国际电信联盟（ITU）在《世界电信发展报告（1998）》中提出实施普遍服务的三条标准。而这三条标准即可将普遍服务的内涵概括出来。
1.1可接入性
可接入性指的是有覆盖全国的电信网络，用户不论在任何地方、任何时候需要电信服务，都可以接入电信网络。
1.2非歧视性
非歧视性指的是各类用户应当受到相同的对待，就价格、服务内容和质量而言，不论地理位置或者种族、性别、如何，应当没有歧视。
1.3可承受性
2、电信普遍服务在建设和谐社会中的必要性
作为最能体现现代化科技生产力的电信业，已经在促进国民经济又好又快发展、推动社会文化大繁荣、建设和谐社会中起了举足轻重的地位。但电信业如何在和谐社会的建设过程中解决更多的问题、发挥更大的作用，这就依靠推动电信普遍服务。
2.1社会层面
2.1.1建设社会主义新农村
党的十六届五中全会指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。因为只有农村发展起来了，使农民们安居乐业，城乡才能和谐发展，国家才能长治久安。可以说，构建和谐社会，必须首先建设和谐乡村。
在建设社会主义新农村时，促进资源在城乡之间合理配置，建立城乡社会事业和基础设施共同发展的运行机制，就需要依靠推进普遍服务不断扩大农村信息消费需求，拉动信息产业在农村的大发展。
2.1.2消除数字鸿沟
数字鸿沟是指：由于收入、受教育水平、所处地域等方面的差异，造成了城乡居民在掌握和运用信息技术的差距。这个问题如不能很好的解决，将导致城乡居民在社会中面临贫富分化、机遇不均等问题。因此，建设和谐社会，必须要消除数字鸿沟。据《2007年中国农村互联网调查报告》显示：目前农村互联网普及率仅为5.1%，而城镇互联网普及率已达21.6%，城乡“数字鸿沟”差距达4倍。
由以上数据，可发现我国数字鸿沟还是较深的，如何填平这就需要普遍服务。在完成“村村通”工程的同时，为广大的农村提供INTERNET”服务，让广大的农民能够用上互联网、掌握信息。
2.2电信业层面
2.3用户层面
我国电信业在城乡间的发展及为不平衡，远未达到帕累托最优的状态。帕累托最优是指资源分配的一种状态，在不使任何人境况变坏的情况下，而不可能再使某些人的处境变好。[3]
推进普遍服务，使广大的农村和西部落后地区享受到电信基本服务，这不仅不会到损害城市居民的效益和福利，反而会增加他们的效益和福利，因为电信业有网络正外部性：当消费同样产品的人数不断增加时，某使用者在消费该产品所获得的效用也将增加。因此，推进电信普遍服务，使广大农民享受到通讯的权利，无疑给他们带来了效益和福利；同时也会增加城市和东部地区人们的效益和福利。
3、电信普遍服务中不和谐现象及分析
3.1政府指导原则“分片包干”失效
我国普遍服务采用的是“分片包干”原则。将全国的31个省、市、自治区视为31个普遍服务地区，根据各运营商的市场份额进行义务分摊，任务的分配依据是对每个省的实施难度进行打分，再乘以任务系数，计算出每个省的电信普遍服务任务量。这种原则好像体现了公平，但实事上不然，而且已经带来了许多问题，值得研究。
3.1.1难以真正公平
一是难度系数和任务系数确定过程中指标的选取，非常复杂，难以做到真正地公平。二是任务分到各运营商的总公司，执行者却是其各省公司，忽略了不同地点的成本差异，导致了西部省份难度普遍比东部大。因此，很多运营商的省公司有抵触情绪。
3.1.2没有约束作用
这是“分片包干”致命的缺陷，因没有规定对未完成任务运营商的具体处罚措施，实际上是个软约束。运营商想完成多少就完成多少，导致很多边远山区的普遍服务实施不到位。
3.1.3导致重复建设
当初“包片分干”政策出台是为了防止重复建设，但如今却加剧了在发展较快的农村市场的重复建设，因为这个强制性政策对无利可图的边远农村是有效的，但对于发展较快的农村市场，例如江浙一带富裕的农村，原先的运营商为了利润早已经进入，而“包干”后反而强制性地增加了一个新的竞争者，导致了各大的重复建设。
3.2运营商定位两难
这里的定位问题，是指运营商将普遍服务如何定位的问题。是当作包袱，硬着头皮按要求把普遍服务做完，不管利润；还是当作利润源泉，从中获取用户增长、收入增长等回报。目前，农村通信的实施成本远远高于城市，且农村通信的单位收益都大大低于城市。因此，有些运营商常有怠工的情况出现，不利于和谐社会的建设。而运营商在承担普遍服务的责任同时又想获得高额的回报，使农村市场成为其利润的源泉，形成一个良性循环，建设好和谐社会。这里就有一个非常现实的问题：运营商如何在低ARPU值即低收益的条件下实现低成本的运营。
3.3农村用户只用不消费
我国普遍服务存在着“分片包干”原则失效、运营商定位两难、用户只用不消费的问题，因此本文从政府、运营商两大角度提出若干策略，来化解这三个问题，促进和谐社会建设。
4.1政府做好推动者
推进普遍服务，促进和谐社会，政府要做的就是当好推动者。通过一系列的法规、政策为普遍服务提供支持。
4.1.1立法
以立法的形式确定电信普遍服务义务。通过制定电信普遍服务的规划政策，激励竞争、激励提高电信普遍服务水平，确保信息安全、通信稳定、互联互通，对各运营商的服务进行监督并将信息及时公布于众。
4.1.2成立专门的普遍服务管理机构
4.1.3加快建立普遍服务基金
4.2运营商实现低成本运营
4.2.1送科技下乡
各大运营商在推进普遍服务建设的同时，可以送科技下乡，了解农村用户的需求，使他们接触电信基础服务，让他们享受到使用电信服务的好处，培养他们的消费习惯。
运营商在送科技下乡时就可以深入了解农民需求，例如运营上可就农民在农作的时候说关心的气候以及销售渠道等有关于农产品的外部环境问题，开发出相应的业务；也可以专就农村的劳务输出对通信的需求开发新的业务。真正的想农民所想，急农民所急。
4.2.2补贴农民
4.2.3实现低ARPU值下的运营
在和谐社会的建设过程中，我国的电信普遍服务只有在政府不断地推动下，运营找准自己的定位，实现低收益情况下低成本运营，才能够消除种种不和谐现象，达到帕累托最优。
参考文献
[1]唐守廉.电信管制[M].北京：北京邮电大学出版社，2001.
[2]游五洋.国外电信普遍服务简况及我国电信普遍服务的内容和目标[J].世界电信，2002，（05）：10-12.
[3]高鸿业.微观经济学[M].北京：中国经济出版社，2003.
[4]游五洋.中国电信普遍服务现状分析和研究[J].当代通信，2005，（03）.
话题1建设社会主义新农村，发展农村通信是我国的一项国策。目前，在农村通信无线网络方面，运营商开展了哪些工作？
马红兵：客观地讲，固网运营商的优势不在于无线网络方面。由于农村普遍具有分散、偏远、交通不便、自然条件差、收入水平低的特点，全部采用光缆和用户线进行布防投资过大，因此在农村无线通信方面，四川等部分省市建设了SCDMA网络，取得了一定的效果。
中国联通也在资金允许的条件下，加强了对农村和偏远地区的覆盖水平，有力支援了农村经济的发展。例如，四川联通通过手机短信、中文寻呼机和人工呼叫中心等简便经济的方式建立起天府农信网，目前四川超过1000个的乡镇已经有超过50万的农民加入，带动了当地电信市场的成长。与移动公司不同的是，由于资金限制，联通公司在偏远地区的传输更多采用VSAT卫星通信，而中国移动主要以光缆通信作为中继传输。
张丽萍：首先，加大基础设施建设力度，完善农村移动通信基础覆盖网。
其次，加大涉农信息资源整合力度，搭建移动通信农业信息网。
中国移动积极发挥移动通信网络优势，结合各地农业发展的特点和信息需求，促进农业信息化建设，2006年10月26日正式开通了“中国移动通信农村信息网”。该网采用统一建设、分省运营、分权管理的方式，系统在重庆集中建设，业务面向全国服务，向各地农村提供移动话音业务、数据业务、互联网接入及其他特定应用业务的移动信息化解决方案，并推出“农信通”业务品牌，为新农村建设提供完善的移动信息化支撑。
中国联通面向农村开展“农业新时空”项目，该项目整合了联通覆盖农村的移动通信、数据和互联网网络以及人工呼叫中心等，利用手机、农业信息机等终端，将乡镇信息员、农业信息采编人员和各SP/CP所收集的农业信息，通过短信、移动互联网等方式传递给农村用户。该项目已部署在全国26个省全面启动。预计到2007年底，该“农业新时空”项目将服务400万-500万农户，惠及上千万农村人口。至2008年年末，全国计划共建设完成10000个乡镇的信息站点，服务1000万农户。
话题2运营商已经开始了“从城市走向农村”的移动通信信息化工作。目前农村通信市场的成效如何？农村通信又有何重要意义？
一方面，随着电信市场竞争的日益加剧，城市用户市场逐步接近饱和，另一方面，广大农村地区却存在着巨大的市场空间，并将逐渐显示出其潜在价值。农村通信的效果应该从用户、运营商和社会等角度来分析。
农村通信的效果应该从用户、运营商和社会等角度来分析。
从国家和社会的角度，农村通信对于拉动地区乃至国家的经济发展，提升人们生活水平，都具有立竿见影的作用和深远意义。
张丽萍：从国家和社会角度看，农村通信的发展对于解决“三农”问题意义重大。发展农村通信对推动我国农村信息化建设、带动农村经济发展起到基础性、先导性作用，可促进农村社会发展，改善农民物质和文化生活质量，结束与外界信息闭塞的历史，此外，对农村救灾防灾、维护社会安定起到保障作用。
其次，农村经营网点稀少，客户购机、购卡和缴费难。如果仅靠运营商自身建设农村网点，不仅资金、人员无法保证，也很难见效益。商一般在农村都有比较广泛的联系，了解当地的情况，可以有针对性地进行营销，对业务发展可以产生事半功倍的效果。因此需要依靠社会力量经营网点，在农村大力发展代办点和商，扩展营销网络，同时努力为商创造良好的经营环境，推动农村市场积极发展。
话题3目前，一个乡镇建多座铁塔、数条光缆线路同时存在的场景随处可见。如何利用重复建设的基站呢？
要想最终解决运营商之间的重复建设问题，需要大力深化电信体制改革，推行网运分离，实现资产重组。国家投资的电信传输干线等网路基础设施，交由专门企业管理，负责保值增值；电信运营企业采用租赁、竞拍等方式，有偿使用网路。条件成熟后，可以进一步明晰产权，实现电信主业和辅业务分离。在国家控股的前提下，由更多合格的竞争主体为社会各界提供优质、低价、高效的电信公共服务。
马红兵：由于目前不同运营商在资源共享等方面还存在壁垒和障碍，因此实现包括基站在内的基础设施共享或者网络共享的条件还不成熟。重复建设导致的成本无法减少。
孟庆录：目前广大的农村地区已建有一些中国移动的GSM基站、中国联通的GSM/CDMA基站及中国网通和电信的小灵通基站，运营商“村通”工程的建设可以充分利用自己现有的基站资源，如塔房共用、配套电源共用、传输资源共用等。对于多运营商网络覆盖的地区，多家运营商可以考虑合用现有资源，在这些已有资源的基础上增加适用于农村通信的新技术、新设备，以降低建设成本、加快工程进度。
张丽萍：为了防止农村的投资浪费，我国“村通工程”采用了“分片包干”原则，将全国现有的31个省、市、自治区视为31个普遍服务地区，对每个地区按照提供普遍服务的难易程度进行综合评估打分，得出普遍服务任务量，然后在各运营商之间进行组合分配。运营商所承担的义务多少和其在电信业务市场上的收入成正比例关系。
但是这一带有强制性的方案，对于无利可图的边远农村是有效的，对于发展较快的市场却收效不大，因为即使不“包干”，运营商也会进入，“包干”之后反而可能强制性地增加了一个新的竞争者。
分析2008年中国移动用户分布，农村移动用户仅占总用户数的20％，但在06年的新增用户中，几乎有半数来自农村市场。
此种情况下，“家电下乡”成为电信运营公司新的市场增长点。以中国移动河南公司为例，它通过话费补贴方式大大调动了农民的积极性。该公司到现在已经售出手机10万部，得到了广大农民用户的热烈欢迎。
可是，“手机下乡”要真正落到实处，关键是要让农民用得好，这就要求电信运营商拥有完善的农村渠道和售后服务。除了现有的营业厅和服务店，运营商们也在考虑，如何在一些偏远地区发展更多的商？如何与遍布城市各个角落的通信小店建立起联系，实现实时掌控？如何为手机用户提供更加方便、快捷和舒适的服务？如何在有效控制成本的前提下解决以上问题？
握奇的“空中营业厅“解决方案则可以帮助电信运营商解决以上问题，使运营商在乡镇、农村等偏远地区发展商更加容易，并且能够实时监控这些商的销售情况，又能使农民在办理业务时快捷方便，可谓是一举多得的渠道解决方案。
握奇的“空中营业厅“，简而言之，就是通过(U)SIM卡，以短信为传输通道，实现空中选号、空中开户、空中充值、业务查询等业务，整套系统的运作如图所示：
在这套系统之下，商的放号流程发生了根本性的变化。以往奔波运营商拿号-放号的方式，被“通过系统查询号码资源、号码预占用、向运营商BOSS申请号码开通、号码开通确认”四步代替。
空中营业厅卡片首次使用会自动发起注册请求，该注册在第一次进入菜单时自动发起，不需要商进行任何其它操作。注册成功后，可以在“空中选号”终端设备上使用选号,预占,开通，充值等流程。即在该方案中，商利用专用终端，通过专用SIM卡的交互式STK菜单，采用短消息方式发起号码选择、空中写卡、开户的申请，通过“空中营业厅”服务器与BOSS系统交互，完成号码的选择、制卡数据传送及写入、开户绑定，以及空中充值等业务。除此之外，空中充值还具有查询帐户余额、充值记录查询等功能。
上半年财报中，凭借收入的高速增长，移动增值业务写下了浓墨重彩的一笔。
其中，中国移动的增值业务收入较去年同期上升35.5%达419.15亿元，占总营运收入比例首次突破1/4。中国联通的移动增值业务收入也比上年同期增长17.4%，占移动业务服务收入比重达21.1%。收入快速增长的同时，一方面移动增值业务的产品结构不断优化，另一方面农村信息化业务的开展也逐渐步入正轨。
产品构成：实行阶梯化配置
2007年上半年，中国移动和中国联通增值业务收入增长率分别达到36%和17%，居各类业务增速之首。虽然当前移动运营商收入增长靠话音业务和增值业务双轮驱动，但移动增值业务所占比重日益提升，增速不断加快，移动增值业务已经被移动运营商定位为公司的明星类业务。
从移动增值业务产品阶梯来看，一大类是基于话音业务基础上开发的话音增值业务(例如彩铃和IVR等)，占当前增值业务收入比重的15-20%；另一类是数据业务(例如短信和手机上网等)，作为移动增值业务增长的中流砥柱，手机上网业务增长率超过44%。电信研究院通信信息研究所马思宇分析财报后指出，数据业务尚有较大的增长潜力。
然而目前，真正能够给运营商带来收入的，仍然是短信、彩铃、彩信、WAP等运作成熟、资费低廉、用户群普及度高、对终端设备要求不多的业务。“从产业的角度讲，很难再找到语音、短信一类的杀手级业务。”易观国际分析师刘哲认为，多种业务均衡发展才是增值业务产品阶梯前进的方向。
而上半年的财报也表明，移动运营商正在增值业务的产品创新与收入结构的优化方向上努力。在继续大力推广短信、炫铃、掌中宽带等业务的同时，联通启动了手机电视业务，为用户提供更丰富及多元化的音视频节目；全面升级的“掌上股市“业务，提供专业化移动证券交易服务。同时，移动手机音乐业务的发展已略见规模，无线音乐俱乐部现有会员4800万。至于手机报，付费用户迅即高达1500万。而飞信正式投入商用后，注册用户亦已有近3800万。
鉴于移动增值业务产品普遍生命周期短的问题，运营商提出了所谓的“长尾”效应，即实现三种类型业务的结合。“一是收入型业务，如短信、wap、彩铃、彩信等成熟业务；二是培育型业务，即入网之后业务发展良好的产品；三是储备型业务，即针对今后的发展趋势进行各方面储备的产品。”赛迪顾问陈畅指出，三种业务类型结合才能形成一个比较良好的增值业务构成比例。
农村信息化：最大的增量市场
在建立良好的增值业务产品阶梯之余，移动运营商也加紧发展农村市场。2007年上半年，农村地区新增客户占中国移动新增客户总数的一半。但作为资费敏感群体，农村用户电信业务消费特征仍然以话音业务消费为主，增值业务尚处于培育期。
而中国移动以短信、话音和互联网等方式为客户提供实用实时资讯的“农信通”服务，对移动增值业务在农村市场的推广颇有启发意义。中移动上半年财报表明，该业务在带动客户增长，减少客户流失的同时，也促进了农村用户数据业务的使用。
据了解，“农信通”是政府部门与中国移动联合推出的，以助建社会主义新农村、服务“三农”为目标的信息化服务。该业务主要通过短信、语音、互联网等方式，提供政策法规、农业科技、市场供求、价格行情、天气灾害等方面信息，从而帮助农民增收致富，保障农务畅通，推进农村信息化。
农村用户的分布更加分散，移动增值业务实际上面临着一个更加细分的市场，因此农村市场的继续开拓，将进一步考验移动运营商满足农村用户细分化业务需求以及低成本运营的能力。“农信通”在农村市场的实践对运营商无疑是一种锻炼，同时也无形中培养着农村用户对增值业务的使用习惯。
实际上，当前的运营现实决定了，当固网运营商真正涉足移动增值业务时，必须首先面对新增用户以农村用户为主的现实，掌握好这方面的操作手法，对他们的未来发展非常重要。
产业链：规范发展为先
与运营商财报中增值业务收入大幅攀升形成鲜明对比，国内SP亏损企业数不断扩大。从已的SP季度财报显示，今年上半年经营当中，业绩出现了不同程度下滑。连SP中的“翘楚”空中网也首次出现运营亏损，据第二季度财务报告显示，亏损额达62.4万美元。
电信研究院马思宇认为，从移动价值链角度来看，移动运营商目前的确具有绝对的主导作用。但她表示，当前我国增值服务提供商市场规模庞大，企业发展良莠不齐，对如此大规模的市场进行规范，不能仅仅依靠政府的力量，还需要借助运营商力量进行分层管理才能较快建立健康发展的市场。
然而，由于移动运营商身兼“裁判员”和“球员”的双重身份，会出现利用其垄断资源获取超额利润的现象。但她认为，这个问题要从三个角度分析：
一方面，曾经以暴利、粗放混乱、高速增长引人注目的年轻行业，终于迎来了成熟发展期，但尚需一个高效的移动增值业务行业指导员的角色，通过其强大的市场主导力量来先期规范市场秩序，此时，需要让出一部分利润来激励这个指导员承担规范市场的职责。
另一方面，移动运营商没有精力和实力去做好每个增值业务细分市场，必然有大部分市场空间留给SP，他们会借助SP的力量创造更多、更好的增值业务。
近日，笔者来到山东济南、淄博、济宁等地采访，走进街道社区、医院和田间地头，倾听百姓的声音，了解电信运营商宽带提速进展。
山东联通目前宽带用户超过920万户，占全省宽带用户的80%，再加上笔者手机使用的是联通3G网络，因此选择了山东联通作为体验标本。此外，采访中也询问了中国电信、中国铁通的宽带资费和“光进铜退”的状况。
记得工业和信息化部部长苗圩曾指出，在宽带网络建设改造过程中，许多地方仍存在“跨部门协调难、进小区入场难、进家庭入户难”等问题，恶性竞争和侵害用户权益现象也时有发生，制约了宽带普及提速的步伐和行业发展。在山东调查采访期间，情况也大致如此，某些小区过高的进场费，让运营商望洋兴叹。
不过，也有人会问，农民在家务农，要那么快的互联网有必要吗即便是村里宽带普及率为100%，家家都会通过网络做生意吗
答案是肯定的，非常有必要。在宽带战略上，必须用发展的眼光看问题，切勿急功近利。农民家里有了宽带，就有了知识，有了信息，赚钱的机会也就有了。例如在笔者调查过的李营街道芦庙村，无论是卖苗圃还是养蜂，没有网络寸步难行，有了网络后就有了致富的门道。
但是，应该看到农民的经济收入还是相对较少，每月24元的电视费用很多人都不愿意交，更何况是50元的上网费；另一方面对于运营商来说，这种资费相对于巨大的网络改造投入却是杯水车薪。因此，政府应像家电下乡一样，启动宽带下乡战略。
首先，农村光网改造需要政策推动或者资金补贴。笔者调查过的诸多村镇，虽然没有类似城市小区那样高昂的进场费，但由于地形复杂，位置偏远，光纤入户的成本还是很高。
其次，必须由政府部门统一规划改造。一些村庄原来有宽带，使用的是铜线，网络速度较慢，也没有办法升级到10M，而且被偷盗的几率非常高。要改造的话，则需要统一布置。否则，意见不合，运营商根本无法实施。