只要无错便可终生只上不下的制度现实，造成了管理人员混日子的状况，同时也阻碍了优秀人才的进入，对“新陈代谢”产生消极影响。
3、民主危机。过于强调层级节制权力体制，任何决定一味要求上传下效，忽视下级人员的主动积极性和创造性。此外，因其对行政权力的掌控，官员手中的权利通过不断地自我膨胀，导致官僚制的权力逐渐支配原来对它加以指导的价值和目标，导致民主危机。
4、效率危机。在经济学中，企业以“利润”为诱因机制来评价其在市场竞争中的经济绩效，而官僚制则以追求预算最大化为目的，只对“单一者”负责。因其在提供公共物品方面处于“一家独大”的合法的垄断地位，使得官僚制不为提高效率而运作，却由于其制度自身的自利趋向而被加以利用，甚至造成社会失活的结果。
分析过后，反观现阶段我国的官僚制行政，尚存以下弊端：首先，在我国，党处于实际领导支配地位，行政机构是党的执行机构，形成了行政主体的二元化结构形式，因其严重缺乏理性化所要求的责任原则，加剧了办事推诿拖沓，不负责任的现象。其次，特殊的党政权力关系使政治权力占绝对主导地位，从而使行政部门不能充分独立负责地行使管理权，在管理过程中存在严重的“政治侵夺管理”的现象。再次，我国的政治权力人治性特征过于明显，权力与特定的人紧密联系，“权高于法”，“情高于法”明显存在，法律对行政控制心有余力不足。最后，行政对经济进行了全面的干预，“政府包办企业”大行其道，抑制了私有经济的发展。虽然近年来随着社会主义市场经济的确立，这种状况有所改善，但要从根本上改变还需改革的深入进行。
三、浅析官僚制之中国化问题的对策
对于官僚制之中国化适用中出现的问题，其任务应是吸取和借鉴西方国家成熟的理论与成功践行，结合我国实际，补充和修正官僚制行政模式，推动中国行政管理的发展。具体而言，有如下几点。
首先，理顺党政关系。官僚制行政有一套自己的运行机制，在管理结构和管理权威上需要有一定程度的自主性，其首要任务便是严格规范党政关系，使之各负其责。现实中缺乏制度上、法律上严格规范的党政关系下的“双轨行政结构——功能”系统，给政府机构带来相当多的负面影响。因此，要加强对机构的重叠臃肿、职能交叉的改革，该削则削、该并则并，进而提高行政效率。
其次，调整权力结构。行政权力并非一家独大，应理性行使，而司法权作为与之平级的权力体系，对于属其管理范畴的，依法拥有独立管辖权，不受行政权力的控制与干预。另外，行政理性化的根本保证之一便是行政的法制化，即法律控制对行政控制的优先性，因而需要通过调整权力结构予以保证。
再次，明确法治地位。在立法方面仍存缺陷的今天，传统的人治思想依然对我国政府组织起着不可忽视的影响作用，使得官僚制提倡的严格的依法办事思想受限。因此，要树立尊重法律和秩序的价值观，健全法律制度，严格依法行政，加强法治，逐步消除人治，确保行政活动的规范化和法制化。
1、行政公文
是在指行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的主要工具，（通常被称为通用公文，在经济、司法、企业、商务、科技等各行各业的日常工作中常用）
共有13种行政公文：
命令、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议记要。（决议属党委机关专用）
共有事务文书如下：
传真稿、备忘录、请柬、邀请信、贺信、感谢信、启事、简报、会议记要、计划、总结、述取报告、讲话稿、（这是机关、单位、团体和个人为处理日常事务所用公文）。
共有商务文书如下：
这是机关、单位、团体为处理商务业务所使用的文书，意白书、订货单、商品说明书、市场调查报告、招标书、投标书、合同、可行性研究报告。
二、根据下面内容，拟人写一份公文，要求具有眉首、主体、版记。公文正文可略写。
2006年6月30日，海天电器集团就做好安全保卫工作事宜，给各公司下发了通知。发文字号是海天电[2006]79号。（注：我们要写的公文是一份通用公文也属于行政公文。
文种是通知。
通用公文的格式要素为（1）眉首、（2）主体、（3）版记三个部分。红色反线以上的个要素统称为眉首；红色反线（不含）以下至主题词（不含）之间各要素统称为主体；主题词以下的各要素统称为版记。
1、眉首的各要素：（1）公文份数序号（2）秘密等级（3）保密期限（4）紧急程度
（5）发文机关标识（6）发文字号（7）签发人（8）线色反线
2、主体的各要素：（1）公文标题（2）主送机关（3）正文（4）附件
（5）成文日期（6）印章和附注等
3、版记的各要素：（1）主题词（2）抄送机关（3）印发机关（4）印发日期
（5）版记中的反线等
因此该公文的格式应为：
0000001机密＊一年
海天电器集团文件
海电[2006]79号
———————————————————————————————————————
关于海天集团就做好安全保工作的通知
各分公司：
为了...........
特此通知。
海天电器集团
2006年6月30日
主题词：安全保卫通知
抄送：集团各科室
海天电器集团办公室2006年6月30日印发
三、以拟写工作总结为例，说说材料工作的4个环节。
第一个环节——材料的占有。在工作总结中主要是要收集做过什么成绩，有什么样的收获，有什么经验和体会或教训，今后有什么打算和努力的方向等。
第二个环节——材料的鉴别。在工作总结中主要是要导找哪些是有价值的信息材料，可以放在工作总结之中，给人以学习，仿效或教训等。
第三个环节——材料的选用。（1）围绕主题选择材料，能够有力地说明，突出主题的材料“放行”和主题无关的材料再生动也得忍痛割爱；（2）选择典型材料：即具有广泛代表性和强大说服力的，能深刻得揭示事物本质的材料：（3）选择真实准确的材料。即确有其事不是胡编的，准确可靠没有任何的夸张；（4）选择生动新颖的材料。即发现，挖掘不准人知的材料以及生动有趣的材料。
四、指出下面词语各属于应用文书的哪类专用语言。
A根据`````特通告如；B、收悉；C、转发；D、特此专复；E、关于；F、本部门；G、为了；H、会议认为；I、会议指出；J、不同意；K、原则同意；L、请予复函；M、请审阅；N、贯彻执行；O、现将有关事项通知如下。
应用文书具有独特的专用语言，常见的有以下8类：
1、开头用于，如以上中的“为了”、“关于”。
2、承启用语，如“根据`````特通告”“现见有关事项通知如下”。
3、引述用语，如“收悉”。
4、批转用语，如“转发”。
5、称谓用语，如“本部门”。
6、经办用语，如“会议认为”“会议指出”“贯彻执行”。
7、表态用语，如“不同意”“原则同意”。
8、结尾用语，如“请予复函”“请审阅”。
五、为什么应用文书较多运用叙述，议论和说明方式，而很少使用描写，对话和抒情方式？
应用文书以实用为目的，故很少使用描写、对话、抒情，而较多运用叙述、议论、说明等方式，以陈述情况，阐述观点或说明问题。
六、秘书为什么要重视沟通技能？
沟通是人际环境产生活力的源泉，也是形成企业凝聚力的根本。沟通的有效性与沟通目标的理解以及参与沟通的态度，程度紧密相连。学习和掌握沟通的技巧是对秘书工作的基本要求。
七、简述实现有效沟通的基本要素和过程
1、有效沟通的基本要素：A、有效沟通的前提（1）尊重（2）理解B、把握沟通的关键（1）有效倾听（2）构建良好的倾听环境（3）克服倾听的障碍（4）实现有效倾听的准备（5）提问要分清类别和适用的问题形式（6）自信地提示要求（7）学会礼貌拒绝（8）了解提问的禁忌
2、有效沟通的原则：A、“7C”原则（1）可信赖性（彼此信赖）（2）保证沟通计划与沟通环境的一致性（3）内容（准备好进行沟通的信息内容）（4）明确性（简单明了的语言）（5）连贯性（不要忽视补充新的信息内容，对客户进行必要的跟进，联系）（6）渠道（尽量选择已经有的，客户习惯用，熟练使用的信息沟通渠道）（7）准确判断接受能力（对方的接受能力了解后有针对性地表达信息）B、用心去听，不要在乎对方的表达方式（这是避免冲突的重要条件）C、积极去想，分析出弦外之音（限于一些复杂的因素影响，有些沟通目标不会被直接表达出来，这就需要我们去理会）
3、有效沟通的目标：（1）说明事物（2）表达情感（3）建立联系（4）和谐工作环境
5、需要沟通的工作关系：（1）与客户沟通）（2）与同事沟通（3）与上司沟通
八、说明秘书沟通的方法和技巧
1、及时明确沟通对象（用以下两个方法来帮助自己：一是熟悉制作和使用必要的沟通记录工具；二是恰当询问回使已有的信息更具有针对性）
2、了解沟通对象的行为习惯和工作风格
3、正确选择沟通渠道（面谈、书面、会议、演讲、电子媒介等）
技巧：面谈的技巧——礼貌，尽快记住对方的基本情况语言精简明白、互动、投机和谐。
会议沟通技巧——友善、资料完善、尊重与会代表并感谢光临。
演讲沟通技巧——注意话题，调整好的心情，短少精干，注意语言魅力和艺术，注意开场和结尾。
电子媒介沟通技巧——了解最新电子媒介的优势，使用各种载体时注意文字的应用不能让私人私公司的秘密在网上传播。
其它沟通技巧——说服技巧，建议技巧。
九、纵向沟通与横向沟通有何不同？
主要是沟通工作的流向不同，前者是包含上行沟通和下行沟通；后者是平行沟通。
十、为了应对危机，企业应该做好哪些沟通工作？
1、防患于未然，识别危机发生的征兆。（1）危机征兆的认定。A、团队内存在使人情绪不佳的气氛，士气低下。B、同事之间缺少交流，关系不融洽。C、消极情绪和消极言论普遍存在。D、间接沟通手段和渠道使用较多，直接沟通减少。E、制度，措施执行不力，隐患增加。
一、秘书人员运用速记对其工作有什么好处？
在实际工作中能准确、娴熟地运用速记技术就能有效地提高工作效率，更好地胜任秘书工作。
十
二、会议记录的主要方法有几种？如何区分？
主要方法有4种：1、完全记录法。对讲话内容做一字不差的记录。
2、精要记录法。又称“纲要记录法”、“摘要记录法”。记录讲话时，只记录主要内容，重点或典型事例。
3、精详记录法。记录时，把可有可无的或重复的语句、段落删去，尽可能做到既要注重“精”，还要注重“详”。
4、补充记录法。此种方法主要用于有讲稿的讲话记录。
三、为什么说现代技术不能代替速记？
不能代替速记。任何一种记录工具都有自己的特点、功能与应用范围，不可能是万能的。不管用什么技术，什么方法速记，他们的差异在于处理信息手段的不同，作为记录语言信息的功能是一样的。因此，他们各具特色，各自发挥所长，在各种场合选择使用。他们之间相辅相成。
四、汉字速记的基本原理是什么？
汉字速记就是以汉字为主，结合各种省略方法进行记录。
（1）汉字速记是草书的快写，如行书“政”行草“政”草书“政”。
（2）汉字速记是对汉字、词、句、段的合理精简和缩略的快写，如用非标准的简化字，宣“”面“”。
（3）汉字速记是灵活运用借代的快写，如：同音借代“交”替“郊”“缴等”。
标点借代小问题“？”，大问题“？”警惕“！”（！在右下角）提高警惕“！”（！在右上角）
象形会意符号借代鼓掌“”，一浪高一浪“”，一浪接一浪“～～”，螺旋式上升“”，一环套一环“”
五、简述中间嵌有“得”或“不”字的三音节词的略写方法和位置，三音节略写法有四种，一和四不属于本题范围但须了解。
1、两个有实在意义的语素如“后缀”三音节词。如：组织性——组x优越性——优x教育家——教j思想家——思j胜利者——胜z组织者——组z（注：以上的字母都在该字母前一个字的右上角）
2、肯定三音节词，中间嵌“得”字的表肯定语气的三音节词，快速书写时写出第一个音节，后两个音节可用“d”字母或上斜短直线“/”附写在第一个音节的右上方代替。如：写得快——写d推得动——推d
写得快——写/推得动——推/(d,/都在他们前一个字的右上方)。
3、否定三音节词。中间嵌有“不”字的表否定语气的三音节词快速书写时只写出第一个音节，后两个音节可用“b”字母或下斜短线“\”附写在第一个音节的右下方代替。如：跑不快——跑b跑不快——跑\
离不开——离b离不开——离\
4、熟知三音节词，痄腮快速书写时，不管遇到哪类型的三音节词，只要根据句子上下文意能够辨认出来的，即可只写出第一个音节，后两个音节可化横线“—”代替，写在第一音节的正右方。如：国务院——国———解—生产力——生—辩证法——辩—
六、拼音速记的基本原理是什么？
拼音速记的原理是根据《汉语拼音方案》的原理制定的《汉语拼音方案》的字母分为声母、韵母两大类，拼音速记方案的符号分为声符和韵符两类。拼音速记的声符和韵符拼写在一起，就成为音节符号（简称“音符”。用这些音符进行词语连写和各种有规则的省略，就可以记录全部语言。
七、简进声符书写五要领：
1、基线：又叫基准线，要求21个声符的底部都要靠写在基线上。
2、笔顺：速记符号连写是尾首相连的，笔顺分为了3种，即从右上往左下书写，从左下往右下书写，从左下往右上书写，从左往右书写。
3、比例：声符是由大、中、小型符三级比例构成的。
4、斜度：即角度，声符的斜度有3种，与基线成50度左右，与基线成20度左右，与基线平行（“0”）的。
5、曲势：即曲线声符弯曲的趋势。声符写法五要领是拼音速记符号书写的基础，必须掌握好，也可自创速记方法。
八、简述创制拼音速记略符略法的原则。
略符是提高记录书写速度的重要技巧。在创制略符时，要真正体现略符的合理、准确、迅速、易记、易写的功效。应具备以下几条原则：
1、创制略符的对象必须是常用词，词组，句子。
2、创制的略符必须保留词语的主要部分，并能便于联想。
3、创制的略符在符形上不能与一般速符相混淆。
4、创制的略符必须便于书写与认读。
九、什么是计算机速记？它有哪些特点？
特点：1、速度快2、强度低3、效率高
二
十、计算机速记有哪几种？目前最常用的是哪种？
1、专用键盘速录机速录。
2、计算机自动语音识别速记。
3、手写速记的计算机联机识别。日前常用的是第一种
二十
一、说出专用键盘速录机的原理，特点。
中文速录机采用左右对称的专用键盘，突破了传统标准键盘一次一指击一键的工作方式，要求多个手指将组成编码的多个键同时按下，一次即可完成两个编码的录入，即“双手多键并击”。
二、计算机速记主要应用在哪些方面？
1、办公文秘应用（如领导出访，外事工作，采访记录等）
2、专业录速服务（如新闻会，论坛等）
3、个人应用（如作家进行文字创作，个人起草文体等）
三、企业制度的基本内容和特征是什么？完善现代企业制度有何种意义？
1、内容：（1）现代企业法人制度（2）现代企业组织制度（3）现代企业管理制度
2、特征：（1）产权清晰（2）权责明确（3）政企分开（4）管理科学
3、意义：（1）现代企业法人制度真正做到了不但企业有人负责而且有能力负责，还实现了企业民事权力能力和行为能力的统一，使企业真正作为自负盈亏的法人实体进入市场。（2）现代企业组织制度以合理的企业组织结构确立了所有者，经营者和职工三者之间的制约关系，做到出资者放心，经营者尽心，生产者用心，从而使企业始终保持较高的效率和长期稳定的发展。（3）现代企业管理制度通过科学的生产，质量，销售，人力资源研发，财务等一系列管理体系的建立，有效地保证了企业内部条件与外部环境相适应，使企业各项资源得到了合理的利用。
四、如何理解企业管理与企业文化的关系？企业文化的结构如何？
企业管理包含了企业文化，企业文化需企业管理来表现，现代企业文化由3个层次构成，即物质层，制度层和精神层。
五、如何根据企业的需求进行人员的招聘与培训？
六、如何建立和维护企业形象？
1、阐明企业当前策略。2、确定企业形象。3、制定沟通目标。4、拟定沟通计划。
5、持续执行计划。考\试\大
七、会计核算的方法有哪些？
方法有7种：1、设置会计科目和帐户2、复式记帐3、填制和审核凭证
4、登记帐薄5、成本计算6、财产清查7、编制会计报表
八、税收有哪些分类
以课税对象为标准分类
以税负能否转嫁为标准分类
以税收与价格关系为标准分类
关键词：土地征收；行政诉讼；程序构建
永嘉县属温州市辖区，土地面积有2674平方公里，人口已经超过百万，在温州各县市区中总面积最大，但是山地面积也是最多的县，达到2397平方公里，平原面积为277.0平方公里，拥有耕地面积仅有36.16万亩，在如此稀缺的土地资源下，土地征收行为对民众的土地所有权的剥夺显得更为重要。
一、永嘉县行政诉讼概述
1.永嘉县人民法院行政诉讼特点
2009年-2013年五年内，浙江省永嘉县人民法院共受理行政诉讼案件198件，年均收案数达到40件，在浙江省温州市各基层法院中收案量中等偏上，具有一定的考量价值。通过5年的数据分析，可以得出一些较为清晰的特点：
一是收案量少。年均40件的行政诉讼案件，在浙江省温州市地区已属中等偏上的数量，是行政机关的行政行为比较规范，还是基于其他原因导致案件量偏少。二是被告单一。在每年受理的行政诉讼案件中，作为被告的行政机关主要集中在政府、公安、规划、国土等部门。是其他部门都依法行政，合法行使职权，还是这几个部门易有争议，还是法律的设置本身造成的，还需进一步分析。三是撤诉比例高。在结案方式中，以撤诉方式结案的达到50%以上，高比例的撤诉率，是否是真实情况反映，还是因为无法以其他方式结案，只能选择以撤诉结案为妥。
2.土地纠纷案件存在的问题
从永嘉县人民法院的案件特点可以反映出以下的问题：
一是国土部门在行政诉讼案件中占了较大的比例，在这么多行政部门中，担任被告身份的情况占到了1/10以上。这说明土地问题一直存在，即使土地征收多数问题无法进行行政诉讼，但是其他土地问题仍然使其成为被告。
三是行政诉讼多数以撤诉结案，我在创新项目浙江省永嘉县行政诉讼研究中曾作过论述，撤诉率高是有一定原因的，尤为重要的一点就是法院对双方进行协调，最终以调解式撤诉。因此，我建议调解可以引入行政诉讼，尤其是土地征收案件，希望能够依靠行政诉讼的角度保障农民权益。
二、温州土地征收存在的问题及制度构建
从实际征地工作情况看，村集体和农民对征地政策上基本上没有意见，在征地协商中村集体和农民往往都提出政策外的一些问题，要求政府予以解决，影响了征地工作的顺利进行，主要有以下的问题：
1.温州土地征收存在的问题
（1）因征地政策调整引起的征地历史遗留问题。如龙湾街道状元村的林东京上访案。90年代金温铁路、金丽温高速等重点工程项目是一个项目一个征地政策，金温铁路路基部分还出现过裸征，2003年后市区执行统一的征地政策，同样类型的重点工程项目和其他项目一样实行了同地同价，较早征地的就觉得很吃亏，通过上访形式要求政府给予解决，导致状元油库扩建项目无法在当地落地。再如鹿城区南汇街道南塘村的耕地1994年左右已基本被征完，由于我市的被征地农民社会保障是从1998年以后开始实施的，该村村民就无法得到社会保障，民众意见较大，导致目前一些零星征地都无法实施。
（2）因房地产市场价格上升引起的征地历史遗留问题。如90年代后期、2000年代初，我市实行的劳力安置房政策，因当时的征地成本加上建筑造价高过房屋市场售价，在经济上不划算，龙湾区大部分村都没有选择使用劳力安置房指标，鹿城区如箬笠岙等村选择把劳力安置房指标直接由安居工程指挥部收购。2000年后，城市中心区也同样根据村里要求回购龙沈、屿田等村三产留地指标。由于之后房地产市场发展，地价上涨，在新的征地过程中部分村民反悔提出异议。
（4）农民对村集体的意见影响征地。比如换届后新一届村委会否定前届村委会的征地决定（如龙沈村）；村民对村里征地补偿分配方式、分配方案、分配对象不满引发；对村干部本身能否做到公平公正公开的不信任。而这些村内矛盾激化会引起涉及征地。
2.土地征收中的正当法律程序构建
很久以来，国家就征收土地这方面没有规范且完善的制度安排，因此，我们一致认为国家只有先意识到这个问题，其次不断地完善法律内容，以全新的法律思想去考虑国家征收土地行为，不仅仅要理解公民内心的想法，更要搞清楚被征地者内心的想法，一方面尊重人们的权利，另一方面要不断地为公众获取利益，让百姓知道国家是为了他们好，心甘情愿地交出土地的使用权。
（1）制定《财产征收法》
我国目前的征地程序是国家本位主义理念下的产物。明确土地征收程序的根本目的是规范行政权、保障被征地农民合法权利，增强征收程序的公开性和民主性。应当制定专门的《财产征收法》，对土地征收的程序做详细规定。
目前，我国土地征收程序无统一的法律法规规定，其条文分散在法律、法规、地方性法规、规章甚至规范性文件等不同效力层次的法律文件中。立法机关对征收程序的法律规定应尽量详细、完整，具有可操作性。
现在的《土地管理法》的立法目的是加强土地管理，重在保障土地管理秩序，而土地征收涉及公共利益和个人利益之间的博弈和平衡，是国家征收权和公民私权利的冲突和协调。二者的理念不同，涉及的法律关系主体不同，具体制度也有很大差异。土地管理主要包括土地所有制、土地利用规划、耕地保护、建设用地、监督检查等内容，而土地征收则主要包括征收目的、征收程序、征收补偿、救济、法律责任等制度。所以，《财产征收法》的制定在程序上符合立法本意，对公权力的行使又可通过程序加以限制，且内容更符合征地的性质和特征，更容易达到控制和约束征收权、切实保护被征收农民合法权益的目的。
（2）确定行政机关为征收主体
国外发达国家对征收主体主要做两种方式的规定，一种是议会征收的方式，这种方式主要集中在美、英等国，第二种方式是行政征收，主要在德、法、日等国家实行。我国在理论界也主要存在两种不同的观点，一种是立法机关为主体，另一种是行政机关做主体。当然也有部分学者认为可以由司法机关做主体。
中国国情造成以行政机关做征收主体更加合适。一是人大难以代表公众意见。我国的制度造成人大代表对决议投票，但是并不是这些代表就能真正体现民众的意见。二是人大代表是各个行业各个领域的非专职人员，对土地征收的各个环节并不熟悉，可以说是非常外行，不能保证征地正常进行。三是人大的召开并非随时随地，诸多问题需要马上解决在人大难以实现。四是政府权力来自人民，行政机关行使征收权有正当性。行政机关涉及各个领域，且均有该领域的专业人员，结合其原有的土地信息，可以更好的统筹土地征收。
（3）设立公共利益认定
（4）增设调查程序
国外许多国家和地区的征地程序中都设有专门的调顺绦颉7ü行政阶段包括两个调查程序：（1）事前调耍是否属于公共利益则由该阶段进行。接到需用地人申请后，由调查员或者调查委员会对事业是否属于公用目的、事业所涉及的环境和城市规划进行详细的调查论证。（2）拟征地项目位置调恕S墒〕せ蚱涫谌ǖ钠渌副省长亲自进行，对被征的土地位置、面积做调查，具体哪些人应当受到补偿也应该在调查范围。纵观来看我国的调查程序还是不够具体和规范，准备阶段不充分，市场调研不完善，很难顺利地开展一系列的活动，所以为了维护公民利益不受侵犯我们更应该完善调查程序。另外，调查应公开进行，调查结论应对外公布，允许公民查阅和质疑。
三、温州地区补偿问题和建议
由于温州处在沿海发达地区，相对于国家统一制定的补偿标准，明显补偿过低。2003年温州全方面考虑补偿标准低的问题对产值片区做了规划，两者相结合做出比较适当的补偿。2008年温州提出新举措，进一步提高补偿标准，缩小不同区域间的土地补偿标准。原来的标准是按行政区域划分，市区范围里总共有三种标准，现缩小为两个区域，划分为山地和平原。原来土地类型多样化达到七种，现在只划为三种。从之前的不同区域得到的补偿不相同转变为同一标准，对低标准进行了更大的提升，现在每亩可以补偿2000元。1998年，温州地区征收每亩耕地补偿18000元，到2014年已经上升到每亩90000元，是之前补偿的5倍，标准大幅度高。
1.温州土地征收补偿问题
2012年温州开展土地征收阳光工程建设，土地征收各环节得到进一步控制，补偿更加阳光透明，但在调研中发现补偿标准过低仍然是个大问题，在补偿方面还有其他几个问题：
一是补偿远低于土地市场价。近6年来，温州房价一直居高不下，2009年温州市区新房成交均价为22532元/平方米，2010年均价则25415元/平方米，2011年上升到35336元/平方米，2012年、2013年、2014年均价分别为26121元/平方米、23278元/平方米、19789元/平方米。高房价带来的是土地价值的持续上升，虽然近年房价略有下降，补偿标准也已有提升，但是两者相比较，仍是相差过大。
二是有的县（市）补偿安置费是通过乡镇政府直接收取和支付，没有经过统一征地事务机构，有个别县统一征地事务机构连征地费财政专户也未建立，征地补偿安置费是否及时足额到位，征地主管部门无法掌握，存在着征地补偿未能按时足额到位风险存在着征地补偿不按时足额到位风险。
三是因个别被征地村存在征地补偿内部分配机制不够健全公开，村民参与征地补偿的程度很低。征地补偿过程中，从村集体的补偿费如何分配，以及政府作出的保证基本生活的社保名额给谁，安置留地的用途都无法参与其中，且认为可能存在不公平，而该类征地补偿又没有相应的监督机制予以制约，造成部分村民对村集体不信任，影响征地本身的合法性。
2.土地征收中确定公平补偿的原则
要改革征地制度，必须尽快构筑公平补偿制度。公平补偿制度之建立是一个系统的工程，应从建立公平理念、实行市场标准、拓宽补偿范围、提高农民参与权等方面全面展开。
（1）重构补偿公平的理念
（2）提高征地补偿标准。温州属沿海发达地区，高房价、高物价导致在温州生活的成本进一步加大，失地农民若无相应的足额补偿，很可能会因失地造成无法生存。依据温州地区的生活水平，再次提高征地补偿。远期应考虑允许集体土地所有权和使用权自由转让，建立集体土地市场体系。改革开放后城市土地也遇到过实行市场化问题，当时遇到的障碍要比现在困难得多。许多人担心土地市场放开会导致农民大量卖地，加剧耕地的流失，威胁国家粮食安全，我们认为国家可以通过提高土地增值税，通过税收手段调节土地买卖行为。对土地保有农业用途的农民，可以给予免除税收、给予奖励等各种优惠政策。
（3）推行征地补偿安置费预缴制度。征地补偿安置费统一在征地报批前预存入统一征地机构财政专户，在征地批准后由统一征地机构统一支付，确保征地补偿安置费及时足额支付到存。农民失地后获得的补偿的具体分配，应有相应的程序予以监督，最好能有农民参与其中，进行村民监督，让补偿费、社保名额、留地指标如何分配有具体的制度规范。
（4）事先需确定补偿安置方案。“征地必须补偿，非经合理补偿不得征收”是国家在征收制度中的通用规则，也是财产权宪法保障的主要内容。我认为，征收补偿程序在征地程序中不仅不应设置为子程序，而且应设置为前置程序，提到征地决定作出之前，即补偿安置方案被农民接受以后，再决定征收。这种制度设计也符合我国为解决因征地引起的大量纠纷而提出的“先补偿后征收”的思路和安排。
（5）完善补偿安置实施程序。土地征收补偿安置方案和征地方案确定并公告以后，政府应该巩固征地，确保行为顺利开展，并采取措施，策划方案，然后开展。之前政府应该明确自己的责任和任务，尤其是补偿资金方面妥善处理，要做到足额及时。补偿费应确定被征地农民和集体应得的具体份额，直接交由权利人或其指定人受领。补偿费和安置费支付完毕后，土地征收程序终结。在程序的设定中，应当明确补偿安置与征地是否生效相结合，补偿安置为征地最终能否生效的必要条件。补偿安置费发放完毕，被征地农民得到合理的补偿，征地决定生效，集体土地的所有权、使用权转移。
四、土地征收救济制度构建
1.完善民间性救济制度
（2）建立征收仲裁制度。我国目前由作为土地征收方的政府既吹哨又参赛对征地纠纷进行裁决的做法，很难保证裁决的公正性，也不符合国外通常由独立于政府的机构对此类纠纷进行裁决的国际惯例。“而《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》明确规定该法并不适用于集体土地征收，”②使得土地征收仲裁至今仍旧无法可依。我认为，借鉴土地承包纠纷仲裁的这几点内容，未来我国土地征收仲裁制度的设立，有两条可行的路径：
其一，可考虑修改《纠纷调解仲裁法》，将其仲裁的范围进一步拓展，不只接受土地承包纠纷，还可以将土地征收纠纷囊括进来。其二，可以考虑参照《纠纷调解仲裁法》之规定，单独制定《土地征收纠纷调解仲裁法》或者在专门的《财产征收法》中规定有关土地征收纠纷调解仲裁的内容，并据此设立专门的仲裁机构，降低甚至免除申请人的仲裁成本，避免无法可依、费用过高等缺陷。
2.完善行政救济制度
解决征收纠纷使用行政救济是最常用的手段，浙江省温州市每年的土地案件保持在150件左右。对于被征地农民而言，所要防范和应对的主要是但不仅仅是行政机关的侵权行为，还包括来自农村集体组织的不法行为，其所需要的救济路径显然更多。
（1）行政和解与调解。“从域外法制的实践看，行政调解、和解已经成为各国普遍运用的行政纠纷解决方式。”2008年最高法院颁布《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（以下简称《撤诉规定》）。该规定的出台并不是以撤诉为目的，是为了给行政诉讼和解提供依据，由于行政诉讼法并无和解制度的规定，若以和解的规定出台，则会导致与法律冲突。撤诉就成为了最高院司法解释的切入点，以撤诉的方式达成和解，虽是撤诉规定，但包含了和解的意思。行政诉讼禁止调解，不应有行政调解的依据。对于学界热议的能否适用调解，主要的焦点集中在行政机关是否具备处分权的问题。公权力不能自由处分这是行政诉讼不适用调解的观点，公权力在行政机关来看，既是权力也是责任，行政机关不得自行处分，包括放弃、转让等行为。据此，行政机关无实体处分权，以此为调解基础的方式就无生存空间。但是民事诉讼中最为适用的调解，以及“大调解”环境下的调解结案，均是行政诉讼调解应当发展的方向。③
在我国土地征收的整个过程中，这类纠纷既牵涉乡规民约，又牵涉基层的自治。在这种情况下，最好能由基层通过人民调解组织来进行解决，在基层调解仍旧无法解决、必须动用公权力时，可以考虑采取行政和解、行政调解的手段。
（2）行政裁决。行政机关的行政裁决权取决于法律的规定，依据规定，享有征地补偿定价权的征收方同时握有被征地方不同意该定价时的争议裁决权，后者则完全失去讨价还价的权利和机会。法律未明确对裁决决定不服是通过行政复议还是行政诉讼解决，由此裁决效力并不完全有效。我国目前的土地征收行政裁决制度仍存在诸多问题，需要逐步加以完善。
首先，提倡协调功能，在行政裁决中要合理运用协调解决纠纷。其次，明确被征收人的主体资格，明确裁决的具体实施部门，建立专门的裁决机关，由在百姓中享有一定声望的专家来裁决，向人们说明，更加具有说服力，政府还能表现得更加亲民。再次，法律可以规定优化裁决程序，毕竟相当一部分百姓经不起法律官司的拖延。最后，应扩大裁决标的的范围，只要需征地有关则都可以适用该裁决。
结语
（作者单位：青海民族大学法学院）
基金项目：本文系青海民族大学研究生创新项目：永嘉县行政诉讼研究课题结项成果。
注解：
①国家统计局2015年1月20日的数据。
②该法第2条第2款规定：“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。”
③朱凯：“简述行政诉讼受案范围及结案方式――以永嘉法院行政诉讼案件为例”，载《开封教育学院学报》第4期。
参考文献：
[1]朱凯：《简述行政诉讼受案范围及结案方式――以永嘉法院行政诉讼案件为例》，载《开封教育学院学报》2014年第4期。
[2]季金华、徐骏：《土地征收法律问题研究》，山东人民出版社2011年版。
[3]王利民：《论征收制度中的公共利益》，载《政法论坛》2009年第3期。
[4]李集合、邹爱勇：《土地征收补偿之同地同价的理性分析》，载《河北法学》2009年第9期。