【关键词】国外；农民合作社；政策支持；激励型；主导型；经验
1852年，英国政府通过了世界上首个合作社法律———《勤勉与借鉴社团法》，由此标志着西方国家政府首次承认合作社的法律地位，并对合作社的发展提供支持。经过160余年的发展，国外政府对合作社提供了强有力的支持，积极引导合作社的发展，并培养其自生能力。但由于政府角色定位差异，各国政府的支持政策方式有所不同。大多数的发达国家，比如美国、德国，基本上采取的是激励型措施，政府不干预合作社内部事务，通过外部的激励机制引导合作社的发展；而少数发达国家（典型是日本）和大多数发展中国家，政府习惯在国家事务中发挥主导作用，对合作社的发展也是由政府主导，企图通过行政权力和政府决策来引导合作社的内部运行和管理。按照政府角色的差异，可以将国外农民合作社的支持政策分为激励型和主导型两种措施，在分析比较中可以有利于优化中国政府在合作社发展中的政策定位，为政府政策支持农民专业合作社的发展提供借鉴。
1国外农民合作社政策支持的类型
1.1激励型
所谓激励型农民合作社的政策支持主要是外部的激励机制，这类政策有如下特征：第一，农民合作社是在市场经济发展中成长起来的，政府支持政策是“自下而上”倒逼性发展的。第二，政府为农民合作社的发展提供服务及各类保障，基本不干预其内部事务，也没有管理职责。第三，政府支持政策的发展经历了一个长期的完善过程。这类政策较为典型的国家有美国、德国。
1.1.1美国
美国自立国起，就是一个分权制国家，也是一个限权制国家，政府在社会事务管理中基本上是“无为而治”，主要提供的是服务，而非管理。对于农民合作社支持政策也是如此，其主要体现在法律支持，明确管理机构职权，提供金融、财税、信息等方面的服务。具体有如下几个方面。
第一，设立专门的管理机构，并明确其职权，且积极加强与非政府组织的合作，保证决策的广泛性和透明性。在美国农业部下设立专门的农民合作社发展局，这个机构的主要职能是为农民合作社的发展提供管理咨询、市场信息服务、培训服务、资金援助等，对合作社的发展过程进行指导性规划，并实施监督。如此，就可以避免“政出多门”的弊端。此外，为了保证其管理和服务的透明化，农民合作社发展局还积极和农业、农村等各类非政府组织合作，比如与美国农业合作社委员会（NFC）合作，因为该机构囊括了美国90%以上的各类农民合作社［1］。政府与NFC合作，一方面能够保证其决策过程及结果能够体现合作社的利益和需求，另一方面还能够保证其决策过程的透明度和广泛性。
第三，为合作社发展提供金融、财政支持。美国联邦土地银行、中介信贷银行及合作社银行，这3大信贷体系主要为农民合作社发放贷款，并通过政府支持建立完备的负债融资渠道作为其权益融资的补充。在负债融资体系中，政策性金融机构、商业银行、合作社银行发行的各类债券是其融资的重要工具。正是由于其融资渠道的特殊，才使得农民合作社的贷款利息比普通的工业、商业贷款要低30%～50%［3］。在财政支持方面，农业部设立了专门的合作社基金，定期为合作社社员提供业务培训，并承担其因培训而误工收入补贴。此外，政府还为生产者、经营者在加工型合作社中股份交易提供担保贷款，为合作社开发新产品提供市场补助金。
第四，细化税收优惠政策。按照1899年的税法法案，联邦及州政府应该对农民合作社实施免税，不过当时的税法较为粗狂，对免税没有做具体条件限制，是一种普遍的税收豁免制度。鉴于此，1954年税法对合作社免税做出了实质性的细化，设立了具体的免税条件和规则。1990年国会通过的《合作社税则》，进一步细化了合作社免税、税收的具体优惠范围，规定对以互助为基础的经营活动，主要是农业、园艺进行全额免税；对于公司制合作社，按照净收入单一税制进行征税，也就是说，要么按照合作社整体征税，要么按照其社员户数征税，哪种税收少，就按哪种税收方式进行。
1.1.2德国
第一，加大对合作社的财税支持力度。德国对合作社的财政支持不同于美国，其对合作社的财政补贴，采取的是逐年减免管理费用补贴的方式实现的。联邦政府对合作社的财政补贴额度，一度达到了财政补贴额度的12%，这是一个巨大的数额。按照德国1958年的《合作社法》规定，联邦财政为新成立的合作社连续提供3年管理费用补贴，第一年的补贴占到其管理费用的60%，第二年为40%，第三年为20%。此外，为了激励东部地区农业的发展，财政部特别设立了“东部地区合同研究开发计划”，为原来的民主德国合作社提供专门的资金支持，资金支持额度达到了该计划的25%［4］。此外，在税收优惠方面，德国政府也制定了系列的免税、优惠税收规则，如农民合作社可以免交营业税、机动车船税；为企业提供服务、农机出租服务的合作社可以免交法人税；合作社的利润用于扩大再投资可以免征企业所得税；合作社的燃料、电力用量超过一定额度后可以享受80%的税收减免。
1.2主导型
所谓主导型农民合作社支持政策，基本上是属于政府的内外部同时主导，其特点主要有：第一，农民合作社的成立是在农民自愿基础上，由政府支持政策而建立的，其政策体系是“自上而下”型的。第二，政府较多参与合作社内部决策和管理，甚至是直接干预。农民合作社被视为是政府农村政策的执行者和助推器，合作社互助的属性和本质被弱化。第三，政府对合作社的支持政策周期较短，变动频繁，没有形成合作社与政府之间的磨合、互动过程。采取这类政策的国家大部分是发展中国家，日本作为发达国家是个例外。
1.2.1日本
在日本，农民合作社是指包括农业协同组合（简称农协）、农业生产合作社、地区农业集团在内的农民合作经济组织。其中，农协是最大的、功能最全的综合性合作社，也称为综合农协；农业生产合作社被称之为专业合作社，主要是农户为机械的共同使用而成立的；地区农业集团是在市町村一级行政区域单独组织农户建立的区域性合作社，也是专业性的，主要是果农、蔬菜农户为了互助而成立的。日本的这些合作社从成立到其日常运行管理均受到政府的控制或干预，就其政策支持类型看，与美国、德国没有太大差异，基本上涵盖信贷、金融、保险、信息、培训等方面，只不过政府对其干预力度更大。
第一，日本政府成立专门的金融机构，为合作设提供信贷需求。为此，日本政府在中央设立了农林中央金库，作为专职的金融机构。中央金库将合作社运营中扣除平时的管理费、扩大再生产费用、盈余分配后的资金做统一管理、投资，在向合作社贷款后，其他的资金存入日本国家银行或投入资本市场，保证其增值［5］。然后将贷款与存款、投资的收益扣除运营费用，年度按照余额多少向下级返还，直至发到农民手中。
第二，为合作社提供保险服务。按照日本1938年颁布《农业保险法》，对于小麦、水稻、大树、桑树等主要农作物必须进行保险。1947年的《农业损失赔偿法》，将保险范围扩大到所有的农林渔业。日本政府大力支持农业保险事业，在政策优惠之外还提供保费补贴及赔偿费补助；综合农协通过“基层农协—县共济联合会—全国共济联合会”三级保险服务网络为农民、为农民合作组织提供保险服务；日本的普通农户普遍有较强的风险意识，将参加农业保险视作义务，有力地保障了参加农业保险的人数。
第三，构建高效的信息系统为合作社提供信息支持。日本政府将农业信息、市场信息、社会信息三者进行整合，成立了专门的农业综合信息系统，为合作社的经营管理及个体社员的经营、管理、决策提供支持。这些信息中，农业信息主要是来自于农林水产省关于农林渔业的各种调查数据；市场信息是来自于农协就农产品流通、销售方面的综合而成的各类信息；社会信息则是政府和农协通过相应的媒体、期刊、网站等了解到的各类市场供求信息，定期通过农协的机关报纸《农业新闻》发布。
第四，强化对农户进行合作社知识培训和教育。日本将农业科技、推广、市场等教育作为国民教育的一部分，采取的是以正规教育方式为主、社会培训为辅的模式，为农业发展提供各类人才。为此，日本农协在政府的支持下，建立了合作教育培训体系，从农协中央全会的中央农学院到各地的农协大学，针对农户、雇员、农民开展合作知识培训和教育，增加农户的合作意识，提高合作社管理人员的专业素养。
1.2.2印度
印度是发展中国家中建立合作社最早的国家，其在1904年就成立了第一个农民合作社，当然那时的合作社是模仿英国体制，政府支持较少，管理也很松散。随着1947年独立后，政府将合作社发展视作反饥饿、反贫困的重要手段，合作社发展极快。到2004年，印度的农民合作社已经在生产资料供销、农作物流通和收购、农业生产、农村手工业加工等方面占据了大部分的市场份额。印度政府采取了多种支持政策支持合作社的发展。
第一，为合作社提供专门的融资服务。印度为合作社建立的信贷支持系统是政府主导的，也是合作社融资的主要平台。该系统是由信用合作银行和土地开发银行合作组成，信用合作银行分为初级信用社、县信用银行和邦信用银行三级，主要为合作社社员提供中短期贷款服务；土地开发合作银行分县和邦两级，专供长期贷款服务，为合作社社员提供水利兴建、土壤改良、农机购置等金额较大的农需项目贷款。
第二，加大对合作社的财政投入和补贴力度。印度联邦政府每年通过大量的财政拨款和固定资产投资，为合作社农产品的销售、运输，生产资料生产，渔业、牧业生产等提供支持，如通过农机购置补贴，合作社可以通过半价购得；政府推行的大米收购计划，对合作社实施差价补助；政府扶持农业资金由合作社等合作组织发放并负责收回，政府补助1%的手续费［6］。政府补贴主要用来强化农民合作社的管理职能，包括教育、培训和发展项目。
第三，完善合作社教育体系。印度目前形成了较为完备的合作社教育体系，合作社教育主要是通过在各级设立合作学院和合作社教育培训中心来实现：国家级的培训针对邦级合作社职员及政府官员；邦级的培训针对地区级合作社职员及政府官员；地区级的培训针对基层合作社。在政府支持下，成立了合作社联合会，负责开展和监督各级农民合作社有关合作组织和原则的教育项目；建立合作社教育中心培养合作社的管理人员。此外，在一般的教育机构中，印度对“合作运动”的教育也很重视，初级和中级学校中大多将合作社课程作为课外教学内容，使一般公民对合作社的基本原则及作用有所了解；一些大学将“合作运动”列为必修课，并有部分大学可授予合作学学位。
2国外农民合作社政策支持的经验
2.1政府对农民合作社的支持应适度合法
国外农民合作社的发展史证明，政府对合作社的干预是双刃剑，既有好处，但也有弊端。
在欧美发达国家建立的激励型合作社支持政策，政府对合作社经历从干预到扶持的发展，再到提供服务的完善。在其发展过程中，合作社一方面可以享受到垄断豁免、财政支持、税收优惠、信息及市场服务等政策，极大地促进了合作社的发展壮大；同时，政府的大力扶持也给合作社的发展带来了惰性，垄断带来了市场秩序的破坏。这方面，比较典型的就是美国的农民合作社，在联邦及州政府政策支持下，发展较快，已经成为农业经济中的主导力量。根据美国农业部2015年的统计数据，现有各类农牧渔业大型合作社近2200家，每年的农产品贸易总额达到了2500亿美元，净业务成交额突破了2000亿美元，年税前利润可达70亿美元。这些合作社现有固定资产规模近900亿美元。此外，合作社作为一个商业组织，还带动了城乡就业，其专职员工大约有13万人，兼职或季节性员工有近6万人［7］。但问题也存在，尽管有《卡帕—沃尔斯坦德法案》的保护，但近些年来依然面临着多起垄断诉讼［8］。此外，由于政府的财税支持力度较大，每年的各类补贴给联邦和州政府带来了巨大的财政压力。且农民合作社已经成为农业利益集团，在一定程度上甚至能够左右政府的农业政策。
政府对农民合作社进行干预的“度”可以从3个方面进行考量：第一，干预的力度，应该按照本国农业经济发展状况和农村实际，建立适宜的尺度。第二，干预过程的着力点，必须要致力于提升合作社的自生、造血能力。第三，干预的范围，必须要保持在法律范围内，起码要保证合作社的独立地位［11］。任何政府在出台对农民合作社的扶持、支持政策的时候，需要考虑到上述3个度，按照时代发展及农业发展形势来调整支持的范围及力度，从而促进农民合作社的可持续发展。
2.2具体政策设计应在相对稳定的政策体系中适时调整
3加强中国农民专业合作社政策支持的具体途径
3.1实现农民专业合作社支持政策总体上的供求均衡
3.2优化重点领域政策支持的制度设计
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