农产品对居民生活和农民生计具有特殊重要性,如何调控农产品市场是各国农业政策需要共同面对的重要课题。农业市场政策是欧盟共同农业政策(CommonAgriculturalPolicy,以下简称CAP)的重要组成部分**2,尽管经过此前两轮的CAP改革其预算已经下降到欧盟CAP总预算的5%左右,本轮改革之前也经历了是否需要保留的激烈讨论,但市场政策最终还是作为CAP一个独立政策领域在经过调整后得以延续。
由于直接或间接干预市场的特性,CAP改革中市场政策的调整不仅直接关系到欧盟农产品市场稳定和农民收入问题,而且也会对世界农产品市场与贸易、WTO农业贸易规则谈判产生重要影响。因此,本文主要根据2013年欧盟议会通过的2014—2020年共同农业政策改革法案,从政策目标、政策框架、具体政策措施等方面,总结欧盟新一轮CAP改革中农业市场政策的调整动向,并简要探讨其对中国农业政策调整的启示。
一、政策目标与框架的调整
(一)历史演变
1992年以前,CAP主要通过价格支持政策来保障农民收入水平,但长期实施的价格支持政策导致欧盟农业生产相对过剩和农产品价格居高不下,迫使欧盟不得不配套实施公共干预、出口补贴和生产限制等市场干预措施,以处理相对过剩的产品,弥补欧盟内外价差。其结果不仅增大了欧盟财政压力,还因为严重的贸易扭曲引发了美国及凯恩斯集团的不满。迫于财政预算和GATT乌拉圭回合农业谈判的双重压力,欧盟开始调整其农业市场政策。
1992年欧盟构建了以直接支付政策来确保农民收入的CAP政策新框架。并在随后的2000年议程和2003年的CAP改革中,将挂钩直接支付政策转变为脱钩直接支付政策*1,强调促使农民根据市场信号调整生产,发挥市场机制在农业中的调节作用。在这样的背景下,CAP中市场政策的目标,从原来的主要保障农民收入转向保障农产品市场的有效运行。随着CAP整体框架的调整和目标的变化,市场措施的预算在CAP总预算中的比重显著下降,1992年以前包括出口补贴在内的市场措施预算占CAP总预算的90%以上,而到2009年这一比重下降到10%左右**2(见图1)。
欧盟CAP改革中农业市场政策的调整与启示
(二)本轮改革的调整方向
本轮改革并没有改变CAP的基本框架,其市场政策目标仍然是保障农产品市场的有效运行。但是,2008年CAP的“健康检查”认为,由于全球农产品价格剧烈波动、农业生产资料价格持续走高以及食品供应链中农民地位持续恶化等问题的出现,因此要求农业市场政策必须考虑如何应对这些新挑战。
在全球农产品价格剧烈波动的背景下,随着欧盟与世界一体化程度的提高,欧盟内部市场受世界市场冲击的可能性和程度也在加大。而从市场危机处理的效果看,市场政策在稳定欧盟内部市场价格上仍然发挥重要作用。以牛奶为例,2009年欧盟实施的公共干预等市场政策,在一定程度上减缓了世界牛奶价格剧烈波动的影响,使欧盟牛奶价格涨跌波动幅度低于世界平均水平(EuropeanCommission,2011)。近年来,欧盟农业生产资料价格总体呈上涨趋势,而同期农产品价格却持续下降,对农民收入造成负面影响。虽然接受收入补偿后,农民的收入水平下降幅度有所缓和,但依然呈下降趋势(EuropeanCommission,2011)。这也说明欧盟仍然有必要通过构建以市场政策为基础的“安全网”来降低农民收入的市场风险(EuropeanParliament,2011)。
因此,本轮CAP改革中农业市场政策的调整方向为延续以市场为导向的价格形成机制、促使农民根据市场价格信号调整生产,同时继续采取公共干预、私人储备等市场干预措施,并将从对产品的支持逐步转向对生产者的支持,明确将市场政策作为构建“安全网”的重要组成部分。具体调整方向主要包括以下方面:(1)延续消费者支持,强化学校食品计划;(2)鼓励共同行动,提高农民在食品供应链中的地位;(3)在保障市场机制发挥有效调节作用的同时,通过构建“安全网”防范市场风险;(4)加强对研究和创新的资助,发挥食品供应链的功能(见图2)。
(三)本轮改革后的政策框架
2013年CAP改革根据上述调整方向调整了欧盟农业市场政策的部分措施和支持对象,但并没有改变欧盟农业市场政策的目标和基本框架。
改革后的欧盟农业市场政策的目标仍然是保障农产品市场的有效运行,具体包括:(1)通过储备计划和边境措施保障农产品市场的平稳运行和有效调控;(2)通过支持生产者组织、干预合同和制定竞争规则保障农产品市场的有序合理竞争;(3)通过生产保险、风险基金和特殊产品援助计划分担生产者的市场风险;(4)通过对低收入群体的食品援助计划和学校食品援助计划扩展需求和分担消费者的市场风险。
其政策框架主要包括三部分:(1)国内市场干预政策,主要包括储备计划和特殊产品援助计划;(2)营销与生产者组织政策,包括营销标准、生产者组织支持等政策;(3)边境措施,包括关税、关税配额、进出口许可证等(见图3)。
改革后,欧盟农业市场政策的预算每年保持在27亿欧元左右,2014—2020年累计为190.02亿欧元,占同期欧盟CAP总预算的4.65%。此外,欧盟用于危机储备的预算每年维持在4.5亿欧元左右,7年累计为31.56亿欧元。
二、市场供求调节类政策的调整
(一)改进了公共干预与私人储备支持计划
公共干预和私人储备支持计划是欧盟CAP中对农产品市场干预最直接的政策措施,公共储备制度设立于1964年,私人储备制度设立于1968年,其前身是为保障内部市场稳定和农民稳定增收而实施的价格支持政策。欧盟CAP中的价格支持政策主要由目标价格、干预价格和门槛价格***3组成(钱钰,2004)。1992年CAP改革后,价格支持政策中保障农民收入的部分被新设立的直接支付政策取代,而保障市场稳定的部分被调整为公共干预和私人储备支持计划。此项计划实施的法律基础是2007年颁布的单一共同市场规则*1(EuropeanParliament,2011)。为了应对农产品价格波动,保障市场稳定运行,2013年CAP改革决定继续实施以公共干预为主、结合私人储备支持的储备制度,但部分调整了对象产品的支持范围、干预期间、干预类型及启动条件(见表1)。
公共干预措施的主要调整包括:(1)支持范围上,2013年CAP改革取消了对猪肉、糖和高粱的公共干预,保留了对普通小麦、硬麦、大麦、玉米、水稻、牛肉(包括小牛肉)、黄油和脱脂奶粉的公共干预。(2)干预期间上,取消了2007年法案针对希腊、西班牙、意大利、葡萄牙和瑞典关于谷物产品的特殊干预期间规定*2,而统一调整为11月1日到次年5月31日;黄油和脱脂奶粉的干预期间延长1个月至9月份;其余产品的干预期间不变。(3)干预类型上,将硬麦、大麦、玉米和水稻调整为适时干预,将黄油调整为强制干预,即2013年CAP改革后普通小麦、黄油和脱脂奶粉为强制干预,硬麦、大麦、玉米、水稻和牛肉为适时干预。(4)参考价格方面,取消了允许谷物产品的参考价格按照不同月份设定不同上涨幅度的规定**2,而统一确定为101.31欧元/吨。(5)启动条件方面,取消了黄油市场价格低于参考价格92%而启动干预的规定,将牛肉的启动条件从代表期间内市场平均价格低于1560欧元/吨提高至低于1890.6欧元/吨(即参考价格的85%),其他产品则视市场情况而定。
私人储备支持政策的实施产品为白糖、橄榄油、亚麻、牛肉、黄油、奶酪***3、脱脂奶粉、猪肉和羊肉产品,其中,亚麻****4为新增产品。干预类型上,取消了对奶油、黄油和奶酪的强制私人储备支持规定,而统一设置为可选择的私人储备支持。私人储备支持不再设置触发价格,而改为要求根据市场价格、参考价格以及生产成本,同时考虑特殊的市场条件而决定是否启动。
(二)微调了边境管理措施
为了监测和控制进出口贸易,防止进口剧增冲击欧盟内部市场,2013年CAP改革继续执行与第三国贸易的基本措施,包括进出口许可证、进口关税、部分产品的关税配额管理、部分产品的特殊进口规定、特殊保障措施、来料加工(InwardProcessing)、出料加工(OutwardProcessing)以及出口返还等****5*,但小幅度调整了部分政策措施的覆盖范围。
进出口许可证管理方面,新增了对进口水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒和出口种子、亚麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒及活植物的许可证管理措施。调整后欧盟实施进出口许可证管理的产品包括谷物、糖、种子、橄榄油和食用橄榄、亚麻、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄酒、活植物、牛肉、牛奶和奶制品、猪肉、羊肉、鸡蛋、禽肉以及以农产品为原料的乙醇。
进口特殊保障措施方面,新增了水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、葡萄汁及未发酵葡萄汁的特殊保障措施。调整后欧盟实施进口特殊保障措施的产品包括谷物、糖、水果和蔬菜、水果和蔬菜加工品、牛肉、牛奶和奶制品、猪肉、羊肉、鸡蛋、家禽肉、香蕉、葡萄汁及未发酵葡萄汁。
特殊进口规定方面,新增了对葡萄酒的进口品种和质量的特殊规定,废除了对谷物进口品种和质量的特殊规定。调整后欧盟实施特殊进口规定的产品包括亚麻、啤酒花、葡萄酒和糖。
(三)扩展了市场危机应对的特殊支持措施
为了有效应对重大市场波动,2013年CAP改革扩展了市场危机应对的特殊支持措施。法案规定,当内部或外部市场面临巨大波动或威胁而导致农产品价格剧烈波动时,欧盟可采取修改一般市场干预措施的支持范围和执行期间、提供出口返还支持、全部或部分暂停进口关税等特殊支持措施****6**。
同时,为了应对突发事件或重大市场扰动,欧盟新建了危机储备基金(CrisisReserveFund)。危机储备基金将独立于MAFF(MultiannualFinancialFramework),其年度预算达4.5亿欧元。对于当年剩余的危机储备将在下一年通过直接支付返还给农民。
三、竞争环境改善类政策的调整
(一)强化了对生产者组织的政策支持
为了提高农民在食品供应链中的谈判地位,欧盟将经济合作组织的认定范围从原有的水果和蔬菜部门扩大到所有农业部门的生产者组织和纵向一体化组织*1,对涉及加工的水果和蔬菜、橄榄油和食用橄榄、蚕和啤酒花部门的生产者组织,以及橄榄油和食用橄榄、烟草部门的纵向一体化组织执行强制性认定制度。
不同组织类型的认定标准不同。以生产者组织为例,其共同标准是要求认定的主体必须是一个明确的法律主体,且满足其由生产者自发形成、符合最少成员数量(或最小产量、价值)限定要求、具有其成员可以民主监督组织运行的规则以及须提供足以证明其有能力开展相应经营活动的材料等。除了上述的共同标准外,不同产品还有特殊的认定要求。以水果和蔬菜生产者组织为例,其必须销售成员的所有产品(包括直销),且必须追求下述目标之一:根据需求调整生产、优化生产成本、稳定价格。
生产者组织提出认定申请后,各成员国需在4个月内决定是否批准,并且应不定时检查其是否遵守相应要求。对于违反规定的组织可适当处罚,若有必要可撤销其认定。各成员国应于每年3月31日前通知欧盟委员会关于上一年的批准、拒绝及撤销认定的情况。欧盟委员会支持经过认定的经济合作组织的各类发展援助计划、原产地名称保护和地理标识保护等活动,且经过认定的组织可不受部分垄断性竞争规则的限制**2。
(二)完善了对生鲜农产品购销合同的规定
农作物、牛肉和橄榄油的生产者组织,有权代表其成员与供应链其他利益主体进行谈判,谈判的内容包括价格、数量、代表权限等方面。但为了防止垄断,欧盟对生产者组织的产量规模做出了限定。对牛奶及其制品来说,作为谈判代表的生产者组织所控制的原奶产量不得超过欧盟总产量的3.3%,也不得超过成员国产量的33%,且通过谈判达成的交易量不得超过成员国产量的33%*1;牛肉和农作物则不得超过全国产量的15%,橄榄油则不得超过相应市场份额的20%。
(三)明确了防止不正当竞争的市场规则
为了保证欧盟内部市场的合理竞争,TFEU(TreatyontheFunctioningoftheEuropeanUnion)第101条至106条明确禁止对欧盟内部市场具有预防、限制或扭曲作用的协议、决定及实践的行为,特别是各利益主体之间的共谋行为和产业链垄断主体的权力滥用行为。这些行为主要包括设置不公平的交易条件,限制或控制产量、销售、技术开发或投资导致消费者利益受损,针对相同标的物采用不同交易条件,从而导致与其他交易商利益受损等。该竞争规则适用于包括农产品生产、贸易在内的所有部门,但为了实现CAP基本目标**2而采取的必要措施,或是经过认定的生产者组织或生产者组织协会所采取的不危及CAP目标的有关生产、加工、销售及储存等活动可不受此约束。
四、产业发展援助类政策的调整
为了保障生产者的利益,提高产业综合竞争力,欧盟通过产业发展援助、风险预防与管理等政策支持生产者组织、协会及纵向一体化组织的各项行动。2013年CAP改革通过设立生产保险、风险基金、创新与研发支持及特殊产品援助计划等措施分担生产者的市场风险,提高产业竞争力。
为了平衡市场供给、提高葡萄酒的产业竞争力,2008年开始欧盟委员会对葡萄酒行业进行了一系列改革,主要包括采取了无竞争力葡萄园自动及强制栽种更新计划、明确了酿酒品种、制定了更灵活的酿造规则、简化了产品分类****4、明晰及简化了商品标签及展示规则、葡萄园注册以及国家支持计划等。2013年CAP改革基本保持了上一轮的改革措施,仅微调国家支持计划。法案规定各成员国应制订为期5年的国家支持计划,支持计划的内容包括:产品促销、葡萄园重建与品种更新、绿色收成法****5*的采纳、互助基金的建立、生产保险支出、设备与营销投资、葡萄酒产品创新以及副产品的蒸馏利用。
(二)调整了橄榄油与食用橄榄援助计划
为了提高橄榄油及食用橄榄的公众形象和产品质量、强化竞争力,2012年欧盟委员会启动了产业发展行动计划,该计划主要包括质量控制、产业重组、产业结构调整、促销、与第三国的竞争等。2013年CAP改革基本延续该计划,资助由生产者组织和纵向一体化组织制订的三年工作计划,主要资助以下领域:(1)橄榄油及食用橄榄的市场跟踪和管理;(2)改善橄榄种植的环境影响;(3)以提高竞争力为目的的橄榄种植现代化;(4)提高橄榄油和食用橄榄的产品质量;(5)推进建立橄榄油和食用橄榄的可追溯系统和质量认证保护,特别加强对直接销售给最终消费者的橄榄油的质量监控;(6)生产者组织或协会、流通组织关于提高橄榄油和食用橄榄质量的信息宣传。其中(3)为新增领域。
各项资助额应符合成员国的预算要求,且对领域(1)、(2)、(3)的资助不得超过实际成本的75%;对于领域(4)的资助,固定资产投资部分不得超过投资总额的75%,其他部分不得超过实际成本的50%;对于领域(5)、(6)的资助,跨成员国的生产者组织在至少三个第三国或非生产成员国开展经营活动的不得超过实际成本的75%,其他情况下不得超过实际成本的50%。
(三)延续实施了水果和蔬菜援助计划
为了提高产品竞争力,1996年开始欧盟通过生产者组织和经营计划支持水果和蔬菜产业发展。针对市场的频繁波动和其他国家的激烈竞争,2007年CAP改革扩大了风险管理和预防措施,除了原有的产品撤出(ProductWithdrawal)措施外,新增了绿色收成法、危机时的促销和宣传、培训、收获保险等工具。由于生产者组织在平衡购销双方谈判权利、稳定市场价格和提高农民收入等的出色表现,2013年CAP改革延续了基于生产者组织和经营计划运作框架的水果和蔬菜援助计划。认定的生产者组织和生产者组织协会可建立经营基金(OperationalFunds),用于资助未经加工的生鲜产品的经营计划。
法案规定,经营计划须至少包含以下两个目的:生产和消费预测与跟踪监测、提高生鲜或加工产品质量、提高产品商业价值、新鲜或加工产品的促销、环境保护措施(特别是水资源环境保护措施和包括有机农业在内的环境友好型生产方式)、风险预防和管理。经营计划应获得成员国的批准,而各成员国必须保证其经营计划至少包括两项环境保护行动:耕作方式、废弃物管理、水质保护、生物多样性保持和乡村维护等,或是保证环境保护行动的支出至少占总支出的10%。
欧盟财政对经营基金的补贴,应等于生产者组织或者各种生产协会的自有资金,且一般不得高于经营计划实际发生费用的50%和每个生产者组织产品市场销售额的4.1%。但经营计划的内容包括跨国经营、建立纵向一体化经营组织和生产有机食品之一或者主体为新合并的生产者组织(仅限首次提出)、正式登记的生产者协会、供应量不超过成员国水果和蔬菜产量20%的生产者组织、边缘地区*1生产者组织之一的,补贴占经营计划实际发生费用的份额可提高到60%;经成员国批准、产品不经过市场销售而免费提供给慈善机构、公益基金会和各类学校的,其上述补贴限额可提高到100%;经营计划主要内容为风险预防和管理措施时,补贴占生产者组织产品市场销售额的份额可提高到4.7%。
经欧盟委员会的许可,成员国可对组织化程度特别低的生产者组织的经营基金提供额外的财政补贴,最高补贴额度不得超过生产者组织自有资金的80%,补贴资金可从欧盟农村发展农业基金(EuropeanAgriculturalFundforRuralDevelopment,EAFRD)支出。如果接受上述额外补贴的生产者组织的蔬菜和水果供应量不超过成员国蔬菜和水果市场销售额的15%,且其水果和蔬菜产量占所在地区农业总产量的15%以上时,成员国可要求欧盟财政对此额外补贴进行补偿。
(四)延续实施了蜂业援助计划
为了改善蜂业生产和营销条件,提高产业竞争力,1997年欧盟开始支持蜂业的国家发展计划。2004年的发展计划新增了针对蜜蜂疾病及害虫预防和治理的支持,2007年新增了针对瓦罗亚虱(Varroa)防治的支持。2013年CAP改革延续该计划,规定各成员国可制订为期3年的蜂业发展计划,并提供不超过该计划各成员国支出50%的财政援助。援助的内容包括:对蜂农和蜂农生产者组织的技术支持,蜂巢入侵及蜜蜂疾病防治,养蜂场的季节性迁移,以促进销售和提高产品价值为目的的实验研究,蜂巢扩大及蜂群繁殖,养蜂和蜂产品领域与专业机构的应用性研究合作,蜂产品的市场监测,开发潜在市场的产品品质改良。
(五)新增了啤酒花援助计划
2013年法案将啤酒花纳入产业发展援助计划,支持注册登记的生产者组织*1的行动计划,以改善啤酒花生产者组织的计划安排,提高依据需求进行生产调整的能力,促进啤酒花的集中供应,应对环境和动物福利标准的变化和稳定生产者价格。
五、消费需求引导类政策的调整
(一)扩展了最贫困人口的食品援助计划
为了改善最贫困人口的生活水平,解决由于公共干预储备带来的产品库存,1987年欧盟开始实施了最贫困人口的食品援助计划(FoodDistributionProgrammefortheMostDeprivedPersons,MDP),该计划通过免费发放食品援助最贫困人口,仅2010年受益人口达1800万人。其发放的食品主要来自公共干预储备的库存。由于CAP改革逐渐弱化市场干预支持力度,为了保证MDP计划产品供应的可持续性,欧盟委员会于20世纪90年代中期采取了短期的产品购买措施,并于2008年提出了从公共市场购买产品的提案,但遭到部分成员国的反对。2011年欧盟委员会提出了以反应社会凝聚力为目标的援助计划,经过多轮谈判,决定延续该计划至2013年。
2013年CAP改革在市场公共干预储备提出了继续将库存产品无偿分配给最贫困人口的援助计划。但是由于公共干预的产品库存量几乎为零,为了维持对最贫困人口支持,欧盟决定将新成立的FEAD援助计划(FundforEuropeanAidtotheMostDeprived,FEAD)替代原由EAGF(EuropeanAgricultureFund,EAGF)支持的MDP援助计划。其主要内容包括:2014-2020年共计38亿欧元的预算,且成员国需提供至少15%的配套资金;FEAD计划支持成员国对最贫困人口提供非金融性物质援助的行为,不仅可免费发放食品,而且允许分配衣物以及其他供个人使用的基本物品等。
(二)延续了学校食品援助计划
为了有效解决儿童营养不良问题,提高儿童健康饮食习惯的意识以及防止肥胖问题,欧盟委员会分别于1977年和2009年开始执行学校牛奶、水果和蔬菜计划。2013年CAP改革基本延续了上述学校食品援助计划。学校水果和蔬菜计划将与学校牛奶计划成为学校儿童饮食的最主要支持计划。为了更有效推进学校水果和蔬菜及牛奶计划和减少管理成本,欧盟委员会将这两个支持计划纳入统一的管理框架。根据预算,这两个计划的每年预算支出达2.30亿欧元(其中水果和蔬菜计划的预算从0.9亿欧元增至1.5亿欧元,牛奶计划为0.8亿欧元)。2013/2014年共有25个成员国参与水果和蔬菜计划,所有成员国均参与学校牛奶计划,受益的儿童达3000万人(其中,牛奶计划超过2000万人,水果和蔬菜计划约900万人)。
六、结论与启示
本文通过梳理欧盟2013年CAP改革中关于农业市场政策的政策目标、框架及其措施的调整情况,发现本轮改革延续以市场为导向,促使农民根据市场价格信号调整生产的总体方向,保障农产品市场有效合理运行的基本目标,并且主要通过市场供求调节、竞争环境改善、产业发展援助及消费引导四个方面的政策措施保障市场的平稳有效合理运行。据此,可得到以下结论和启示。
(一)主张解决农业市场调节“失灵”问题
自导入直接支付政策以来,农业市场政策在CAP预算中的比重显著下降,其政策目标由保障农民收入转向保障农产品市场的有效合理运行,也就是说要在保障市场机制发挥基础性调节作用的同时,主要从以下四个方面解决“市场失灵”问题:(1)通过储备计划和边境措施保障欧盟内部农产品市场的平稳运行和有效调控;(2)通过干预合同、支持生产者组织和制定竞争规则保障欧盟农产品市场的有序合理竞争;(3)通过生产保险、风险基金和特殊产品援助计划等分担生产者的市场风险;(4)通过对低收入群体的食品援助和学校食品援助计划等引导需求和分担消费者的市场风险。作为农业领域的公共政策,欧盟农业市场政策在调整中一直秉持的这种政策理念和政策目标,对中国当前的农业市场调控政策的调整具有参考价值。在中国面临粮食等大宗农产品国内外市场价格倒挂、进口剧增、库存积压严重等严峻形势下,调整农业市场政策势在必行(程国强,2016;农业部农业贸易促进中心课题组,2016)。为此,中国农业市场政策的调整方向,应尽可能减少对农产品市场的直接价格干预,而将重点转向解决农产品的“市场失灵”问题。
(二)强调支持优势产业发展
(三)重视防范和降低市场风险
欧盟农业市场政策十分重视防范和降低农业市场风险。一方面,通过域内储备措施和边境管理措施调控市场,降低价格剧烈波动带来的市场风险。本轮改革欧盟继续保持了对牛奶、糖、牛肉、黄油、奶粉等重要农产品的公共干预与私人储备支持措施,并结合这些产品的边境管理措施,通过储备调节以稳定市场。另一方面,欧盟通过对生产者支持措施来降低市场风险对农民收入的影响。本轮改革保留了对水果与蔬菜、葡萄酒的生产保险和互助基金的支持,还在欧盟MFF(MultiannualFinancialFramework)之外专门新设了危机储备基金,以应对突发事件带来的巨大影响。由于农产品季节性和供求弹性相对较低等原因,价格波动成为农产品市场运行的重要特征。中国农民组织化程度低、抗风险能力弱,农民的收入水平及农业生产容易受到国内外市场波动的影响。因此,防范和降低农业市场风险应成为中国农业市场政策调整的努力方向,且应重视进一步完善中国重要农产品的储备调节机制,加强对生产保险的支持力度,并探讨建立重要农产品互助基金的可能性。