苏丹是联合国公布的世界最不发达国家之一，产业基础薄弱，经济结构单一，对自然环境及外援依赖性强。2011年，南苏丹宣布独立，苏丹失去了大部分石油储量，这种变化对苏丹原有的石油经济产生冲击，导致国内物价上涨、货币贬值、财政收入锐减。为消除消极影响，苏丹政府一方面逐步加大对水利、道路、铁路、电站等基础设施以及教育、卫生等民生项目的投入力度；另一方面，努力改变财政严重依赖石油出口的情况，将发展农业作为长期战略，希望通过加快农业发展，把农业建设成为“苏丹永不枯竭的石油产业”。
苏丹具有发展农业的优越条件。农业人口占全国总人口的80%，农业发展对于苏丹社会稳定具有重要作用。苏丹土地资源丰富，可耕地约8400万公顷，可耕地利用率23%。水资源充足，年水资源总量约为1090亿立方米，主要来自于河流、季节性溪流和降水，世界第一条大河尼罗河一半流经苏丹；苏丹另有季节性河流及地下水为400亿立方米，加上每年的降雨，苏丹人均淡水资源达到5300立方米。良好的农业发展条件，农业灌溉面积位居非洲国家前列，牲畜数量超过撒哈拉以南非洲诸国，且有大面积农业用地有待开发，使得农业成为苏丹最为重要的经济部门之一。尤其是苏丹经济作物优势显著，长绒棉产量仅次于埃及，居世界第二；花生产量居阿拉伯国家之首，在世界上仅次于美国、印度和阿根廷；芝麻产量在阿拉伯和非洲国家中占第一位，出口量占世界的一半左右。畜牧业规模较大，畜产品资源在阿拉伯国家中名列第一，在非洲国家中名列第二。
然而，从产业发展现状来看，苏丹农业还有很大提升空间。总体来看，苏丹农业生产落后，农业机械化程度低，缺乏基本的生产技术和小农工具。由于育种水平低，本地老品种的提纯复壮工作滞后，单位面积的作物产量很低，水稻1.5吨/公顷，棉花0.5吨/公顷，玉米4.5吨/公顷，农业生产水平的低下导致国内农产品供应严重不足，每年需从国外进口小麦170万吨、大豆2.5万吨、稻米1.8万吨、土豆1.1万吨，其他农作物及蔬菜等也有数量不等的进口。虽然棉花是苏丹传统出口农产品，但由于多年来品种退化严重，加上栽培技术落后，种植棉花的效益低下，棉花播种面积呈明显下降趋势。
本研究在梳理苏丹农业基本情况的基础上，试图分析苏丹农业发展面临的问题和主要需求，结合中国与苏丹开展农业合作的基本情况，提出今后一段时期内与苏丹开展农业合作的实施路径。
一、苏丹农业发展面临外部环境发生变化
此外，苏丹农业发展政策也在进行调整。2006年，在粮农组织的协助下，苏丹编制了《国家中期投资计划》和《银行可投资项目概况》。2008年，苏丹与东南非共同市场开展协调合作，开展背景研究，包括在东南非共同市场资助下编制政策文件。2013年签署协议，借鉴2008-2011年的《农业复兴计划》的重点内容。2014年，在粮农组织非洲服务部和粮农组织苏丹办公室的协助下，开始制定《国家农业投资计划2016-2020》，涉及的范围领域基于《农业复兴计划》五大目标、9个成功指标以及《非洲农业综合发展计划》的四大核心。
图1苏丹1960-2015年农业GDP占比（单位：%）
图2苏丹2011-2016年进出口情况（单位：亿美元）
二、苏丹农业产业具备基础但结构不均衡
苏丹是非洲典型的农业国家。由于殖民时期侧重于发展棉花等经济作物，导致农业种植结构和产出结构呈现不平衡。总体而言，苏丹的农业发展相对落后，虽然棉花、芝麻、花生的产量和出口量都具有显著优势，但农产品产量水平较低，特别是在粮食、蔬菜等农产品方面不能完全实现自给。苏丹的农产品缺口主要通过两个渠道解决，一是通过进口，苏丹的对外贸易基本能够实现平衡，但是出口商品中石油所占的比重较高，而进口中蔬菜、粮食、水果所占的比重较高，可以在很大程度上弥补国内农产品的缺口，另一方面是依靠国外捐赠，美国、英国、瑞士、瑞典、挪威、新西兰、荷兰、卢森堡、日本、意大利、爱尔兰、希腊、德国、法国、芬兰、丹麦、加拿大、比利时、澳大利亚等是苏丹农产品的主要捐赠国，捐赠的农产品主要包括小麦和小麦粉、混面粉、豆类、糖类和植物油等。
畜牧业是苏丹重要的农业资源。苏丹幅员辽阔，据FAO数据，苏丹宜牧区为1.67亿公顷，占农业土地面积的50%。苏丹主要牲畜有骆驼、羊、牛、马、驴等，2007年，牲畜存栏数约1.5亿头，绵羊的存栏量为4900万头，山羊的存栏量为4200万头，牛的存栏量为3950万头，骆驼为3700万头，在阿拉伯国家中所占的比例分别为70%、31%、49%和20%。畜产品资源在阿拉伯国家中名列第一。在非洲国家中名列第二。畜牧业在苏经济发展中具有不可忽视的地位，肉、皮、毛等畜产品除供国内消费外，部分还可出口。尤其是牛皮、羊皮对皮革业的发展提供了丰富的原材料。每年向沙特等海湾国家大量出口生肉、活畜。近年来，苏丹动物资源部努力发展畜牧业，防治牲畜疾病。经过努力，畜牧业过去两年已渡过难关，逐步走上健康发展的道路。部分阿拉伯国家今年大量购买苏丹的各种畜产品，为苏丹创造了良好的经济效益。
苏丹渔业资源丰富，主要分布在尼罗河流域和红海沿岸720公里区域，苏丹拥有红海有7万立方米的海水，红海的年捕鱼量估计达20万吨。另外在淡水流域中有420亿平方米的渔业资源。苏丹政府鼓励渔民建立渔业养殖场，以扩大苏丹鱼类的产量，出口优质鱼以换取外汇。但由于技术、资金限制，苏丹的海洋捕捞资源没有得到很好的开发，淡水养殖也没有发展起来，因此苏丹的水产品产量较低。
从农业空间布局来看，苏丹农业包括灌溉农业和雨养农业。灌溉农业主要分布在加达里夫州、青尼罗州、森纳尔州、南科尔多凡等地区。耕作面积平均达到1400万费丹（600万公顷），农场平均规模可以达到1000费丹（420公顷）。主要作物为高粱和芝麻，高梁的65%、芝麻的53%、5%的谷子、接近100%的葵花籽由该区域提供。传统的雨养农业分布广泛，在科尔多凡、达尔富尔、森纳尔、青尼罗州等地十分普遍，在粘土地主要种植高粱、芝麻和棉花，沙土地种植花生和谷子。通常与放牧等结合在一起，是阿拉伯树胶和畜产品的主要生产者。90%的谷子、48%的花生、28%的芝麻、11%的高粱、几乎所有的阿拉伯树胶由该部门生产提供。
三、苏丹农业发展问题突出
受到本身自然条件和历史时期殖民经济发展的影响，以及近些年来农业发展外部环境变化和内部要素供给不足等限制，苏丹农业发展依然面临一些突出问题，需要从外部获得支持。
（一）农业资源分布极不均衡
（二）农业生产技术能力薄弱且受气候变化影响大
（三）畜牧资源发展质量与水平不高
畜牧业在苏丹经济发展中占有重要地位。目前苏丹牛、羊、骆驼等大牲畜约有1亿头，畜牧资源丰富，主要集中在干旱的雨养地区。但是由于遗传品种质量、疾病及旱季饲料缺乏（旱季缺草是制约家庭畜牧业发展的最主要问题，许多小农不得不以宰杀牲畜的方式度过旱季）等问题，苏丹畜牧业生产力十分低下。产犊率、肉产量和奶产量均比较低，肉产品加工几乎为零，主要是向阿拉伯国家出口一些活畜。此外，苏丹畜禽疫苗研发生产还处于空白状态，影响畜牧业规模化发展进程。
（四）小农生计发展面临严峻挑战
四、中国与苏丹农业合作情况
近年来，中国与苏丹农业合作进入加速阶段，在机制建设、援外平台建设、投资合作和人力资源培训等领域取得务实成效。
（一）政府间农业合作机制建设稳步发展
中苏农业合作取得务实成效，为双边农业合作营造了战略机遇。2008年6月，中苏两国农业部签署了《中华人民共和国农业部与苏丹共和国农林部关于加强农业合作的议定书》，双方成立了农业合作执行委员会。2009年6月，中苏农业合作执委会第一次会议在苏丹首都喀土穆举行。2012年11月，中苏农业合作执委会第二次会议在北京召开，双方签署了《中国-苏丹关于共同建设农业合作开发园区的谅解备忘录》。2016年9月，中苏农业合作执委会第三次会议在喀土穆举行，中苏两国农业部签署《2017-2019年农业合作三年行动计划》，推动两国农业合作机制化运行。
（二）援外农业合作平台不断巩固
农业援外是中苏农业合作的重要渠道。当前实施的援外项目包括：援苏丹农业技术示范中心项目位于苏丹加达里夫州法乌镇，占地面积65公顷，总投资4000万元人民币，于2011年3月顺利通过竣工验收，2011年6月完成形式移交。该中心立足于提高苏丹农业生产能力，积极引进中国农作物新品种和实用农业技术，开展繁育、示范、培训和推广等多项功能运作，在当地产生了良好反响。目前，示范中心已进入可持续发展阶段，由山东省农科院负责运营工作。另外，应苏方要求，中方启动了屠宰厂项目。该项目建设场址位于苏丹西恩图曼，计划年屠宰羊、牛、骆驼共75万头，生产冷鲜和冻肉3.3万吨。
（三）中苏农业合作开发区建设启动实施
2016年9月，中国农业部部长韩长赋与苏丹农业和林业部部长易卜拉欣·达赫里共同为“中国—苏丹农业合作开发区”揭牌，该开发区的成立标志着中苏农业合作迈上新台阶。“中苏农业合作开发区”核心区位于苏丹第二大国有灌区——拉哈德灌区内，这里毗邻青尼罗河，水量充足，土地肥沃，且灌溉、交通等基础设施条件较好。中国援助苏丹的农业技术示范中心就位于该灌区内。该开发区成立后，苏丹政府和中国企业将共同合作，按照“一园多区”的总体空间布局，将进一步扩大产业规模，提升当地加工能力和水平，不断释放苏丹农业潜力，同时也带动中国企业走出来
（四）农业投资逐步扩大并呈现集聚效应
目前，在苏丹的中方涉农企业先后有20多家，投资领域包括棉花种植及加工、蔬菜种植、畜禽养殖、农机具销售及配套服务等。部分中资机构或个人陆续在苏丹租赁土地发展农业或农产品加工业，其中以山东外经和天源家纺为典型代表。
五、中国与苏丹农业合作路径建议
2018年9月，中非合作论坛峰会将在北京召开，中苏双方也将就双边农业合作提出新的行动计划。基于苏丹农业发展的基本条件，结合苏丹农业加快农业转型发展的特殊需求，并充分考虑中苏两国农业合作的未来走向，中苏双边农业合作应重点把握以下内容。
（一）加快完善并充分发挥双边农业合作机制平台作用
完善双边农业合作机制并发挥其引领作用。在中苏农业合作开发区方面，按照“一园多区”的总体空间布局，重点围绕具有优势的棉花和苜蓿-畜牧全产业链集中打造和建设，同时兼顾油料作物种植及加工、畜牧业育肥、屠宰及冷链存储加工等产业的同步发展，打造中苏农产品自由贸易区平台，带动国内农业装备走出去，推进中苏农业合作发展。通过10年集约农业高新技术、人才、装备、资本投入和企业品牌打造，把中苏农业合作开发区建成以市场为导向，以两国企业及农民利益为驱动，以产业链开发为核心，以棉花、苜蓿、油葵、芝麻、花生、畜牧、农机等产业为重点，集种养殖基地、物流、加工及中苏贸易互换平台为重点中苏农业开发合作区，为推进中非新型战略伙伴关系的可持续发展提供示范样板和新鲜经验。在农业技术示范中心方面，持续跟进农业技术示范中心建设，发挥示范中心在苏丹农情及良种繁育方面的工作积累，继续加强品种研发与人员培训，一方面提升苏丹农业从业人员技术水平，另一方面为中苏农业投资合作提供了良好的技术支持。
（二）引导中资企业在苏丹农业投资形成组团式布局
（三）充分把握苏丹农业发展需求并加强重点领域合作
基于当前苏丹农业发展的迫切需求，解决关键领域的瓶颈问题。通过南南合作等渠道，通过引进抗旱作物品种，开展实用田间综合管理技术、饲料种植与加工技术示范，农作物产后收获、加工、仓储技术示范，发展旱季牧草种植和青贮技术，拓展农业价值链等，增强种植业和畜牧业生产能力。通过协助开展病毒诊断和疫苗研究，组织开展对科研技术人员的能力建设培训，增强中央兽医实验室的疫苗研发能力。通过在开展实地培训，以及组织来华能力建设培训和农技培训者培训等，提高苏丹农民、技术人员、研究人员的技术能力，增强重点产业的发展能力。深化中苏双边农业领域经贸合作，推动与IFAD开展三方合作，建立苏丹主粮安全质量标准及追溯体系，推动其农产品对外出口能力。通过扩大企业在苏丹农业投资规模，借助“公司+农户”等合作模式，带动当地小农发展，提升其生产资料供应水平以及与市场联系能力。