国务院发展研究中心农村经济研究部程郁周群力
2012年，财政部和农业部启动实施了农产品产地初加工补助政策，四年共安排中央转移支付资金26亿元，在20个省(区、市)463个县(区)开展试点，共计补助4.9万农户和5200个农民专业合作社建设8.4万座初加工设施。我们在调研中发现，该项政策的实施能够显著带动产业发展和促进农民增收，但却存在补助额度偏低、覆盖范围有限以及配套的金融、用地、用电和服务支持不足的问题，制约了政策效力的发挥，亟须进一步加强政策支持。
农产品产地初加工项目增强了农户参与市场的能力
农产品需求价格弹性小，集中上市与消费的分散性存在矛盾，致使其价格波动大、市场风险高。小农户在面对大市场时，既没有定价话语权，也缺乏主动应对市场变化的能力，容易出现增产不增收的问题。农产品储藏、保鲜、烘干等初加工设施的建设，能够帮助农户降低产后损失、提高产品质量、选择最佳销售时机、参与加工环节以及提升产后处理技能，进而提高其市场参与能力，促进实现产品销售的价值增值。
(一)从采后的“无能为力”到积极的“应需调整”
(二)带动农民增收的效果显著
从对项目试点地区农户的面上抽样调查看，全部的调查户都肯定了项目对降低产后损耗的作用，降损比例的平均值为47%;95.0%的人认为设施建成后其销售的农产品价格提高了，价格提高比例的平均值为27.8%。具体来看设施建成后能够帮助提高收入的原因，72.6%的受访补助获得者认为是“可以把握时机，提高售价”，68.5%认为原因在于“产品腐损率降低、品质提高”，选择“产销直接对接，减少中间环节”的占24.7%，选择“加工后产品附加值提高”的占23.1%。除了项目建设主体实现直接收益增加外，项目建成后因为产业效益好也带动了鲜果收购价格的提高，使种植农户的收入也大大提高。
产地初加工项目对提升落后地区农民收入的效果非常明显。因为农产品产地初加工补助政策重点向欠发达地区倾斜，试点县(区)农民可支配收入平均水平低于非试点县(区)，但试点实施4年来对当地农民收入的提升却是非常显著的。甘肃省试点县(区)农民人均可支配收入从2011年的3128元增加到了2015年的5722元，增幅达82.93%，较非试点县(区)高1.44个百分点，新疆试点县(区)农民人均可支配收入从2011年的7123元增加到了2015年的11486元，增幅达61.26%，比非试点县(区)高7.65个百分点。
农产品产地初加工项目奠定了一二三产业融合的基础
一二三产业融合是促进农业产业转型升级和提高农民收入的重要途径，但其发展最大的障碍是农业经营主体的能力不足。农产品产地初级加工项目不仅支持农民建立了设施设备，而且帮助提升其技术与经营理念，促进产业规模化、集聚化发展，催生交叉融合的产业新业态。
(一)培育壮大全产业链的农业经营体系
农产品产地初加工项目良好的产业经济效益，带动了生产种植面积的扩大，培育了一批优秀农村职业经纪人，壮大了一批农民专业合作社，促进实现产业规模经济，为农产品加工业的发展和区域市场形成奠定基础。甘肃省陇西县马铃薯专业合作社从2011年的97家发展到2015年的120家，增长23.7%，果蔬专业合作社从2011年的11家发展到2015年的80家，增长627.3%;专业大户从2011年的800户发展到2015年的1900多户，增长137.5%。河南省西峡县在项目支持下，建成香菇保鲜库416个，总库容达37700吨，带动建立了104家合作社、100多家加工企业和1000多家香菇收购企业或门店，建成了标准化基地173处，使标准化生产率达到85%以上。
初加工补助政策对促进产地农产品加工能力和冷链物流发展创造基础条件。甘肃省试点县(区)的农产品加工业产值从2011年的26616万元上升到2015年的59057万元，增幅达122%，较非试点县(区)高18个百分点。新疆试点县(区)冷链物流从2011年的3.5万吨增加到了11.98万吨，增幅达到242%，而非试点县没有明显变化。通过甘肃和新疆试点地区的分析发现，项目补助资金每增加1元，农产品加工业产值增加24.7元，其带动效应非常显著。同时，项目资金增加1%，农产品总销量与总产量的比值增加0.4个百分点，这意味着项目的投入有助于形成产地交易市场，吸引其他地区产品向项目区集中交易。
(二)促进形成了特色优势产业集群
产地初加工设施是产业延伸、拓展和衍生新兴产业业态的基础支撑，推助了一二三产业融合发展和农业产业的升级转型。福建建宁县引导合作社在农产品加工园区集中建设冷藏设施，在莲产业集群基础上衍生出莲食品加工、莲附属物类黄酮和生物活性碱等提取以及荷花景观和莲饮食文化等产业。产地初加工设施建成使用后，烘干、预冷以及初步的分级包装等为接入电商物流系统创造了基本条件，吸引了大型电商平台的进入发展。湖北仙桃市通过项目带动发展的泡藕带、脆皮黄瓜等初加工产品已在淘宝仙昧店4甫、京东仙桃特产馆、苏宁易购仙桃馆等网上上架，2015年9月至2016年上半年农产品网络销售额达620万元。
农产品产地初加工补助政策实施面临的问题
(一)政策支持力度不足，不能满足发展需求
2015年8月农业部对各试点省(区、市)2016年政策需求摸底调查显示，18省(区、市)对该项政策的资金需求规模达到18.95亿元，而这些省(区、市)的实际资金安排规模为8.4亿元，仅占需求量的44.33%。从实际的项目申报来看，有50%左右的申报农户和合作社因指标限制未能享受到政策。同时，初加工补助政策是按照不超过工程造价的30%给予支持，但在建设过程中还会存在合法取得用地、平整土地、供电基础设施等成本，农户实际自筹资金比例较高。对试点地区农户抽样调查结果显示，29%的农户有申请初加工设施建设和政策补助的需求，但其中11.7%的人明确指出自己“想建，建不了”，45.0%的农户表示“自己出那部分钱拿不出来”，38.2%表示“要求先建后补，没有资金垫付”。
目前补助政策主要是补助马铃薯储藏窖、果蔬烘干和冷库建设，而粮食等大宗作物的烘干、储藏设施建设也有很大需求。2016年受雨水天气的影响，安徽小麦受潮严重，以滁州为例，80%的新麦达不到国家标准而难以入库;2015年江苏规模经营大户因没有晾晒、烘干能力，稻谷未能及时收割，遭遇大雪天气出现了“雪压稻”现象，导致黄粒米超标率高达90%。
(二)金融服务缺位，农民建设和发展受到极大制约
当前农民发展需求强烈与其投资建设能力不足，是该项政策推广发展的现实矛盾。金融服务在此过程中的缺位，制约了农户从该项政策中的受益和政策效力的充分发挥。除了河北省、甘肃省陇西县等地与金融部门合作以联保货款等形式帮助参与项目农户解决建设资金不足的问题外，绝大部分试点地区该项政策的实施没有形成与金融部门的良好联动。农户不能借入资金建设发展，无法享受到政策的支持，错失了改进生产方式、实现增收的发展机会。而且项目建成后，农户和合作社也需要一定的资本投入保障其有效运营，但绝大部分试点地区尚未对初加工设施颁发产权证，不能通过抵押贷款有效盘活资产、解决经营资金周转问题。很多项目建设者缺少资金收购农产品进行加工和储藏，造成设施不能充分使用，生产盈利能力不能有效提高。
(三)土地政策执行偏差导致部分新型经营主体投资建设困难
以合作社为载体推动设施的集中连片发展普遍遭遇到用地难的问题。有合作社表示“政府对土地管控太严，不给批土地”。陕西省勉县农工委反映，农产品初加工设施“建设场地审批难，需要国土部门积极支持”。甘肃省泾川县委办公室反映:“土地出让手续繁杂，成本较高”。虽然《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》允许一定比例的设施用地，但各地在执行上述规定的过程中，把握的尺度不一，“依法办理建设用地亩批手续”程序较为复杂，而且部分适合集中发展初加工设施地区被划入基本农田范围内，不允许发展任何建设项目。农产品产地处理、贮藏、烘干等初加工设施建设经常出现“拿不到土地”或不能取得合法产权证明的情况。
(四)用电优惠政策难以落实，高电费加重农民负担
国家多项政策均明确规定，农产品初加工执行农业生产电价，但由于对电力部门缺乏明确的政策规定和具体细化标准，且不同政策交叉下电力部门遵循的是就高不就低的原则，很多农产品产地初加工项目很难享受农业电价政策。2013年国务院办公厅印发的《关于降低流通费用提高流通效率综合工作方案的通知》规定，农产品冷涟物流的冷库用电与工业用电同价。依据此文件，大部分地区对产地初加工的保鲜库、冷藏库按照工业电价征收电费，且由于分离计价的困难，同批同地建设的烘干房等，也是按照相同的标准征收。在调研中发现，各地电价执行标准存在很大差异，甚至各乡各户各有不同，一些地区的初加工设施甚至按照商业电价标准收费。用电成本高是大量设施不能充分利用的原因之一。烘干房设计的是可对多种农产品进行烘干，针对不同农产品上市季节不同，可以在不同时期烘干不同产品。但由于部分农产品干制品的利润比较薄，高电费使农户回归到传统的自然晾晒方式。
(五)产业后续服务跟不上，农民增收仍难根本解决
初加工建设设施补助政策只是帮助农户建立起产地简单烘干和冷藏保鲜能力，减少了农产品集中上市后短期内无法实现销售造成腐烂的直接损失，但农民能否增收最终还取决于最终产品的市场销路是否打开、价值增值能否实现。但从目前的情况看，由于采后处理、分级包装、品牌建设、质量检测、交通物流等综合服务能力不足，农户和合作社自身的经营能力欠缺，农户与加工企业利益联结不紧密，该项目实施对农户的收益带动效应开始递减。
完善农产品产地初加工补助政策的建议
(一)扩大试点范围和资金支持规模
当前在我国农业支持政策面临调整的关口，应借鉴国际经验从保收入的生产者补贴支持向提能力的服务性支持转变。农产品产地初加工补助政策正是服务性支持政策，属于WTO绿箱政策范围，应作为重点方向加大支持，尽快从目前20个试点省(区、市)全面推广到全国，并根据现实需求增加补助政策的资金预算。应扩展初加工设施补助的范围，从目前较为单一的马铃薯、果蔬烘干储藏扩展到有相应需求的所有农产品，从初级的烘干、冷藏延伸到产后净化、去皮(壳/核)、切片、分等分级、预冷、包装等多个环节，逐步提高加工的技术水平和产品的商品化程度，形成全产业链配套的初加工生产体系。在粮食主产区试点实施粮食初加工设施补助，支持农民专业合作社、家庭农场、种植大户逐步建立烘干、储藏、脱壳、分级、包装等粮食初加工能力，引导建设服务一定区域的烘储一体化综合服务中心。
(二)加强财政金融联动支持
以“补助+信贷”的方式强化对专业农户和合作社的支持力度，完善初加工设施不动产登记和抵押制度，为自筹资金不足者提供设施建设按揭贷款支持，并通过设施抵押贷款解决长期投入资金的周转问题。以政策性信贷或担保的方式支持上规模的合作社和企业建设加工、储藏设施，将政策延伸至企业并扩展到高性能、大规模设施设备。针对经销、加工大户购销资金短缺的问题，应着力支持发展农产品仓储抵押贷款、订单质押贷款以及以购销、加工储运信息监控为风险控制基础的购销信用贷款等业务。
(三)强化用电、用地等配套政策的协同支持
(四)完善配套市场服务体系
引导地方在初加工设施集中连片区域，规划建设产地市场，完善农产品分级包装、竞价交易、质量检测检疫、市场信息、物流运销、市场营销、品牌培育等服务体系，促进形成产业市场集聚效应。优先支持农产品产地初加工集聚基地开展电子商务进农村试点，引入大型电商平台和培育区域性农产品电商企业，打通农产品进城物流通道，拓展初加工农产品的销售市场范围。联合工商、质量监督检疫检验、食品药品监督管理部门，适度放宽对农民专业合作社申请质量安全认证的资产和产值规模等要求，支持农民专业合作社提升产品质量、提高商品化水平、创建自主品牌，通过做大做强、做精做优将农产品价值增值更多地保留在农村内部。