根据对我国农业保险制度的实证研究．笔者认为，在目前我国农业保险制度缺位及其专门经营机构缺失的情况下，中国农业发展银行应该义不容辞地率先承担农业保险这项政策性业务．尽快建立起主要由商业保险公司经营农业原保险、农业发展银行经营农业再保险的多元化的农业保险分工与合作经营机制。
一、政府介入与发挥政策性农业保险功能作用的实证分析
在我国广大农村．只有同时存在农业政策性保险和农业商业性保险．农业保险制度才是完善和协调的。无论是从理论上还是在国内外的实践中．都证明在市场经济条件下单纯依靠商业性保险去承保和经营农业保险完全行不通一方面由于农业保险的外部性、高风险、高成本、高价格和农户对农业保险的有效需求较低，不足以支持一个商业化的农业保险市场：另一方面，农业保险的高赔付、低收益甚至负收益、以及农业保险中长期存在的道德风险和逆选择性，无法维持商业保险公司对农业保险的供给。在这种条件下，这部分保险资本必然投向其他能赢利的险别或险种，或向其他产业部门转移，这就从根本上抑制了农业保险的有效供给。
二、重构有中国特色的农业政策性保险与商业保险协调发展机制
关于农业保险经营与发展的模式．国外一般有六种模式：政府主办、商业保险公司经营：政府主办、政府成立公司经营；政府补贴、社会组织经营：政府和金融机构主办、政府控股公司经营；政府提供政策支持、自愿互助合作经营：以及严格限定承保条件的商业性经营等发展模式。国内在推进农业保险制度试点中．也可概括为五种模式：政府扶持、商业保险公司农险政策性业务；成立政策性保险公司；成立互助保险经营机构：外资保险公司经营农业保险业务；成立专业性农业保险公司等经营模式。
笔者认为，根据我国的实际情况，应该建立主要由商业保险公司经营农业原保险、中国农业发展银行经营农业再保险的多元化的农业保险分工与合作经营机制；同时，以独立完善的法律法规为主要基础，以强制性保险为主要手段．构建以政府政策支持为主要保障方式的农业保险制度。
农作物一旦发生自然灾害，从组织上报、灾情核定，到保险公司拨付赔款，环节多，程序繁琐。有时存在查勘、赔付不及时的现象，一定程度上也是影响农民群众参保的一个重要因素。同时，就2014年而言，一亩小麦最高保险额320元，玉米最高保险额300元，一旦发生绝产，投保农户要清理地块，劳力少的农户，还要雇人进行生产劳作，其损失及农业投入额度，远远大于其赔付额，对于拥有大量土地的农业种植户而言，更可谓是“杯水车薪。”
二、保险操作不规范，引发误解
三、农民收入多元化，种植收入比重偏低
四、保险公司综合能力薄弱，自身建设有待提升
五推进该政策的实施应遵循“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的基本原则。
1、广泛宣传，转变农业保险“误区”
要持续加大宣传力度，提升农民群众开展农业生产的风险意识。彻底转变在农业保险工作上的“误区”。农业保险不是万能的。一方面作为农民，不要以为只要交纳了保费，农业生产不管遇到什么自然灾害都要求保险公司进行赔偿，这种观念必须改变；另一方面，保险公司的保险责任是有范围的，并不包括农业生产过程中的所有自然灾害。
2、改进服务，完善查勘赔付机制
政策性农业保险的推行仅仅依靠基层政府并非长久之计。随着农村经济的快速发展，保险业在农村将有很大的发展空间，保险公司要加强农村保险员队伍建设，加强风险管理，对受灾农户真正做到及时勘察、及时定损、及时赔付，有灾必查，有损必赔。同时，要坚持“五公开、三到户”的原则，切实做好承保、查勘定损、公示、理赔工作。按照“主动、迅速、准确、合理”的农业保险运作要求，做到投保程序简捷化、业务操作规范化，确保受灾农户及时得到赔款，全面提升农民群众对农业政策性保险的认同感，最大程度地取得农民群众的认可，最终实现农民得实惠，保险公司得发展的良性循环。
3、因地制宜，实施区域保险战略
2中外农业保险发展的政策体系比较
3.1加强农业保险的政策立法，保证农业保险规范运行中国农业保险尚无一套完整的法律法规和配套政策予以支持，因此，政府在支持农业保险方面的政策存在随意性和不连续性，不利于农业保险主体的合理预期，制约农业保险的长远发展。纵观国外农业保险发展较好的国家，都有完善的立法支持，如美国的《联邦农作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》、菲律宾的《农作物保险法》等。因此我国必须从法律角度明确农业保险的政策性，对农业保险的法律地位、经营性质、管理原则、机构设置、政策优惠等予以法律规定，对政府职责、强制与资源保险范围、费率立定、赔款计算以及再保险等都加以规定。这是农业保险开展的必要的内部条件和外部环境[6]。
关键词：农业保险；政策性农业保险经营主体；财税支持
农业在国民经济中的基础地位和农业的弱质性，决定了农业风险保障的重要性。而农业保险的“三高”(高风险性、高赔付率、高亏损率)特征决定了没有政府的政策性支持就难以实现可持续经营。2007年以来在全国6个省区试点推行、现全国有近九成省份开展的政策性农业保险是一种财政补贴型保险。其实质是政府通过在保费方面的补贴支出，并通过大面积的普及推广，将可能出现的农业生产风险部分转移到保险经营主体和未受灾农户，从而既达到保障农业生产的目的，又适当减轻政府巨额救灾支出压力。在这种保险模式下，能否调动农户和政策性农业保险经营主体(商业保险公司、专业性农业保险公司、农业互助保险公司、地方政策性农业保险公司、外资或合资保险公司等)的积极性是政策性农业保险能不能搞起来、能不能搞好的关键。各地试点表明，保证并尽量提高政府的保费补贴支出对调动农民参保的积极性起了重要作用，但如何提高政策性农业保险经营主体参与积极性，以确保政策性农业保险顺利实施仍是值得探究的一个现实课题。
一、影响农业保险经营主体积极参与的障碍分析
尽管政策性农业保险试点中财政对农业保险的保费补贴减轻了农民付费的成本，提高了农民参保的积极性，缓解了以往农业保险“农民保不起，保险公司赔不起”的尴尬局面，但政策性农业保险中的一些客观障碍仍存在，影响了农业保险经营主体参与的积极性。
3农业保险中委托方与受托方的信息不对称使得农业保险经营主体的态度由过去的大力发展变为谨慎从事。由于保险市场的信息不对称，在农业保险的委托关系中，农业生产单位作为委托方处于信息优势方，作为方的农业保险经营机构往往是处于信息劣势的一方，导致农业保险中道德风险比较严重，受农业自身属性、小农意识和文化素质的影响，特别是法律法规制度的缺乏，监督控制成本难以降低。据统计，道德风险给保险公司造成的损失占农作物保险赔偿的20％。加上农业风险的地域差异性和个体差异性很大，管理难度大，有效监管成本高，农业保险的逆向选择也很严重，使得农业保险经营者赔付率居高不下。
二、调动农业保险经营主体参与积极性的政策探讨
农业保险经营管理上的特殊性决定了农业保险必须由政策扶持。当前我国政策性农业保险中政府保费补贴水平较低，在税收上除了按照国家统一规定免征收营业税外，并没有推出新的优惠政策，而且对保险企业经营管理费用没有进行适当的补贴，从而使政府引导保险经营者积极主动开展农业保险的引导作用大打折扣。调动农业保险经营主体开展农业保险业务的积极性需要政府全方位的政策支持。
1给予税收减免优惠。政策性农业保险经营主体所涉及的税种主要包括企业所得税、营业税、印花税等。农业保险业务高成本、高风险、信息不对称等特点造成农业保险经营机构难以获得一定收益水平，所以许多国家政府对农业保险经营机构所承担的税负给予一定的优惠，以吸引各方资本参与到农业保险的经营领域。对农业保险业务的税收优惠力度最大的是美国，美国《联邦农作物保险法》规定，联邦农作物保险公司一切财产，包括分支机构、资本、准备金、结余、收入、财产权和免赔款，免征一切现有和将来可能开征的税收，包括国家所征税种、各级地方政府所征税种；私营农作物保险公司保险合同和向公司提供再保险的保险公司均免征一切税收。联邦到地方各级政府对农业保险的税收优惠政策使农业保险经营机构除了其业务成本外不再有其他方面的负担。日本政府财政为农业保险提供了力度很大的税收优惠，《法人税法》中将农业共济组合、农业共济组合联合会纳入公益法人的范围，只对由收益事业所产生的所得进行课税，对其他所得不课税。在日本《农业灾害补偿法》中除规定农业保险的所得税率为22％，营业税率为5％～6.5％之外，免除征收其他一切赋税。
适当的优惠税收政策也是我国大力倡导开展政策性农业保险的必要措施。根据现行税法，除免征种养两业农业保险的营业税，以营业税为计征依据的城市维护建设税和教育费附加也因营业税免征而免征，同时对农业保险合同免征印花税外，并无其他财税优惠政策。针对这种税收优惠力度小、范围窄的情况，为了更好地提高农业保险经营主体的经营积极性，应扩大对农业保险业务的税收优惠力度：一是对种植业、养殖业保险以外的其他农业险产品也免征营业税，特别是将营业税的免征范围扩大到农村家财险、人身险和健康险等其他涉农保险业务。二是对政策性农业保险经营主体，可在一定期间内免征或减征所得税，增大保险费的返还比例，提高其对农民保险费的支付能力。三是允许农业保险经营主体从经营盈余中扣除一定比例的资金作为保险准备金，并在税前扣除；甚至可规定对经营政策性种养两业保险的经营主体，可以将其全部盈余作为农业保险特殊风险准备金提留出来，用作其农业巨灾风险补偿的积累，以增强其抵御农业保险风险的能力。
2提供经营业务费用补贴。国外政府对农业保险经营者的补贴主要用于补贴经营管理费用。如美国政府从1995年开始，为开办农业保险的19个公司提供相当于其农业保险费31％的补贴；日本在这方面的补贴也高达50％～60％。针对我国农业保险业务经营成本高的特点，参考国际上许多国家的经验，并考虑我国具体的财力状况和实践经验，政府应为各种政策性农业保险经营主体提供一定比例的业务费用补贴，以提高其经营农业保险的积极性。2006年《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中就特别提出要“对保险公司经营的政策性农业保险适当给予经营管理费补贴”。具体到操作中，应遵循分级负担、区别对待的原则，即政策性农业保险公司及其分支机构的全部经营管理费用由中央政府承担；地方性的农业保险公司全部或部分经营管理费用由中央和地方两级政府承担；对商业保险公司则根据其年经营农业保险的业务量按保费收入的10％～20％左右向其提供经营费用补贴。对于比较偏远、农户保险意识薄弱、农业保险业务开展比较困难的地区，政府财政适当加大补贴，鼓励保险公司积极拓展农村保险市场，发展政策性农业保险业务。
三、政策支持农业保险经营主体参与应注意的几个问题
1对政策性农业保险经营主体的政策支持要与政府的财政能力相适应。农业保险过高的赔付率与过高的管理成本，需要政府的财税政策支持。但近年来，以美国为代表的一些国家，在政府进一步加大对农业保险的支持和补贴力度的情况下，农业保险并没有按照政府的意愿取得更快更好的发展，相反政策性农业保险的发展使政府陷入沉重的财政负担。如美国，1980～1999年政府举办政策性农业保险的总成本是150亿美元，仅1999年一年政府给农作物保险的财政补贴就达22.4亿美元，其中保费补贴13.53亿美元。以此为教训，在我国的政策性农业保险试点中，对农民的保费补贴和对农业保险经营主体的经营费用补贴水平及税收减免优惠的力度一定要考虑国家的财力，既要促进政策性农业保险的顺利开展，又不能给财政带来太大压力。
关键词：保险；农业；持续
中图分类号：F840.66文献标识码：A
收录日期：2015年10月30日
一、农业保险简介
（一）农业保险概念。根据我国2012年颁布的《农业保险条例》第二条规定，农业保险是指保险公司根据农业保险合同，对被保险人在农业生产过程中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病或者疾病等事故所造成的财产损失承担赔偿保险金责任的保险活动。其所称农业，包含种植业、林业、畜牧业和渔业等产业。
（二）农业保险的作用。在市场经济国家里，农业保险是国家扶持农业发展的通行做法。世界贸易组织规定成员国家不能对农业生产者直接进行补贴，而对农业生产者可给予农业保险方面的政策优惠。农业保险可以较大程度减小自然灾害对我国农业产量的影响，增加农民收入的稳定，促进农业稳定发展。可以说，加强农业保险的发展，加大对农业各方面的投入，是我国今后较长一段时期内的基本国策。
（三）农业保险的种类。农业保险的种类按照保险对象种类的不相同可以分为种植业保险和养殖业保险。
1、种植业保险。农业种植产品的保险，基本上是以稻、麦之类的粮食作物和棉花、烟草之类的经济作物作为保险对象。根据农作物的生长期间受到自然灾害或意外事故的影响使得收获所获得价值或生产过程中所花费的费用的亏损作为承担保险责任的保险。
经济林、园林苗圃保险的保险对象是正在成长过程中的经济林种，包括这些类别的林种的成长后产生的具有经济价值的果实、汁水、根叶等产品，还包括可以提供观赏的、清洁环境的名贵树木。
2、养殖类保险。（1）牲畜保险。以奶牛、耕牛、马、骆驼等作为保险的对象；（2）家禽保险。以商品性生产的猪和羊等家畜，鸡鸭等家禽作为保险标的，一般承担的是死亡保险；（3）其他养殖保险。以农业养殖的用于商品买卖交易的鹿、狐等和蜂、蚕作为保险对象的，承担的保险是在养殖过程中由于疾病和自然灾害等意外造成的价值缺失。
二、我国农业保险发展历史概况
2008年，国家扩大了政策性农业保险试点范围，对粮食、油料、生猪、奶牛生产等政策扶持力度不断加大，支持小麦、水稻等重要农作物的政策性保险，而农业保险发展前景越来越好。农业保险正在向规模化、集约化、专业化的方向迈进。
2013年，农业保险承保农作物达到11亿亩，占全国播种面积的45%，提供风险保障1.4万亿元，支付赔款209亿元，受益农户达3，367万户。我国自2007年到2013年，保险规模的增长速度达到67%，远远高于保险业同期的发展速度。
现阶段，国家对许多省区的粮食作物实施政策性保险补贴，进一步促进了农业生产的发展。通过这样的做法，努力改善了农业保险经营的外部环境，农业保险发展进入了新的春天。
三、我国农业保险发展中存在的问题
（一）政府对农业保险投入仍显不足。农业保险存在着较大的系统性风险、农民和保险公司之间信息不对等，农业保险市场供需不平衡，农业保险需要政府更多地发挥引导和支持作用，实现农业保险市场的有序发展。但是，目前根据中国农村地区农业保险发展现况来看，仍然需要国家加大财政补贴以及提高税收优惠的杠杆作用等。
（三）农业保险服务组织体系尚不成熟。农业保险作为一种公共产品，政府为经营主体，需要把农业保险归入政府的职责范围。地方政府、监管部门与保险机构关系未理顺，保险机构在农保市场的主体作用未能有效发挥。
在理赔上，政府组建的协调机构如农保推委会充当了公估中介的第三方角色。在保险公司和农民出现较多争议时，农保推委会往往倾向于农民。在没有更科学的理赔方法时，农民更相信政府，而不相信保险公司和公估公司。
而《农业保险条例》对政府具体的农业保险管理职能及其与保险公司、公估公司等市场主体关系缺乏明确界定。农保服务中介组织培育也尚未启动。《农业保险条例》虽然对保险机构经营农业保险业务的基层服务网络、从业人员、内控制度、风险分散以及偿付能力等作了粗线条的规定，但县域保险市场长期处于监管真空、市场竞争无序状态。
（四）农民组织化程度低。我国目前农业生产是以分散的农户做主体，农民的组织程度低，这和农业保险规定的高度组织化有很大的差距。这个问题不解决，大面积推广农业保险将变得非常困难。
四、农业保险问题原因分析
（一）农业保险监督水平低下。中国农业保险起步晚，技术和经验不成熟，监督的方向主要是在费率等一些费用的审核上。监督的合理性和预见性性不足，监督成本花费了很多却没有很好地实现监督效果。另外，缺乏对政策性业务监督。对不同的保险业务，应当采取不同的监管规则，但是中国保险监管部门对不同业务仍然实行相同的监管规则，农业保险商业规则化，没有与其他行业的监管明显区分开来，致使农业政策和农业保险很难落到实处。
（二）缺乏完善的风险分散管理机制。我国是一个自然灾害频繁发生的国家，自然风险的发生往往造成大范围影响和严重的经济损失。尽管目前我国已经建立了初步的农业保险大灾风险分散机制，但无论从统筹级别还是风险分散水平来看仍待提升，国家层面的农业风险分散机制尚待建立，多层次风险分散机制仍需完善。
（三）农民对保险认识不足，缺乏投保积极性。中国农民对保险了解匮乏，缺少参与主动性，大多受访农民看不懂保险条款，不了解投保及索赔流程。农户对农业保险并不是真正意义上的了解，能完全看懂保险条款的农户仅占14.61%，大多受访农户对农业保险的查勘、定损缺乏清晰的理解。
五、农业保险健康发展策略
（一）进一步加强政府对农业保险的补贴机制。因为农业保险的高费率与农民的低购买力产生了矛盾，农业保险缺少纯商业运作条件。政府的推动和资金大力支持是农业保险顺利开展的决定因素。国家应该继续努力发展农业保险补贴机制。一是对种植范围大、涉及国计民生的保险产品给予较高比例的财政补贴。如水稻、小麦、能繁母猪的财政保费补贴比例达到了90%以上，既能满足种养大户的参保需求，又可以促进持续生产，维持市场经济秩序；二是农户可以根据需要选择不同的保障水平。如农户对用材林综合险种可以选择200～800元的不同保额，由于费率是统一的，农户选择不同的保额就承担了不同的保费，财政也给予相应的保费补贴。
（三）积极引导和鼓励农民有组织地参加农业保险。在各种农业保险项目试点当中，需要探索新的农业保险经营方法。农业部门要配合保险公司加大宣传力度，充分利用电视、报刊等多种媒体，深入广泛宣传农业保险工作，增强广大农民群众的风险意识和保险意识，引导农民积极参加农业保险。鼓励农业企业、农民合作经济组织等发挥带头作用，组织和带动农民集中投保，实现农业保险保障全覆盖，推动农业保险的持续发展。