地方人大推进国有资产监督工作的研究
中共贵州省委党校课题组
课题组负责人：郝建（省委党校科学社会主义教研部主任、教授）
目录
一、人大对国有资产行使监督权力的法理阐释与学理分析
二、我国现行国有资产管理体系
三、贵州国有资产管理的问题与地方人大对贵州国有资产监督的必要性
四、地方人大对贵州各类国有资产监督的重点领域与具体内容
[摘要]建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度，是以习近平同志为核心的党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署，是党和国家加强国有资产管理和治理的重要基础工作。国有资产按照不同属性其管理权限分散在不同的行政部门与国有企事业单位，就目前管理体制下，国有资产被界定为国有企业（非金融企业）国有资产、金融企业国有资产、行政事业性国有资产和国有自然资源等国有资产四类。贵州是我国西部欠发达省份，与周边省份相比贵州现代化建设的起点较低、短板较多，但支持贵州现代化建设的国有资产家底却十分微薄，这就决定了贵州要以更加精细的管理模式促使各类国有资产在服务贵州高质量发展过程中发挥最大效能。人民将国有资产的管理权力委托于国有企事业单位以及各类行政主管部门，各类行政主管部门以及国有企事业单位要履行好代理职责，人民通过人民代表大会对各代理人依法履行监督职能，以确保所有者权益得到保障。因此，无论是从法理上，抑或是从我国政治发展现实，以及贵州发展实际，都需要积极推动地方人大对我省国有资产的运行实施全过程监督。
习近平总书记指出：“国有资产资源来之不易，是全国人民的共同财富。”建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度，是以习近平同志为核心的党中央加强人大国有资产监督职能的重要决策部署，是党和国家加强国有资产管理和治理的重要基础工作。然而，由于我国现有监督体制中人大监督具有全面性，但监督方式往往较宽泛。人大对国有资产管理情况的监督是法律赋予人大的一项重要职权，如何明晰人大监督国有资产的范围、职责体系、工作方式以及建立日常监督机制是当下研究的一项重要任务，无论是从理论上，抑或是从现实角度都具有十分重要的研究意义。
（一）人大对国有资产行使监督权力的法理阐释
党的十九大报告首次提出要从“健全党和国家监督体系”的视角优化权力制约监督机制。
中国特色社会主义权力运行首次形成了决策权、执行权与监督权相互制约、彼此协调的运行机制，这是中国政治实践的重大创新。党的二十大报告再次强调“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行”。近年来，在“人民主权”基础上形成的党内监督、社会监督、人民监督等监督体制，塑造了中国各项权力运行与权益保障的系统监督结构。随着党的监督体系建设的深入推进，催生贯通了党和国家监督的监察体制改革，随之又带来国家监督体系的深度整合，形成了以人大监督为中心，以监察监督、检察监督、审计监督为支撑的国家机关监督体系。
（二）人大对国有资产行使监督权力的学理分析
人民代表大会制度是中国特色国家权力制约监督模式的基础，是健全国家监督体系的根本制度保障。人民代表大会制度决定了中国权力制约与国家权益保障监督模式的根本属性。国家监督体系的核心是国家权力机关的监督也即人大的监督。而国家监督系统运行的底层逻辑是以人民代表大会履行监督权为核心的人大监督制度。从法理与政治实践的角度来看，各级人大监督职能的强化是国家国家监督体系科学建立与有效运行的基础。因为人大作为国家权力机关，在国家监督体系中居于法定的核心地位，发挥着任何机关不可替代的主导作用。基于此，人大要在宏观上通过立法、组织协调等形式，确保国家监督体系整体功能的充分发挥。
国有资产体系庞杂，涉及经济社会发展的方方面面。根据国有资产类属，将我国国有资产初步划分为企业（不含金融类企业）国有资产、金融类企业国有资产、行政事业性国有资产以及国有自然资源等国有资产四个类别。四个类别的国有资产经营、管理、监督等职能分散在按照专业化分工的不同行政主管部门。
（一）企业（不含金融类企业）的国有资产管理系统
根据《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规规定，国资委依法履行出资人职责，监督管理行政区内企业（不含金融类企业）的国有资产，承担监督所监管企业国有资产保值增值的责任，指导推进国有企业改革和重组，推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构，推动国有经济布局和结构的战略性调整。通过法定程序对所监管企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩，建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。负责组织所监管企业上交国有资本收益，参与制定国有资本经营预算有关管理制度和办法，按照有关规定负责国有资本经营预决算编制和执行等工作。按照出资人职责，负责督促检查所监管企业贯彻落实国家安全生产方针政策及有关法律法规、标准等工作。负责企业国有资产基础管理，起草国有资产管理的法律法规草案，制定有关规章、制度，依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督。
（二）金融企业国有资产管理系统
（三）行政事业性国有资产管理系统
行政事业性国有资产，是指行政单位、事业单位通过以下四种方式：使用财政资金形成的资产；接受调拨或者划转、置换形成的资产;接受捐赠并确认为国有的资产与其他国有资产所形成的资产。根据《行政事业性国有资产管理条例》规定“行政事业性国有资产属于国家所有，实行政府分级监管、各部门及其所属单位直接支配的管理体制。”
（四）国有自然资源等国有资产管理系统
国家各部委，各地方政府职能部门分别对国有自然资源等国有资产负有直接支配与监督管理的职能。根据目前国务院关于国有自然资源资产管理情况的惯例，国务院向全国人大报告建设用地、耕地、园地、森林、草原、湿地、矿产、水、海洋、自然保护地、野生动物十一项国有自然资源国有资产情况。
党的十八大以来，贵州经济社会发展取得了举世瞩目的历史性成就，创造了“黄金十年”发展的奇迹。特别是全省国有资产，在促进经济社会跨越式发展过程中做出了巨大的贡献。但是，不可否认的是贵州“起点低、家底薄、短板多”的欠发达地区的本质属性尚未发生根本性改变。在强调全要素服务高质量发展的特定条件下，如何实现国有资产的精细化管理，进而科学地促进国有资产在服务经济社会高质量发展中实现效能的最大发挥是决定贵州能否实现高质量发展的关键。课题组按照国有资产监督管理类属制定了相应调查问卷，对省属国有大一、大二型国有企业，贵阳、遵义、毕节三地市属国有企业共计100家企业进行深度调研。具体情况如下：
（一）企业（不含金融类企业）国有资产管理的集中问题
课题组共调研了34家企业（不含金融类企业）国有资产管理状况，其中省属大一、大二型国有企业占比79.4%，遵义、贵阳、毕节三地市属国有企业占比20.6%。调研企业主责主业设计航空、烟草、电力、交通运输、能源电力、白酒等，基本涵盖了贵州具有代表性的不含金融类企业国有企业。
图1：企业（不含金融类企业）样本分布
图2：企业（不含金融类企业）聚焦主责主业与中层干部对现有资本布局判断
在应对急难险重问题以及突发应急处置方面仍然存在短板，国企“顶梁柱”职能仍需要进一步强化。企业董事会、党委会、监事会的职责普遍不清，特别是监事会对企业生产经营决策的监督功能仍有待突出。样本中仍有17.6%的国有企业并未设置监事会，企业内部监督机制缺失。外部监管主要集中在行业监管与国资监管，各级人大对此类国有企业的监管主要集中在质询层面，此类国有企业国有资本监管存在较为明显的漏洞。
图3：样本企业监事会设置情况
（二）金融企业国有资产管理的集中问题
金融是现代产业体系的核心产业，金融业的发展状况直接决定着一个地区经济发展的质量与潜力。当前，脱虚向实，引导金融类国有资产服务实体经济发展是金融企业国有资产监督与管理的核心与关键。样本企业中仍有39.1%的国有金融企业仍存在一定程度的“脱实向虚”的问题，且有42.9%的金融企业并未对贵州工业强省战略特别是十大千亿级工业产业提供金融支持。
图4：金融企业国有资产服务实体经济情况
图5：样本金融企业服务贵州“工业强省”战略情况
当前，在地方债务风险较高的情况之下，全省各类金融企业不同程度地出现了发展的问题。调研中，课题组发现各级财政部门尚未建立起系统的“守住不发生系统性风险底线”的分类指导措施，各类金融企业将主要精力放在守住信用底线不“暴雷”的防御方面，对创新金融工具缺乏必要的安排。国发[2022]2号文件中给予贵州金融企业发展的政策红利尚未被充分利用，金融服务我省主战略的主动性仍需进一步加强，金融服务实体经济，特别是对以大数据、人工智能等为代表的战略性新兴产业的系统性支撑仍然较弱。
各级人大特别是专门委员会对此类企业的调研、给予企业专业指导层面均做了较多工作，但此类工作往往局限在专业的指导，以及具体问题的调研，服务人大、政府等单位决策咨询，而对此类国有资产缺乏必要的监督机制。
图6：样本企业2022年接待各级人大调研及接受各级人大专业指导情况
（三）行政事业性国有资产管理的集中问题
调研中，课题组发现全省行政事业性国有资产管理与国有企业、国有金融企业国有资产管理相比较为粗放。一方面，全省各类行政事业单位对所拥有的国有资产的总量仍然较模糊。家底不清是各类行政事业单位普遍存在的问题。调研中，样本企业中有4.5%的国有企业既无内审制度也无内审员岗位设置，22.7%的企业内审制度流于形式。由此可见，省内行政事业性国有资产管理相对粗放，此类国有资产闲置、低效使用、浪费、流失现象缺乏必要的内部与外部监督机制。
图7：样本企业内控机制情况
与此同时，尚未建立起行之有效的行政事业性国有资产管理的制度体系，管理职责不明，管理方式较为粗放，在很大程度上造成了我省行政事业性国有资产的虚置、闲置、浪费甚至流失。样本企业中有27.2%的国有企业并未设置此类国有资产节约与高效使用制度，且仅有13.6%的闲置国有资产可以跨单位、跨部门流通使用。
图8：样本企业国有资产节约与高效使用制度及闲置资产跨部门流通情况
另一方面，全省各类行政事业单位在国有资产购置方面存在同质化购置的现象，特别是科研院所在实验设施、设备的采购方面，简单、粗放，没有共享意识，很大程度上造成了国有资产的浪费。调研中，样本企业中59.1%的企业并未设置国有资产保值增值激励机制，31.8%的国有企业并未设置国有资产闲置、浪费、流失追责机制。
图9：样本企业国有资产保值增值激励与闲置浪费流失追责机制设置情况
（四）国有自然资源类国有资产管理的集中问题
国有自然资源类国有资产管理权限分散在不同的行政主管单位与部门。为较为全面且系统地对贵州国有自然资源类国有资产监督管理情况作出客观分析，课题组选取了粮食、土地、矿产、森林、江河湖泊五类具有典型代表的国有自然资源类国有资产进行调研。
图10：样本国有自然资源类国有资产分布情况
图11：样本单位管理国有资产市场化经营情况
图12：样本企业使用者付费机制建立情况
图13：样本企业国有资产产权界定制度建立情况
（一）贵州企业（不含金融类企业）的国有资产监督的重点
第一，坚定不移推动中国特色现代企业制度建设。中国特色现代企业制度特就特在将党的领导嵌入到企业生产经营的全过程。党的全面领导是国有企业政治性人民性的根本保证。因此，人大对企业（不含金融类企业）的国有资产监督，首要的是对企业党组织把方向、管大局、促落实功能的监督。与此同时，各级国资系统在向各级人大报告此类事项时，也应该将企业党组织在企业生产经营中发挥的作用做出详细报告。董事会建设是现代企业制度的核心，也是企业代表股东权益做出生产经营决策的组织机构。因此，必须全面推进专业尽责、规范高效的董事会建设，打造高素质专业化外部董事队伍，为企业生产经营提供有力的外脑支持。鉴于我省公司治理主要采取二元制结构形式，董事会负责执行职能，监事会负责监督职能，监事会对董事会有制约作用。因此，要着力打造尽职担当、有效监督的监事会，确保监事会对董事会决策的全过程进行有效监督。地方各级国资委有必要将监管企业董事会建设、监事会建设以及监事会对企业日常运行与重大事项监督情况向各级人民代表大会做出报告。
（二）贵州金融企业国有资产监督的重点
党的二十大报告着眼全面建设社会主义现代化国家的历史任务，作出“构建高水平社会主义市场经济”的战略部署，明确了新举措新要求。金融是国家治理的基础，是关系国家发展的“国之大者”。因此，在党的二十大报告中，习近平总书记深刻分析世界之变、时代之变、历史之变，高瞻远瞩，旗帜鲜明地对金融行业提出了要“深化金融体制改革”，要“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”，要“健全资本市场功能，提高直接融资比重”，要“守住不发生系统性风险底线”的具体要求，为金融企业改革发展指明了方向。具体而言，体现在以下四个方面：
需要强调的是党的十八大以来，贵州经济社会发展取得了历史性成就，创造了“黄金十年”发展的奇迹。然而，贵州尚未彻底改变起点低、家底薄、短板多的欠发达地区的本质特征，在与全国同步二〇三五基本实现社会主义现代化进程中还面临着与其他省份相比更加艰巨的重任。贵州实现高质量发展离不开金融业对贵州现代化产业体系、高水平对外开放、全面推进乡村振兴以及抢抓数字经济与绿色经济发展机遇等方面的系统支持。因此，对金融领域风险的科学防范与精准化解是对贵州能否实现高质量发展的重要考验，而此过程必须通过全方位、全过程科学监督才能产生实效。
（三）贵州行政事业性国有资产监督的重点
（四）贵州国有自然资源等国有资产监督的重点
国有自然资源类国有资产是涉及国有资源、国家安全的重要国有资产。此类国有资产与国有企业以及国有金融企业国有资产相比更具抽象性，具有用而不觉，但一旦遭到破坏很难修复的特征，因此国有自然资源等国有资产管理更具难度。课题组建议全省各级自然资源、国土空间管理部门要对此类国有资产的保护、使用情况向同级人民代表大会做报告。同级人民代表大会要履行对国有自然资源类国有资产监督的权力。具体而言，需要从以下四个方面着手。
附录：调查问卷
为科学调研贵州国有资产监督管理情况，有效推动地方人大对国有资产监督工作精准实施，确保各类国有资产保值增值，现就有关情况向贵单位了解，请实事求是对以下问题予以回答，谢谢！
高
中
低
有1-3项
有5-8项
有8-10项
无
有涉及
无涉及
1-10人
10人以上
是
否
多选
党委党组
党总支
党支部
临时党支部
大一型国有企业
大二型国有企业
其他类型国有企业企业
0
1-5
5-10
合理
基本合理
不合理
填空1：
已布局
尚未布局
强关联
弱关联
行政部门
事业单位
有内审制度且有内审员
有内审制度但没有内审员
既无内审制度也无内审员
有且严格实施
有但未严格实施
能
不能
有设置且严格执行
有设置但未有效执行
无设置
有
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