2019年《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称2019年《工作规定》）将社会治理类检察建议列为五种检察建议之一。社会治理类检察建议正式成为一项重要的检察工作。这绝非简单的术语变化，而是国家治理体系和治理能力现代化，法治国家、法治政府、法治社会一体化建设以及新时代检察制度改革等多种因素综合作用的结果。
在现有体制下，“四大检察”部门都可制发社会治理类检察建议，这种明显超越业务组织架构的安排，其依据与合理性亟须进一步阐明。作为法律监督机关，如何在传统办案的基础上将国家治理的手段延展到社会治理领域，快速提升法律监督的质效，挖掘检察建议的制度资源，并推动检察建议体系的完善，是当前亟须回应的问题。
孔子认为识人需“视其所以，观其所由，察其所安”，制度评价也宜全面考量其起因、方式和价值追求。深入梳理社会治理类检察建议的确立依据、社会治理特征以及体系建构发展脉络，不仅有助于加深对检察建议的理性认识，更有利于见微知著地理解检察制度在新时代的发展方向。
一、社会治理类检察建议的确立
社会治理类检察建议的确立是多种变革共同作用下涌现出来的制度现象。之所以说是“涌现”，是因为其出现并不完全是有意设计的结果，而是复杂秩序演变后的新稳态。国家治理体系和治理能力的现代化建设路径具有多样性，除顶层设计外，问题倒逼和制度磨合也是非常重要的方法。社会治理类检察建议成为独立的工作手段，本身就是复杂制度演变的结果。但毋庸置疑，社会治理类检察建议的确立反映了检察理念与法律监督机制在新时代的主动调整。
（一）理念确立
社会治理类检察建议的确立依据首先是理念层面的革新。只有当“治理”成为检察建议的统领性理念时，社会治理类检察建议才有相对独立的可能性，而这一过程至少经历了三个不同的发展阶段。
1.基于一般监督的检察建议
检察建议最早源自我国检察机关的一般监督职权。列宁提出的一般监督原则，是苏联检察机关维护全境内统一的社会主义法制，保护苏联公民权益不受任何侵犯的基本原则。我党在革命根据地时期就借鉴了苏联检察制度。1949年《中央人民政府组织法》确立了人民检察署的一般监督原则。1950年1月，最高人民检察署李六如副检察长在《检察制度纲要》一书中将“法律监督”分为“司法监督”和“一般监督”两项内容。“一般监督”是指检察机关代表国家、维护国家和人民的权益，检查政府的法律法令决议政策等之严格执行。一般监督将检察机关的监督对象涵盖至国家机关、国家机关工作人员和全体公民，范围十分广泛。有学者指出那个时期的法律监督核心是一般监督。
然而，1954年《人民检察院组织法》规定了三种监督方式：建议书、提请书和抗议书。事实上，这一时期的工作重心是镇压反革命，检察机关运用提请书、抗议书的情形十分普遍；而代表一般监督的建议书在1954—1957年只有零星实践。所谓“建议书”主要用于对本级国家机关或者部门执行法律法令等提出纠正意见。
需要指出的是，当时的“建议书”并非检察机关司法监督职能的延伸，而是基于一般监督的办案手段。在1957年的政治运动中，法律监督，特别是一般监督工作受到批判。关于“一般监督”的概念歧义、制度选择等问题都成为政治批判的中心问题。其后基于一般监督的检察建议锐减。
2.基于社会治安综合治理的检察建议
1979年《人民检察院组织法》颁布之后，检察机关的职能主要集中在刑事检察领域。1981年，中共中央提出以“打防结合，预防为主”的社会治安综合治理方针。检察建议成为检察机关积极参加“社会治安综合治理”的主要方式之一。但这项活动只是检察机关办案职责的延伸并非法定职权。办理“严打”案件之后检察机关通常会制发检察建议。制发对象是涉案的机关、企业事业类单位；建议的内容是帮助发案单位在思想教育、安全保卫、经营管理和规章制度等方面采取措施弥补漏洞、健全制度以防止犯罪再次发生。
这类检察建议具有很强的外部效益，可扩大案件的社会效果，也能补救办案中发现的制度漏洞，发挥预防犯罪的作用。最高人民检察院1988年工作报告中指出，检察建议促使300多个濒临倒闭的企业摆脱困境，帮助1400多个企业扭亏为盈，从而全面肯定检察建议的有效性。
有研究指出，这类源于刑事检察职责并产生案外效果的检察建议（不同于诉讼程序中的检察建议）是对一般监督的检察建议的再造。而之后出现的再审检察建议则只在诉讼程序中发挥监督作用。随着刑事诉讼法的修订，行政诉讼法、民事诉讼法的出台与修订，检察机关发现行使侦查权的公安机关、行使审判权的人民法院在诉讼活动中存在具体的违法行为或者存在普遍性、倾向性违法问题以及其他重大隐患时，可在审判活动结束后向人民法院制发检察建议（包括再审检察建议），或者向公安机关、看守所、监狱以及其他机关提出纠正违法的建议。
不同于再审或者纠正违法检察建议，社会治安综合治理类检察建议通常是向公安机关等行政管理部门或者涉案企事业单位制发，目的是推动行政管理部门加强监管或者督促企事业单位纠正违法违规行为。比如，人民检察院通常在办理“黄赌毒”犯罪、危险驾驶和交通肇事犯罪、非法行医犯罪、金融放贷犯罪等刑事案件之后，针对其中暴露的治安、交通运输、公共卫生、金融（包括银行贷款审查）等监管问题会向各行政主管部门或者涉案企事业单位制发检察建议。
3.基于社会治理的检察建议
随着时代变迁，检察建议的基本理念逐渐转向国家治理（包括社会治理）。党的十八大提出依法治国新十六字方针，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。与旧“十六字方针”相比，“全民守法”第一次被纳入了全面依法治国范畴。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次使用了“社会治理”概念，其本意是多元主体共同参与型的治理。党的十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。
以上这些理念的提出，为2019年2月26日实施的2019年《工作规定》提出“社会治理类检察建议”提供了坚实的理念依据。
中文的“社会”最早指春秋社日迎赛土神的集会、村民集会等，是一个与“国家”相对独立的空间，如《旧唐书·玄宗纪（上）》曰“礼部奏请千秋节休假三日，及村闾社会”。广义的“社会”涵盖家、国，如梁启超指出：“先圣曰，国之本在家。又曰：家齐而后国治。盖在此种社会之下，诚哉舍家族外无所以为团也。”明清之后，“社会”一词通常指志趣相同者结合的团体，比如民间的秘密结社；实则指许多人在很多方面进行合作，可见“社会”就是一个“合作体系”。而社会主义的“社会”是以国家与社会发展有利作为目标和衡量标准，“社会治理是社会建设的重大任务，是国家治理的重要内容”。
我国的社会治理理念与西方的“新治理”不同。前者是人民共建、共治、共享的“人人有责、人人尽责、人人享有”的公共治理。“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手。”“社会治理”中的“社会”是与经济、政治、文化等并列的概念，社会治理的共同体是由各级党委政府、不同领域的社会群体或组织、不同阶层的社会公众等多元主体组成的。在西方语境中治理理论一直都有去国家化和社会中心主义的特征。但第三次治理浪潮之后，人们普遍认同社会治理离不开国家的积极规划和有效参与；单凭社会力量很难承担制度设计、利益协调的重任，而且很可能陷入协商失败的境地。所以，中西理论界事实上都认同比较理想的状态是国家承担起制度设计的责任，各方共同参与全面维护社会自治。
我国的社会治理主体不仅包括各级政府及其职能部门，也包括立法机关、审判机关和检察机关等国家机构。其中检察机关作为法律监督机关，可以比审判机关更为积极主动地加入社会治理网状结构，借助检察建议发挥社会治理功效。社会治理关系到政府（包括各类国家机关）、市场与社会的重新定位。检察机关秉持以“人民为中心”的理念，从多角度发力，主动承担社会治理职能。检察公益诉讼无疑是检察机关发挥治理功能的典型代表。作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成内容，检察公益诉讼是富含治理内涵的司法机制。
检察公益诉讼的治理特征不仅有国家治理特征，也具有社会治理意味。随着检察公益诉讼制度治理功效的显现，刑事检察部门、民事检察部门也在“人人有责”的治理理念指引下，抓住办案中发现的社会治理线索，将传统办案职能延展到社会治理空间，及时制发了一批社会治理类检察建议，而受到了各方的高度重视。办案部门制发的社会治理类检察建议不仅体现了共建、共治、共享的特征，还抓住了我国治理理念中政府主导的特征而重点向各级政府和行政监管部门制发。此种办案态势最终促成了社会治理类检察建议之确立。但检察机关各个办案部门以这种方式参与社会治理的结构和范围仍需审视。
（二）架构确立
2018年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称2018年《检察院组织法》）正式将检察建议列为检察机关行使法律监督职权的手段之一。随后2019年《工作规定》将检察建议分为五大类：再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。显然，2019年《工作规定》不再以对象、适用范围为标准，而是以检察机关内设机构为主，辅以检察业务类型为标准来划分检察建议。此划分标准并不具有理论的周延性，然而这种分类逻辑的不周延性却更加凸显了社会治理类检察建议在现有检察业务架构中的全覆盖性。
“四大检察”业务中的刑事检察监督、民事检察监督、行政检察监督（包括公益诉讼检察监督）的履职过程和职责体系较相似，其业务主要集中在公诉（提起公益诉讼）、诉讼监督、侦查（执法）监督以及执行监督等环节。根据2019年《工作规定》第9条、第10条的规定，纠正违法检察建议与公益诉讼检察建议由对诉讼活动进行监督的部门和公益诉讼检察部门分别行使。
事实上，公益诉讼检察建议也可分为让行政机关纠正违法的检察建议（针对违法行政行为）与督促行政机关履职的检察建议（针对行政不作为）。与普通纠正违法检察建议主要监督诉讼主体不同，这类纠正违法检察建议针对的是行政执法活动，也可以统称为行政违法监督类检察建议。但2019年《工作规定》却未将其归为第9条的纠正违法检察建议，而是依据检察建议制发主体和制发阶段称其公益诉讼检察建议。再比如对行政非诉执行案件监督既可以由行政检察部门也可由公益诉讼检察部门行使。公益诉讼检察部门与行政检察部门的职权划分标准正是以行政过程中的行政程序阶段与司法程序阶段进行区分。
但我国有大量行政活动是既要借助行政程序也需借助司法程序才能完成的。以行政非诉执行案件为例。除了少数行政部门有自行强制执行的权力，其他行政机关作出的行政决定都需要借助司法程序去完成执行的“最后一公里”。而行政诉讼检察部门既对审判活动进行监督，也对进入司法程序的行政执行活动进行监督。公益诉讼检察部门既监督行政行为的全过程，若行政行为未执行也要求对未进入或者已进入司法程序的执行活动进行监督。
可见，行政检察部门与公益诉讼检察部门的监督业务存在阶段性重叠，两部门就可能会针对同类行政违法行为分别制发检察建议。自然也会出现某些检察建议是该归为公益诉讼检察建议还是纠正违法类检察建议之类的区分问题。可见，受限于检察机关内部业务划分标准来确定检察建议类型，不利于将同类型检察建议进行统一归类。而且细分就可知，公益诉讼检察建议与纠正违法检察建议、社会治理类检察建议存在范围、对象和内容的重叠；但因检察建议按部门进行划分反而不易区分不同类型检察建议的本质属性。
虽然理论上不够周延，社会治理类检察建议毕竟在现有检察建议体系中获得了稳定的定位。实际上，由于检察建议广泛覆盖各种性质检察业务的各个阶段，试图通过一套僵化的概念框架对其进行周全描述也是不可能的。只有秉持动态与综合的视角，才能全面把握社会治理类检察建议关涉的各种主体、程序和资源，并对其进行更有效率的架构定位。
（三）概念确立
“社会治理类检察建议”是2019年《工作规定》首创的概念。此类检察建议并不仅限行政检察部门（包括公益诉讼检察部门）制发，也可以由其他检察业务部门制发。这类检察建议超越了前述“以检察机关内设机构为主，以检察业务类型为辅”的划分标准，明显增加了检察建议体系描述的难度，还增加了概念界定的难度。
2019年《工作规定》并未对社会治理类检察建议进行明确界定。从该规定第11条可知：
第二，社会治理类检察建议的适用范围是人民检察院“在办理案件中”发现可以向有关单位和部门提出“改进工作、完善治理”的建议。
于是，现有的社会治理检察建议可分为三类：针对履行检察职责中发现预防违法犯罪方面制度不健全、不落实、管理不完善需要及时清除或者纠错的建议；弥补管理漏洞、完善风险预警与加强调解疏导工作的整改建议；以及给予有关涉案人员、责任人员或者组织行政处罚、政务处分、行政惩戒或者追究司法责任的处置建议。
综合上述实质性的描述，可将社会治理类检察建议形式性地界定为：检察机关各业务部门在办案中发现线索后制发的，覆盖广泛对象的，旨在完善制度、改进管理和处置人员的，具有社会治理功能的检察建议的总称。
二、社会治理类检察建议的特征分析
社会治理类检察建议的特征分析事关其功能的有效发挥。社会治理检察建议特征分析无法回避“社会治理”概念的梳理。但社会治理是一个具有复杂学术史背景且原生于西方社会的概念。因此，我国社会治理的具体含义无法通过学术概念史的梳理得以澄清，而要诉诸“治理”在中国语境下具有的特殊制度内涵。党和国家的重要文件对社会治理进行了多层次的阐述。
综合看来，在当前中国语境下，社会治理是在执政党领导下，由政府主导并负责，多种主体共同参与，协同全面管理社会公共事务、供给优质公共服务产品、共同维护社会秩序、化解社会矛盾和纠纷、满足社会公共利益需要的活动。检察建议工作需要特别注意社会治理的主导、协同、全面等特征。深入理解这些特征，可以更有针对性地思考社会治理类检察建议的完善问题。
（一）主导性
正如上文所论，政府在社会治理中的主导性并没有准确的界定。社会治理的“政府主导性”只是一种宏观、抽象的描述。基于社会治理是国家治理的组成部分，可将“政府主导”理解为借助政府传统职能延伸到社会治理领域的客观现象。当然，法治国家、法治政府与法治社会一体化建设的重点之一也是让政府瘦身，将属于社会的职能让予社会。所以，政府传统职能并不是直接作用于社会治理领域而是借助“软性”职能发挥社会治理功能。因此，从检察机关传统办案职能中挖掘出可以推动社会治理的线索并制发社会治理类检察建议则属于法律监督机关“软性”职能发挥社会治理作用的方式之一。
此轮司法改革之前，许多学者都认为我国检察权的本质不是法律监督而是公诉权，甚至认为法律监督是一个伪命题。随着新时代行政检察制度的全面重建，学者提出两种“法律监督”概念，即围绕“公共行政”展开的行政检察与围绕“司法裁判”展开的诉讼监督。作为法律监督机关，检察机关行使诉讼监督权、刑事公诉权（包括侦查监督权）、提起公益诉讼职权等，都会在机关与机关之间形成监督与被监督关系。这样的格局符合我国宪法创设检察机关的初衷：打造一种针对公权力违法的制约力量、纠偏力量。
但就检察机关现在的人员和组织架构而言，并不适宜开展对国家机构、社会组织、国家工作人员和全体公民的“一般监督”，而应只限于履职中发现的线索，以完善面向“公共行政”的行政检察体系为目标。而社会治理类检察建议正是助推社会治理的良方。笔者对最高人民检察院于2020年8月5日公布的2019年度全国检察机关12份社会治理类优秀检察建议进行分析发现：
12份检察建议有10份是制发给基层政府或者其派出机关以及行政主管部门的，其中上海市人民检察院就互联网应用商店对收录软件个人信息保护未履行管理责任问题向某网络科技有限公司制发检察建议和江苏省灌南县人民检察院就货运APP监管问题向某科技有限公司制发检察建议，虽然针对企业合规问题，实则也是涉及行政监管不力的问题；另外2份是制发给行业协会和国有企业的。这些优秀社会治理类检察建议监督公共行政的特征非常明显。
为了破除检察机关积极履行职责的制度障碍，首先需要化解办案与制发检察建议之间存在的冲突。可将社会治理类检察建议纳入绩效考核范围，但需要区分诉讼监督类检察建议与由其他案件办理延伸出来的社会治理类检察建议的差异，进行分别统计与计分。其次，可根据社会治理类检察建议制发对象的不同，分别由不同的检察机关制发。比如针对行政监管部门制发的社会治理类检察建议，可以交由熟悉行政监管业务的行政检察部门（包括公益诉讼检察部门）集中行使。
特别是在行刑制裁一体化背景下，行政检察部门（包括公益诉讼检察部门）既可以监督刑事司法与行政执法的衔接，也可以监督行政执法活动，更应该加强与刑事检察的合作，跟进刑事办案中发现的社会治理线索。而且行政检察部门（包括公益诉讼检察部门）可以全面贯彻社会治理类检察建议的立案、调查、审查、制发、回复以及跟踪回访等流程，体现检察机关的主导性。而针对企业合规的检察建议，则可由各个办案部门直接制发。
（二）协同性
社会治理类检察建议应体现社会治理的协同性特征。与社会管理不同，社会治理强调各种主体参与下的“共治”。在西方语境下，共治特指政府与社会主体共同参与的治理，尤其强调原本与政府处于对立地位的社会组织和公民个人参与治理。
但在我国语境下，不必过于强调社会主体参与的决定性意义。由于政府与社会公共利益的高度一致性，“共建共治共享的社会治理格局”不仅能够容纳社会主体与政府共同治理的意涵，也能涵盖各种政府机关和机构之间协同共治的意义。因此，社会治理类检察建议体现协同性特征至少包含以下内容：检察机关内部刑事司法与行政执法监督的协同；检察机关与其他机关、人员之间的协同；行政执法检察监督与其他检察业务的协同。
1.刑事司法与行政执法监督的协同
社会治理类检察建议的线索大多来自刑事司法领域以及其与行政执法衔接领域。这两个领域关涉众多业务部门、多种手段和复杂程序。做好刑事司法与行政执法监督的协同不仅需要妥善处理行刑衔接，还需有效利用刑事司法的资源。刑事检察中之所以能发现行政管理漏洞，是源于刑事犯罪与行政违法一体化制裁体系的内部结构。
新中国成立后，1957年发布的《治安管理处罚条例》采取治安处罚与刑罚分立的二元格局，但并未充分重视衔接问题。《行政处罚法》与《刑法》如何衔接一直存在较大的制度空隙，实践中行政机关以罚代刑、刑事司法机关只刑不罚的现象较为普遍。“两法衔接平台”试图解决行政执法部门如何向司法部门移送案件的问题，却并未涉及每个刑事罪名如何与相对应的行政处罚相衔接的标准问题。
为此，党的十八届四中全会决议提出完善行政诉讼监督制度和探索检察机关提起公益诉讼等三项行政检察监督方面的改革举措。正是在这样的背景下，行政执法检察监督理应被纳入依法治国的整体框架中，特别是在进行资源配置的行政审批和涉及较大裁量空间的行政处罚领域，行政监管的确极易发生犯罪，因而既需要加强司法监督，更需要加强检察监督，特别是刑事检察监督与行政检察监督的协同。
2.检察机关与其他机关、人员的协同
社会治理是一项系统工程，不仅要求检察系统内部协同，也需要检察机关与行政机关协同，更需要公民、法人和其他组织等社会主体的积极回应。我国传统上是个行政大国，行政管理的权威性和集中性是我国行政管理体制的明显特征。因此，强化行政监督一直以来都是我国行政管理体制改革面临的迫切课题。随着改革进入深水区，需要革新既有的社会治理模式，走向一种宪法主导下多元共治的社会治理形态。
党的十八届三中、四中全会决定也表达了执政党希望通过司法治理推动社会变革，化解社会矛盾，实现国家治理体系与治理能力现代化的愿望；明确司法在维护社会公平正义、实现法治建设目标中的重要作用。在此转型过程中，司法治理作为对政府规制和立法治理的一种有益补充手段被纳入社会治理网络之中。
3.行政执法检察监督与其他检察业务的衔接
比如荣县人民检察院在2019年2月办理荣县公安局提请批准逮捕犯罪嫌疑人杨某涉嫌盗窃犯罪一案过程中，发现犯罪嫌疑人杨某于2016年在强制隔离戒毒期间曾经自首盗窃罪，被判处有期徒刑七个月。在2017年6月刑罚执行完毕后，未被继续执行剩余强制隔离戒毒期，处于脱管状态。2019年1月杨某再次因吸食毒品被强制隔离戒毒两年，在强制隔离戒毒期间杨某又自首其在2017年脱管期间实施了盗窃行为，存在再次逃避强制隔离戒毒的可能。根据2011年《戒毒条例》的规定，我国强制隔离戒毒法定年限划分为两个阶段：公安机关决定执行强制隔离戒毒措施后，吸毒成瘾人员在隶属于公安机关的强制隔离戒毒场所执行最低3—6个月、最长不超过12个月的强制隔离戒毒之后，再由公安机关移送到司法行政机关的强制隔离戒毒场所继续执行剩余的强制隔离戒毒期限。因此，公安机关对于强制隔离戒毒以及社会戒毒都有监管职责。而检察机关在办理刑事案件发现公安机关存在怠于履行监管职责时，将案件移送给行政检察部门制发了社会治理类检察建议。
针对这类行政强制措施，很难通过行政诉讼或者刑事执行去监督。因为强制戒毒人员通常不会因公安机关怠于行使监管职责而提起诉讼。而“自愿戒毒”“社区戒毒”“强制戒毒”三级戒毒监管框架，需要公安机关对社区戒毒与强制戒毒之间依法履行职责，也需要第三方检察机关监督其履行职责。因强制戒毒属于行政强制措施，所以这类建议无疑属于党的十八届四中全会决议提出的行政强制检察监督机制。但根据2019年《检察建议工作规定》则属社会治理类检察建议。
（三）全面性
社会治理是对社会公共事务的全面管理和服务。社会治理的全面性体现在检察业务上就是其广泛覆盖各业务部门的管理范围。正因为如此，“四大检察”业务部门都有权制发社会治理类检察建议。具体而言，包含以下这些形态：
首先，检察行政公益诉讼的诉前检察建议制发的对象除了生态环境、自然资源、市场监督管理部门之外，还包括园林、农业、文物、工业与信息化等部门。而民事公益诉讼的诉前公告是针对享有诉权的其他民事公益诉讼诉权主体，目的是激发社会组织积极行使诉权。
其次，除了公益诉讼检察部门，其他检察业务部门在具体办案中发现的问题也可制发社会治理类检察建议。比如，在乡村小学班主任齐某对多名女童实施奸淫、猥亵案中，未成年检察部门发现学生教育和学校管理等方面存在问题，以最高人民检察院的名义向教育部发出了“第一号检察建议”。这是新中国检察历史上以最高人民检察院名义发出的第一份检察建议，也是一份社会治理类检察建议。之后有关社会治理类的“三号检察建议”、“四号检察建议”相继制发，产生了良好的治理效果。这些社会治理类检察建议是检察机关发挥法律监督职能参与社会治理的措施。如今，检察建议制发的对象已经超出了社会治安综合治理的管理部门，还包括教育行政管理部门、财政金融管理部门、住房建设部门等与检察业务甚至司法业务关系并不十分密切的管理部门。这恰恰说明，检察建议这种柔性监督方式的确非常适合用于社会治理的全领域，也表明检察职能已经与国家治理、社会治理紧密地结合起来。
最后，社会治理类检察建议多向基层治理组织制发。当前我国正处于社会转型期和全面深化改革期，各种矛盾或冲突冲击原有社会结构，处于社会结构低层的基层治理难度不断加大。社会治理的四个重点难点问题中三个都跟基层治理有关，即社会治安防控、城乡社区治理、社会矛盾化解。因此，社会治理类检察建议制发具有非常明显地向基层“下沉”的倾向。
综上所述，现有社会治理类检察建议已经具备横向领域与纵向层级的全面性。
三、社会治理类检察建议之体系完善
此处说的“体系”并不是指一套僵化的组织或规范框架，而是希望通过理论反思，对检察建议形成系统性把握，从整体出发对其工作机制和工作方法进行合理安排。换句话说，体系完善是为了更好整合现有观念和制度资源，以便充分发挥社会治理类检察建议的应有功能。由于社会治理类检察建议“悬浮”于现有检察部门架构之上，每个检察业务部门都能制发社会治理类检察建议，其跨部门特性反而搅乱了社会治理类检察建议的属性，也很难让社会治理类检察建议的立案、调查、制发、回复到跟踪回访的全流程办案体系予以统一确立。而体系的统一性是社会治理类检察建议体系具有合理性的前提。
当然，社会治理类检察建议的体系势必是以功能为主导（而非以组织架构或规范结构为主导）的，富于灵活性且不断磨合完善的体系。这种功能性、动态发展性、统一性的体系之完善要紧扣其社会治理的功能性特征进行思考。
（一）增强主导性
如前所述，社会治理类检察建议体现主导性特征主要是克服能力层面的问题。为了增强检察机关对社会治理的主导性，社会治理类检察建议的机制和方法的调整中需要提升检察建议制发的专业性、针对性和有效性。
1.提高专业性
但在高度专业分工的前提下，这种知识交换可能会产生负面效果。比如检察机关使用司法知识去指导社会治理，可能无法提供专业性的指导。若知识交换的双方没有形成共识或者充分吸纳各种因素，反而增加了知识交换的成本。比如许多社会治理类检察建议对发现的问题描述不够精准，习惯用“管理不到位”“制度不完善”“责任心不强”等模糊笼统的公式化表述，并不能指出存在问题或者制度漏洞的本质，理据比较简单粗糙，缺乏实定法的支撑或者不了解实践的困境；甚至改进措施的针对性不强，让收到建议的单位无所适从。
为了提高检察建议的专业性，可从以下几个方面改进：
（2）建议内容更加明确、具体。比如同一类案件中若涉及多个行政部门的管理制度完善问题，应该梳理出各个被建议单位的职责，提出具体且有针对性的建议，切勿制发内容完全相同的检察建议，否则很难产生实际效果。
（3）不要囿于办案习惯来考量社会治理问题；更不能因为考核指标的要求，制发凑数的检察建议。
（4）严格遵循要求，切勿混淆检察建议类型。2019年，最高人民检察院印发的《人民检察院检察建议法律文书格式样本》（以下简称《格式样本》）对检察建议从封面到内容格式都进行了规范。但实践中检察建议的文号还是经常被随意删除，致使检察建议的文号无法衔接，或者文号重复生成，造成统计困难；或者文书号与检察实际内容不一致，造成类型混乱。比如“四大检察”部门经常将检察建议书、纠正违法通知书、检察意见、补充侦查提纲、行政公益诉讼诉前检察建议、民事公益诉讼诉前公告、社会治理类检察建议等各种类型的检察建议进行混用。
例如某市人民检察院就互联网应用商店对收录软件个人的信息保护问题未履行管理责任，向某科技有限公司制发的检察建议本应属于社会治理类检察建议，却被列为公益诉讼类检察建议。该市人民检察院就某应用商店内部分APP违法收集、使用、处置用户信息的问题，分别向有关APP的开发运营企业和应用商店运营商某网络科技有限公司制发了检察建议书，要求前者向APP用户提供明确获取权限的种类、目的和范围，依法完善用户协议和隐私政策，加强用户个人信息保护等工作；要求后者针对检察建议的内容及时作出整改，更新并提高应用商店软件收录标准，制定更加严格的用户个人信息保护政策，及时排查应用商店内收录的APP，对于违规APP采取暂停、下架处理的措施，并通知APP运营方整改。
2.提高针对性
其次，建议对象应该有针对性。例如在崇州市某镇村委会主任祝某纠集罗某、陈某等十一人寻衅滋事、故意伤害、故意毁坏财物案中，该团伙使用暴力手段破坏治安秩序、扰乱经济秩序、破坏基层组织建设，牟取征地拆迁、工程承揽、砂石资源等领域非法利益，崇州市人民检察院于2019年10月23日向案发地镇政府制发了检察建议，建议镇政府：一是向纵深推进扫黑除恶专项斗争；二是积极开展工程建设领域专项整治；三是加强对村（社区）两委成员的监督管理；四是推进农村社会治安防控体系建设；五是加强流动人口管理服务和法治宣传教育。
但乡镇政府对于建议中提及的各项职能只有参与权、建议权而无决策权、决定权。社会治理防控体系由公安机关组织实施，在引导、调动基层镇政府与基层自治组织参与群防群控体系还缺乏激励机制。而且基层人民政府只是受委托承担流动人口的计划生育管理服务工作，而不包括对所有流动人口的管理服务工作，而法治宣传教育等职责遵循“谁执法，谁普法”原则，应由各行政主管部门承担。
以上这些管理工作，基层人民政府和自治组织可能受县级人民政府委托行使，但法律责任都应该由委托的行政主管机关承担。至于工程建设监管职权，无论是招投标、现场监管或者工程款的财务审批，基层镇政府与基层自治组织并无承担的资格。根据2020年向街道办事处和乡镇人民政府下放部分执法权以实现综合执法的改革精神，下放到乡镇人民政府的执法权包括施工现场管理、违法建设处罚等职责；但也并不包括工程建设领域的执法权。
检察机关如果只监督基层政府和自治组织，而不直接监督县级人民政府及其职能部门，显然混淆了两级基层政府在政治体制和管理体制中的定位。课予乡镇人民政府和基层自治组织额外的行政任务，更是打乱了行政管理的条块格局。该案若能向县级以上人民政府及其职能部门（比如公安机关）制发检察建议则更能体现“谁有权，谁负责”的原则，也抓住了基层治理的“元治理”环节。
3.提高有效性
首先，由专门部门对检察建议的回复及整改进行跟踪。近两年来，检察建议制发量较大，但被建议机关的整体回复率却较低。虽然检察建议并非一种问责机制，但毕竟具有柔性监督的性质。回复率低说明检察建议效力不高。为了提高检察建议的有效性，需要在检察建议发出之后，由专门的部门对检察建议的回复及整改进行跟踪，需要制发检察建议的部门进一步采取询问、走访、交流、会商、召开联席会议等方式督促落实。若检察建议未得到回复，应该调查被建议机关不回复的原因。
其次，在规范性文件中正式确定检察建议的送达程序。即便是根据2019年《工作规定》采取宣告送达和抄送等制度，也会因被建议单位不同意而让宣告送达程序无法启动。如何将宣告送达和抄送制在法律、法规中予以正式确定，是当下急需解决的问题。最后，检察机关应该多针对行政监管部门制发检察建议，更利于提升检察建议的质效。我国是行政管理大国，有强大的行政执法力量。检察机关应该充分借助行政执法的力量来实现社会治理。行政机关是社会治理的元治理环节，抓住这个环节就抓住了治理结构中的原动力。
因此，本案虽是个案，却反映了普遍性的制度漏洞。针对此类案件，制发类案检察建议比个案检察建议更佳，而且制发给所有的行政监管部门比制发给涉案企业效果更佳。虽然帮助企业提升治理能力也属社会治理的范畴，但检察机关的法律监督还应首先考虑发挥填补行业监管制度盲区或弥补监管不力的功能。
（二）加强协同性
1.部门协同
在2019年《工作规定》确定的业务流程中，检察官起草的检察建议报送检察长前，应当由法律政策研究部门对必要性、合法性、说理性等进行审核。但基层检察院的研究部门设在综合业务部门，根本无力承担这部分职权。因此，对于基层检察机关而言，将检察建议的“三性”审核一律交由研究室并不合适。
2.程序协同
因为基层的行政检察部门（包括公益诉讼检察部门）存在业务量不饱和的问题，把每份社会治理类检察建议当成一个案件来办理，将移送来的线索进行分类、筛选立案、调查核实、负责“三性”审查、制作发送、跟踪回访等。其中跟踪回访社会治理类检察建议的落实，还可将回复、落实等情况通报给各级人民代表大会常务委员会，并完成最后的备案、结案归档等工作。
3.业务协同
而这两类也有差别，前者是基于抗诉权，后者是基于诉讼中人民检察院对公安机关、人民法院和执行机构的诉讼监督职权而制发。严格来说，对上述机关的监督并非完全与社会治理无关。但根据法律规定，公益诉讼检察部门制发的社会治理类检察建议应针对行政机关、有公共管理职责的社会团体、行业组织等，而刑事检察部门制发的社会治理类检察建议应该主要针对公民（包括个体工商户）、企事业单位。
故行政公益诉讼诉前检察建议与社会治理类检察建议之间存在部分差异和部分重合。当公益诉讼检察部门对受案范围之外的其他行政监管部门、企事业单位制发社会治理类检察建议时，显然不是在行使公益诉讼职权而是社会治理类检察建议职权。虽然这些单位通常是因为负有公法义务，才被检察机关纳入社会治理类检察建议的监督范围。
（三）落实全面性
如前文所述，目前社会治理类检察建议工作的全面性在纵向和横向都得到了较好的实现，问题主要集中在如何实现刑事检察与行政检察有效衔接方面。我国行刑制裁一体化的格局在清末宪制改革时确立，即重罪归入刑律，“轻罪”交由治安管理行政部门执行。新中国成立之后，无论是《治安管理处罚条例》还是《治安管理处罚法》，与《刑法》的制订与修改几乎不同步，两种制裁机制之间的间隙越来越大。
2001年始，“两法衔接”问题的重要性逐渐凸显，虽经多年改进但问题仍然存在。随着新时代行政检察改革的深入，行政检察机制对行刑衔接机制的促进作用有目共睹。基于此，行政检察部门（包括公益诉讼检察部门）应主动承担起与刑事检察部门的对接工作，主动在其各类工作中发现社会治理类建议的线索，尤其应该注意在刑事司法与行政执法衔接和区分环节中遗漏的有关线索，才能保证社会治理类检察建议的无遗漏与全面覆盖。
1.在“行刑二元格局”中明确制发社会治理类检察建议的情形
从行刑衔接立法层面的问题看，仍是刑事责任与行政责任“二选一”的规范局面，如《刑事诉讼法》规定了无罪不诉而撤案且需要追究行政责任而移送回行政机关的原则性情形。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称处罚法）也只确立了单向性预防原则，即禁止构成犯罪的违法行为以行政处罚代替刑事处罚。虽然理论上关于“构成犯罪”与“尚未构成犯罪”的标准分明，但在证据还未质证之前或者证据充分收集存在难度时很难对行为进行归责，是否移送案件给刑事检察部门或者移回给行政执法部门完全由这两个机构自由裁量。加上很多犯罪行为是否够刑的证据收集需要依赖行政监管部门调查取证和确认，两个部门之间的双方移送应十分频繁。
虽然实务部门对违法行为同时触犯刑事法律与行政法的情况十分普遍的认识已达成共识，即两种制裁并列采用，同类制裁吸收，异类制裁并处的情形也不鲜见，但立法层面仍然未建构起刑事制裁与行政处罚并处的多种格局。比如实践中存在除了无罪不诉或者撤诉案需要继续单独追究行政责任而移送行政机关之外，还存在有罪且必须追究行政责任的，以及关联犯罪中需要追究行政责任的同时履职情形。
比如检察机关起诉污染环境案时，发现公安机关对犯罪嫌疑人采取了刑事手段之后，环保局并未履行对已扣押的危废物品进行无害化处理的法定义务，即刑事司法与行政执法需要同步进行。根据《固体废物污染环境防治法》第85、86、87条规定，处置危废物品的第一责任人应当为产生危险废物的单位。污染环境案中第一责任人为犯罪嫌疑人。但在发生或者有证据证明可能发生危险废物严重污染环境、威胁居民生命财产安全时，生态环境主管部门或者其他负有固体废物污染环境防治监督管理职责的部门应当立即向本级人民政府和上一级人民政府有关部门报告，由人民政府采取防止或者减轻危害的有效措施。
2.在“行刑二选一”环节中落实制发社会治理类检察建议的责任
新时代的行政检察监督（包括检察公益诉讼）正是弥补刑事检察与行政检察之间缺乏联系与互动的空间而提出的。而行政公益诉讼诉前检察建议正是对行政执法行为进行检察监督的方式。虽然行政违法行为检察监督改革因监察改革而中止，但行政公益诉讼检察的兴起正好解决了检察权长期停留在刑事检察范围相对比较窄的困境。党和国家倡议应将检察机关的监督延展到行政违法行为，包括行政强制措施检察监督领域。
有学者建议参照我国台湾地区的缓起诉处分的具体机制来解决刑事司法与行政执法二选一的情况。我国台湾地区规定检察机关决定缓起诉之后，检察机关继续行使行政监管职责。但我国大陆的检察机关则无力履行涉及20多个行政监管部门的职责，而且行政制裁的罚款力度还大于刑事罚金，需要严格遵循行政程序，把握好裁量幅度。若检察机关在决定无罪不起诉之后，又作出更重的行政处罚，显然不符合罪责均衡和正当程序原则。
基于以上种种制度的特征，刑事检察部门在决定不起诉或者撤诉之后，除了将案件移送回行政监管部门之外，还可以将案件移交行政检察部门（包括公益诉讼检察部门）。由这些部门研究是否需要制发社会治理类检察建议。由于刑事责任和行政监管失职的构成都十分复杂且两者之间衔接点杂多，呈现出“你中有我我中有你”的复杂拓扑关系，如同莫比乌斯环和克莱因瓶展示的几何空间关系一般。所以建议由行政检察部门（包括公益诉讼检察部门）专门制发针对行政机关的社会治理类检察建议；而刑事检察部门针对不起诉或者诉讼监督发现的普遍违法情形，向个体工商户、法人等涉案主体提出刑事合规类社会治理类建议。
综上所述，检察建议的刚性并非只能通过课予检察建议强制力来实现，也可以通过检察建议的体系性、规范性和专业化水平不断提升来实现。