本文的台湾方面资料主要根据笔者在1995年暑期对台湾的实地考察,资料分类包括台湾官方的统计数据、台湾各级机构的土地法令法规、桃园土地改革训练所和中华经济研究院研究论著、南投县草屯镇农地调查、以及与各级农业官员、学者和农家的面谈。有关大陆方面的资料,主要根据国务院农村研究中心、发展研究中心及笔者本人对下列四组地区的调查:一是1986-1988年期间,对大陆26个省市自治区除牧区以外的农村,所进行的全国性抽样调查,样本量为280个村,其中完全有效问卷为253份;二是1992年对大陆六个县(北京顺义、上海松江、江苏常熟、浙江余姚、陕西武功和广西临桂)的调查。这组数据按每个县抽取100个农户作样本,采用分层方法抽取,即县抽取乡,再以中等收入的乡为样本乡,然后以样本乡中的中等收入村为样本村,最后在样本村中抽取居中收入的90户样本户,并加上10户规模经营户。这样,每县共为百户,六县为六百户;三是1992年对大陆土改深化的三个典型地区(山东省平度市、江苏省无锡县和浙江省乐清县)的调查;四是1988-1995年笔者对浙江15个县16种不同类型家庭农场的跟踪调查。
第一节两岸土改深化的背景与动因
进一步深化两岸土改的经济动因首先存在许多相似与类同之处。时至1953年,台湾顺利完成了减租、放地和分地的土改三步曲,其正面的推动作用极为深远。[4]但它的负面影响自1950年代初,即开始显现。同时,1978年后的中国大陆,以建立和健全家庭生产责任制为主题的土地改革也取得重大成果,农村货币收入在1978-1984年期间,年均增长37.2%,而1953-1978年的年均增长只有5.5%，[5]粮食产量1984年也比1978年猛增34%,净增1.254亿吨。[6]但是,自1985年起,家庭式的承包经济普遍出现疲软,类似台湾第一次土改后的各种经营危机也日渐浮现。海峡两地土改以后的共同危机主要表现在三大方面:
其一,农业生产率出现负增长。台湾农业生产从1952年的年增长率9.7%锐减到1954年的-3.3%和1955年的-0.5%。1954年的农业生产总值也比1953年减少9.24%(9,429,000,000:10,390,000,000新台币)。[7]在大陆,自改革以来,1985年的粮食产量第一次出现大幅减产。据统计,1985年比1984年大陆粮食减少2820万吨(37,911万吨:40,731万吨),而且自此以后,粮食产量经常徘徊不前。[8]另据统计,1984-1988年,大陆粮食产量减少1,323万吨,而社会需求量却增加1,500吨,导致1988年大陆粮食缺口高达2,500万吨,而且棉花产量持续出现负增长,造成1988年的棉花缺口达150万吨。[9]同时,人均占有粮食从1985年的393.5公斤,也降到359公斤。[10]
其二,地块畸狭,耕地分散。台湾土改一方面促使大批小农获得自主耕地,另方面则造成耕地细分、田埂用地增加。1962年前,台湾嘉宝潭重划区平均每一地块面积大约只有五厘左右;而且,耕地极其散乱,1962年前,鹿草重划区的农户耕地分散在三处以上者约占总数的50%。同时,田间道路狭小,农产品运输不便,如1962年农地重划前,嘉宝潭重划区平均临路边地块数仅为20%,严重地浪费了人力,增加了生产成本。[11]同时,耕地面积也普遍偏小,1966年与1955年相比,耕作0.5公顷以下的农户占总农户的比例从34.4%上升到37.4%,同期耕种5-10公顷的农户比例则从0.7%降到0.6%。[12]1978年以来的大陆土改也导致农户土地支离破碎,条块分割。根据前述六县六百户的调查,1992年当地平均每户土地规模为9.2亩,并被分解成8.99块,平均每块面积只有1.02亩。而且,经营10亩以下土地的农户占总数的68.82%。[13]同样,在1980年代初期的山东省平度市,每户土地平均被分割成七块,平均每块面积1.3亩;江苏无锡县平均每户也被分成7.05块,每块平均面积只剩0.53亩。[14]
其三,农田水利系统受到破坏,给水排水不畅。在台湾,由于农户间的地块互相间隔,导致地块之间的灌溉相当不便,不能适时适量排水和给水。而且,农户间为争取用水经常发生纠纷,严重影响农田灌溉效率。以1962年前的引西重划区为例,当地能直接灌溉的地块数只有约20%。[15]同样,大陆土地的条块分割严重破坏了原有人民公社体系下的灌溉系统和水利工程。1985年与1980年相比,全大陆农村总耕地的排灌面积之比例从48.5%降到44.1%,其中机电排灌面积减少20%,大约46%的减少额是由于地块分割,造成了排灌设施的废置与失效。[16]而且,小规模的条块型土地严重影响了农业机械化的发展。上述六县六百户中,在1980-1985年期间,机耕面积减少15.9%,机播面积减少19.2%。[17]但与此同时,大陆农机设备的数量却迅速增加。以山东平度为例,1978-1987年期间,农机总动力增加13倍以上(50,236:656,668千瓦),百亩占有农机动力增加近3.5倍(7.34:25.19千瓦)。[18]这种日益缩小的机耕、机播面积与不断增长的机械设备之间的失衡发展,既表明现有农机利用率大大下降,也显示大部分农机皆弃农经商,投入工商运输领域。
尽管海峡两岸经历了土改后相似的土地经营危机,并由此提供了进一步深化土改的共同动力。但两地相较,大陆的土地经济存在着更为复杂的结构与功能,既为大陆农村在1985年后实施土改的深化增加了难度,也为两岸土地规模经济发展的不同动因提供了比较研究的素材。
首先,大陆土改的均田性质所导致的后果与台湾不同。尽管两岸的土改皆有均田的性质,如台湾放领公地的对象为所有承租公地的现耕农、雇农和承租耕地不足的佃农；[19]同样在大陆,根据前述253个村的调查,69.4%的村是按人口平均承包土地，[20]但是,在台湾,这种均田制的土改与子女有权平均继承耕地的法制相结合,导致已经细碎的土地更加分散。[21]而且,由于土地价格的上涨和交易成本的增加,又抑制了农户出租或转卖土地的愿望,导致大批农户陷在细碎的耕地上而难以自拔。[22]
然而,均田化的土改在大陆则产生了两大独特的后果,为土改的深化提供了更大的动力。一是以家庭责任承包制为核心的大陆土改孕育了激励超生多生的机制。按照人多地多以及社会主义不能使人饿死的原则,新增人口自然要求重分土地,呼唤新一轮的土改;二是由于商品经济的发展和婚嫁丧死等自然原因,农民对土地的追求愿望出现多元。根据山东平度的调查,时至1987年,45%的农户因为人口增长要求增加所承包的土地数量,而28%的农户由于务农人口的减少,则希望少包和转包部分土地,还有2%的农户希望完全放弃土地,从事非农产业。[23]另外,在吉林省白城地区扶余市的四个村,一部分承包者长期在外,任土地粗放经营;而1983-1987年新增的占人口总数34%的劳力却无地可耕。[24]由此表明,按人均分田之原则必然受到人口变动的冲击,人口的增减和流动自然迫使土地出现新的调整和变化。所以,人口变动因素已经成为大陆进一步深化土地改革、优化资源配置的重要动力。
当大陆农民在商品经济大潮中,主要以离乡经商和抛荒土地作为他们的行为选择之时,台湾农民则更乐于选择兼业农业,普遍希望通过兼业,增加家庭收入,由此也反映了农业生产比较成本高、比较效益差的共性。例如,在1960年,台湾的兼业农户竟然超过了专业农户(50.7%:49.3%)。[30]究其原因,其一是50-60年代的台湾,工农业收入不存在剪刀差的问题。例如在1966年,农家比非农家的家庭所得只低5.2%(32,320:34,080新台币),而农家收入比劳工家庭却高出21.9%(32,320:26,509新台币)，[31]所以,台湾的务农显然比大陆更有利可图。但是,这种工农差别不明显的后果却造成台湾农业人口下降迟缓的现象。例如,尽管在1960年代台湾的工业化已经起步,但在农业收入居高不下的激励下,在1952-1960年期间,台湾农户数占总户数的比例只下降5个百分点(45.5%:40.5%),农家人口下降2.6个百分点(52.4%:49.8%),农业就业人口同期也只减少5.9%(56.1%:50.2%)。[32]其二是台湾第一次土改解决了土地的所有权问题,多数农民享有土地的产权,所以不可能出现象大陆农民那样抛荒土地,也不存在退包、转包土地的现象。
台湾大量兼业农民的存在与大陆农民对土地的闲置是农业经济向工业经济转型的两种不同反映,但却产生了一个共同的负面作用,即土地利用率降低、农业投入减少、以及农业人力资本不易积累。[33]所以,如果说,大陆在1985年后土地的闲置和农业劳力的流失为土改的深化提供了可能性,那么台湾在1960年后兼业农民的大量出现则为土改的深化创造了必要性,两者共同推动了农业经济制度的进一步创新,并影响了两地农业发展的不同轨迹。
最后,大陆土改深化还存在另一特殊的原因,即家庭责任承包制所衍生的分户经营,严重弱化了政府征购、统购粮食的行政机制,影响了长年行之有效的粮食收购体制。在台湾,尽管农产品价格也存在保证价和政府收购价两种，[34]但台湾的农产品购销基本上按照市场经济的原则运行,少有计划强制的历史包袱。
所以,一方面,上述两岸土地经济变迁的共同动力,在相当程度上规定了两地土地改革深化的基本任务,包括促进土地规模经济、改善农田水利和交通设施、增强农业机械化程度、以及提高农业生产率和土地产出率;另方面,两岸土改以后的不同经历与困扰,又丰富了各自农业经济的结构与功能,为人们进一步比较与理解两地土改深化的不同方式和特征提供了借鉴。
第二节两岸土改深化的途径与特点
台湾和大陆在1950年代施行的土地改革(包括大陆的人民公社),共同完成了土地所有权的制度安排,即台湾实行土地私有化,大陆实行土地集体所有制,两者共同解决了土地所有权的分配问题。(必须指出,1978年后的家庭生产责任承包制,并没有否认自50年代以来土地集体所有的基本原则,只是由社队三级所有改为村级所有,恢复了50年代初农村初级社的制度形态。)这样,1962年后的台湾与1985年后的大陆所推行的土地改革深化,其共同任务即是一般土改所面临的第二主题--优化土地的使用和经营。由此反映了两岸、以至于世界各国土地改革所不能超越的一般逻辑走向,即土地产权分配和土地经营使用两大主题。
其二,科学设计。台湾省政府运用定量和定性分析的科学方法,精确计算土地重划的成本和收益,包括农路水路重建的施工费用、劳力投入和政府补贴,也包括对重划后经济效益的预估,如重划后可能带来的生产量增加、管理费用减少和劳动力节省等。如此决策,显然有助于提升重大施政的成功概率。[39]
其四,组织落实。台湾省政府创造性地把土地重划机构按功能分为三类,一是由省一级各功能部委成立指导单位,负责规划和督导;二是由各县级主管组成执行单位,侧重规划的具体推动和执行;三是协助单位,由乡镇公所和农民代表参与,推动重划的顺利进行和重划纠纷的有效仲裁。[43]
另外,大陆各级地方政府对土改深化的积极性普遍高涨。以浙江省为例,自1987年始,该省政府即选择了十六个不同类型的村进行土改深化的试点,并于1988年把试点扩大到经济发达的十五个县(市、区)。其主要目标是扩大土地经营规模,其主要形式包括建立家庭农场、连户农场、村办农场、厂办农业车间和扶持种田能手经营废包、转包的耕地。[45]在山东平度市,为了指导土改深化的顺利执行,市政府在1988-1991年期间共举办专题培训班687期,受训人员157,000人次,并定期下乡监督、试验示范、交流经验和总结推广,有效推动了各项复杂的土地制度的设计和创新,包括土地分等定级、组织招标、地力评价、奖罚兑现、承包权转移的法律程序,以及土地承包费的管理和使用。[46]必须指出,大陆部分政府机构推动土地规模经营的动机之一,是恢复传统的集体经济,部分官员往往把追求家庭农场的规模经济与重建人民公社时期的集体经济混为一谈,自觉不自觉地以搞规模经济为名,行集体经济之实。[47]
在大陆,土改深化的途径具有其自身的显著特点。首先是建立和健全双田制。双田制既是大陆土改深化的主要形式和成果,也是大陆农民的一大发明,其影响可与家庭责任承包制相提并论。双田制旨在按照土地的功能和使用原则,将土地分为两类。一是口粮田,其分配方法仍沿袭承包制时期的惯例,按人口均分,分户经营,满足一家一户的口粮所需,并籍此维护土地承包制的稳定和延续。另一类是商品粮田,旨在建立土地集中制度,规定相当规模的承包面积,实施规模经营,满足国家和社会对粮食的需求。[54]与台湾的农地重划相比较,大陆的双田制不仅涉及了台湾所经历的土地结构的交换分合,还需经历土地使用者的重新组合,即不仅是地地关系的变动,还有人地关系的互动,其过程自然更为复杂。
以山东平度为例,口粮田主要根据福利、公平和平均的原则予以分配。其数量主要根据三方面因素决定,包括口粮(每人225公斤)、饲料粮(每户400公斤)和种子粮(每亩20公斤)。三要素合计人均年需粮食350公斤,按当地正常亩产量折算,每人可分口粮田0.5亩。[55]很显然,口粮田是为了维护农者有其田的象征意义,纯属自给性生产资料。除了口粮田以外,平度市的绝大部分耕地作为商品粮田,实施再分配。根据平等竞争、优胜劣汰的原则,对商品粮田进行公开和公平的招标。招标前,各乡往往借鉴台湾农地重划的经验,优化配置土地资源,以20-30亩为一耕作单位,实行井、渠、机科学配套,为规模经营创造条件。平度市规定商品粮田10亩起包,承包期仅为5年。全市口粮田和商品粮田占总耕地的比例分别为33%和67%,有些村还留出约3%的机动田,以因应未来人口变化之需。[56]承包商品粮田的农户必须履行三大义务,包括向国家缴农业税,向集体缴土地承包费(约为纯收入的30-40%)和完成国家的粮食定购任务。[57]
很显然,两岸土改深化的手段与途径各具特点,但两者在追求优化使用土地和有效经营土地的目标上具有一致性。同时,由于大陆土改的起点较低,所以在土改深化过程中,不仅要变动土地结构,还要补上完善土地制度这一课,因而导致大陆土改深化的任务更艰巨、过程更复杂。
第三节两岸土改深化的积极功能和负面影响
总体而言,实施不同战略和措施的两岸土改深化运动皆取得了令人瞩目的成功,但也留下了许多可供反思的负面效应。对此,两岸的相同点在于各自所取得的成果,而土改深化的缺失,则是两岸的不同之处。
首先,两岸土改深化的共同成果表现在以下二个方面。第一,台湾的农地重划和第二阶段土改与大陆的双田制和家庭农场一样,都在很大程度上解决了土地细碎化问题。在台湾,农地重划的成果卓著。到1971年止,台湾共完成重划面积260,000公顷，[63]占当时耕地总数的28.8%。[64]1962-1967年期间,直接临路、直接灌溉和直接排水的地块分别增加77%、76%和79%。[65]此外,在1981-1985年台湾第二波农地重划过程中,重划后与重划前相比,7.84%的农户失去了土地所有权,户均占有土地面积增加0.0334公顷,同期的地块则减少45%,农地集中一处的农户增加42%,而农地分散二处者减少48%,分散三处及以上的农户则下降了79%以上。[66]到1994年止,整个台湾共重划土地374,310公顷，[67]占全部耕地的43%，[68]同时,重划后地块形状改良为长方形,面积平均扩大三倍以上,而且重划后地块的数量平均减少63%,土地集中一处者高达86%。[69]
在大陆,土地改革的深化促使原有土地结构重组和土地规模扩大。根据前述26个省市自治区253个村的数据分析,截止1988年,65.2%的村对承包地进行调整,其中37.1%村调整一次,39.8%的村调整二次,调整三次的村占总数的8.3%。[70]调整的后果之一是土地规模的迅速扩大,例如上海松江县仓桥乡利用双田制促使30个粮食专业大户承包了22个村的1,203亩商品粮田,户均40.1亩,到1989年底,全县土地规模经营面积(户均10亩以上)已占粮田总面积的14%以上,而且呈不断增长趋势。[71]另外,到1990年底,浙江乐清全县已有18%的农户完全离开了土地,并导致二万户农户有可能利用这些农户废弃和退包的土地,实施规模经营。[72]据统计,在上述的六县六百户中,经营十亩以上的农户已达20.7%。[73]
第二,土改的深化还促使两岸农业生产率迅速提高。尽管规模生产与经济效益之间的关系,仍是见仁见智,但根据现有资料表明,两岸的多数地区在土地集中和扩大的过程中,劳动生产率、土地产出率和农民收入增长率皆有明显提高。在台湾,十年农地重划期间(1962-1971),农业生产指数上升19.6个百分点,同期农作物生产总值增长约40%(18,163,000,000:30,048,000,000新台币),仅在1966-1971年的六年期间,农户所得增长21%左右。[74]1962-1971年期间,台湾各地的农业产量大多增加了20%-40%之间。[75]另外,根据对嘉义、南投、花莲、彰化、台东、新竹和云林七县所选七个农地重划区的调查,它们在1981-1985年第二波农地重划期间,每公顷稻米的平均产量增加15.8%,平均每人节约工时15.8天,节省工资8,070新台币,以及减少农药费开支7,542新台币,这样在每公顷耕地上农民受益18,202新台币。[76]
在大陆,1985-1992年期间,粮食总产量增加63,548,000吨,8年提高了14.3%以上(379,110,000:442,658,000吨),其中土改深化的主要目标--稻谷产量增长9.4%。[77]另外,从下列规模经营的具体地区也可证明大陆土改深化的成果。例一,根据1988年对浙江省第一批16个试点村的80个家庭农场的统计,其劳均生产粮食比全省平均水平高出5.7倍以上,平均亩产比全省平均产量高出17.6%,粮食的商品率则高达84.9%;例二,1988年对浙江乐清的71个家庭农场统计表明,当地农场户均经营耕地26.1亩(浙江全省人均占地只有0.56亩),其粮食产量比全县平均亩产高出24.3%,一年出售粮食1,124.36吨,商品率达84.68%；[78]例三,在山东平度,1992年与1990年相比,在户均经营十亩以上的耕地上,其单产比平均水平高30%左右,亩均收入则高出15%左右；[79]例四,在江西常熟市任阳乡蒋巷村,1989年已建家庭农场6个,亩均生产商品粮670公斤,商品率高达92%,并比上年同类地块提高土地产出率3%,而且劳均收入达6,057元,比全村村办企业工人平均工资高出四倍多；[80]例五,根据上述六县六百户的调查,耕地规模在20-30亩之间,其产量最高,亩产达689公斤,比经营5-10亩耕地的产量增加近12%。[81]
除了共同的成果以外,两岸的土改深化也暴露了不同的弊端。限于篇幅,笔者在此只侧重分析由两岸土地产权制度的缺陷,所产生的不同负面影响。
首先在大陆,土地产权至今仍处于模糊和弹性状态。土地产权的优劣不在于公有或私有,而在于清晰和稳定。在当今大陆土地产权归属不清、土地承包权和使用权互相重叠的作用下,三大负面影响已经显现。一是人口增长的压力仍将迫使现有土地不断变更。由于集体所有的社会主义土地制度是这次大陆土改深化的禁区,所以当农民人口增加以后,自然要求共同所有的集体根据农者有其田的原则,重新调整土地,平均享有土地的经营权。据统计,前述的26个省市自治区253个村,到1988年的土地一次变动率高达65.2%,其中70-80%乡村调整土地的首位原因是由于人口的变化,只有20%的村调整土地的第一动力是为了解决土地零散化。[82]
二是土地生产者无法培育对土地投资的长期预期,短期行为频仍。由于农民今日使用的土地很可能随未来人口的变动而发生变更,如果倾力投资,很可能为他人作嫁衣裳。这种短期行为的典型表现在于农民对地力保护的忽视。例如,浙江余姚市在1988年,施用氮磷钾三种肥料的比例分别为1:0.24:0.01,而正常的比例应为1:0.5:0.3，[83]由此可见,农民重氮肥轻磷钾的倾向非常明显,因为氮肥有助于短期产量的提高,而磷肥钾肥只利于地力的长期维护。所以,长期轻视磷钾,既表明农民对土地的长期经营缺乏信心,更是对地力的严重耗竭。另外,根据上述253个村的统计,1988年与1984年相比,农用工业品投入量明显减少,如粉剂农药、溶剂农药和塑料薄膜使用量分别减少77.3%、7%和50%,而且用于粮食生产的固定资产支出也下降32.2%。[84]由于对土地投资缺乏兴趣,促使农民的资金大量流向非生产性的房屋建造。如在1981-1989年期间,大陆农民的私房投资占农民总投资的70%左右。[85]由此也导致1987年大陆农业劳均产值仅为765美元,不仅与发达国家的14,395美元无法相比,而且明显低于世界平均水平(1,815美元),并比发展中国家的平均水平还低150美元。[86]
在台湾,尽管第一次土改基本解决了土地产权问题,促使人地关系相对清晰,但由此所留下的后遗症也日益明显。其一,土地的全面私有化严重影响了土地的有效使用和规模经营。在一个人多地少的社会,土地私有的最大弊端是土地经营规模无法扩大,土地交易成本过高,并鼓励土地投机。[90]台湾自1950年代末开始的历时数十年、耗资无数亿的土改深化工程,在某种意义上说,就是为了解决土地私有所留下的负面影响。
第四节两岸土改深化的经验和教训比较
首先,关于大陆土改的经验。大陆的耕地只占世界耕地的7%,却养活了世界人口的24%以上。这一事实本身,从某种方面说明了大陆现有农业政策和土地政策的存在价值。根据台湾的农业现况,大陆的土改深化至少可以提供两方面的经验。
其一,充分放宽土地的使用权,提高土地的利用率和产出率。1978年后大陆实施的家庭生产责任承包制,首先促使了土地所有权与土地承包权的分离,即集体仍然控制所有权,农户则享有承包权;1985年后的土改深化工程,则进一步推动了土地承包权的分解,促使土地承包权和土地使用权发生分离,即许多承包农不再从事土地生产,把土地交给种田能手和种田专业户使用,后者即控制了土地的使用权,建立大规模的家庭农场,实施规模经营。[101]台湾近年来地价飙涨和投机盛行的根源之一,在于农用土地难以进入交易市场,导致土地供不应求。
尽管台湾土地的私有化和大陆土地的集体所有化一样,是目前两岸土地制度改革过程中不可触碰的禁区,但两岸皆可在土地使用权的开放上,有所作为。台湾农户所拥有的土地不必也不应该仅限于从事农业,可以根据市场经济的规律,允许农民有偿出让土地的使用权,建立规范的土地所有者和土地使用者之间的合同和合作关系。尽管,台湾近年来鼓励代耕和合作经营,但一方面农村土地仍然仅限于农用,无法缓解非农用土地资源的严重稀缺,另方面农民担心长期委托代耕有可能在未来新一波的土改中,失去土地所有权。[102]所以1984年据台湾全省12个乡镇587位农民的抽样问卷调查显示,参加共同作业的农民只有20.3%,参加委托代耕的为29.5%,加入委托经营的则为9.9%。[103]
所以,在现有条件下,放宽台湾土地使用权的有利之处,至少有四点:一是安定拥有土地产权的农民之心理,使他们在完全拥有土地所有权的前提下,有条件地出让土地的使用权;二是通过有偿、定期地转让土地所有权,有助于增加土地所有者的经济收入;三是缓解尖锐的土地供需矛盾,抑制土地价格的急剧上升和土地投机的猖獗横行;四是由专业人员从事土地的科学经营和合理使用,有利于土地效率和农业产量的提高。
除了台湾应该向大陆吸取正面经验外,大陆更有必要既借鉴台湾土地制度改革的成功经验,也需要接受台湾失败的教训。根据前述台湾土改深化的历史进程,它给大陆的土地改革提供了几点很有普遍意义的启示。
当今大陆的土地制度所要完善的是延长土地承包周期,如延长到70年为限,并在70年后根据具体情况允许续约,旨在鼓励农民进行长期投资。同时应允许各地根据不同的经济现状,进行土地所有制的多元实验,即不仅仅是土地的村级集体所有,也应允许实施私有私营、公有私营、公私合营的多元土地制度,只要有利于农村生产力的提高、有利于农民生活水平的改善,不同的土地所有制只是一种经济手段和工具而已,政府皆应允许农民自由选择、优胜劣汰。对此,我们应坚持一种价值中立(ValueFree)的观念,淡化阶级观念,强化工具理性,以一份平常心,面对大陆农民对不同土地所有制的选择。
第三,土地产权分配和土地经营使用问题基本解决之后,土地的所得分配问题将是任何一个社会的土地改革所必须及时面对的。台湾的土改教训是未能及时注意土地所得和土地税收问题,直到第一次土改结束了40年后的1990年代,才予以重视。但此时的台湾已为以土地所有人为主体的大财团所全面主导,迫使政府最后不得不屈服,把孙中山先生的土地涨价必须归公的理想付之东流,成为台湾土地改革历史长河中的一大缺憾,使40多年来的台湾土改只能善始而未能善终。
很显然,海峡两岸深化土地改革所取得的成功经验和负面教训表明,土地改革是一个长期的、不断延续的历史过程,它以土地产权分配、土地经营使用和土地所得税收为三个重大任务和阶段,互相制约,互相联系,三者缺一不可。这犹如发射卫星上天,一级火箭是不够的,需要多级火箭不断而又连续地推动,才能成其大业。对此,衡量一个社会土地改革的成败,不能仅以一项指数和一个阶段为参照。总体比较而言,台湾在1950年代土改第一阶段的土地产权分配方面,比大陆更为成功;两岸在第二阶段优化土地经营和使用的土改深化方面,则各有所获,长短互见;而台湾在土改第三阶段的土地税收方面则失败教训多于成功经验,但它为大陆未来进行土地税制改革提供了极其宝贵的预警和借鉴。
因此,台湾与中国大陆近50年来所进行的多阶段和多主题的土地改革,不仅为两岸的农业交流和农业现代化的推动提供了宝贵的资源,也是炎黄子孙对世界农业和土地经济发展的共同贡献,成为人类进步和繁荣的共同精神财富和物质财富。根据两岸土地改革辉煌的历史进程,我们可以乐观地相信,占世界人口四分之一以上的两岸人民必将对二十一世纪的人类世界作出更大的农业贡献,为未来的中国人世纪奠定坚实的农业基础。
此节部分内容曾载于徐滇庆等主编：《台湾经验与海峡两岸经济战略的选择》（北京：经济科学出版社，1996年）
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[1]CouncilforEconomicPlanningandDevelopment,TaiwanStatisticalDataBook,1995(Taibei:CouncilforEconomicPlanningandDevelopment,1995)，p.68.
[3]陈吉元等主编,《中国农村社会经济变迁,1949-1989》(太原:山西经济出版社,1993年),页589。
[4]ChenCheng,LandReforminTaiwan(Taibei:LandReformTrainingInstitute,1995)，pp.42-48,63-65,81-91.
[5]国务院发展研究中心,《农地规模与农业发展》(河北:南海出版公司,1992年),页7。
[6]中共研究杂志社,《中共年报,1995》(台北:中共研究杂志社,1995年)，第11篇,第129页;欧阳正宅,《中国现代经济发展史》(北京:国际文化出版公司,1992年)，第291页。
[7]行政院农业委员会,《中华民国农业统计要览,1993年》(台北:行政院农委会,1993年)，第17-18页)。
[8]中共研究杂志社,前引书，第11篇,第129页。
[9]陈吉元等,前引书，第587页。
[10]陈吉元等,前引书，第615页。
[11]台湾省文献委员会,《台湾土地改革纪实》(台北:台湾省文献委员会,1989年)，第436页。
[12]行政院农业委员会,前引书，第9页。
[13]国务院发展研究中心,前引书，第8页。
[15]台湾省文献委员会,前引书，第436页。
[16]国务院发展研究中心,前引书，第9页。
[17]国务院发展研究中心,前引书，第9页。
[18]王西玉,前引文，第九页。
[19]土地改革训练所,《台湾土地改革简介》(桃园:土地改革训练所编印,1995年)，第3页。
[20]何道峰,前引文，第4-5页。
[21]台湾省文献委员会,前引书,第436页。
[23]王西玉,前引文，第6页。
[24]陈吉元等,前引书，第607页。
[25]王西玉,前引文，第九页。
[26]国务院发展研究中心,前引书，第8-9页。
[27]陈吉元等,前引书，第635页。
[28]《人民日报(海外版)》,1992年6月7日,第二版。
[30]行政院农业委员会,前引书，第11页。
[31]行政院农业委员会,前引书，第41页。
[32]行政院农业委员会,前引书，第13-14页。
[33]文贯中,前引文，第67-68页。
[34]行政院农业委员会,前引书，第31-32页。
[36]王西玉,前引文，第6页。
[37]陈吉元等,前引书，第634页。
[38]ChenCheng,前引书，第160-161,185页。
[39]台湾省文献委员会,前引书，第442-444页。
[40]台湾省政府农林厅,《台湾农地重划问题之研究》(台湾:台湾省政府农林厅编印,1978年)，第16页)。
[41]台湾省政府研究发展考核委员会,《台湾省农地改革之检讨与研究》(台湾:台湾省政府研究发展考核委员会,1975年)，第75页。
[42]台湾省文献委员会,前引书，1989年,第446页。
[43]台湾省文献委员会,前引书，第454页。
[44]国务院发展研究中心,前引书，第11页。
[46]王西玉,前引文，第12-13页。
[48]王西玉,前引文，第12页。
[49]台湾省政府农林厅,前引书，第18-24页。
[50]草屯镇志编篡委员会,《草屯镇志》(南投:草屯镇志编篡委员会编印,1986年)，第327页。
[51]台湾省政府农林厅,前引书，第21页。
[52]TheCouncilofAgricultureoftheExecutiveYuan,TheSecond-StageFarmlandReformProgram(Taipei:TheCouncilofAgricultureoftheExecutiveYuan,1987).
[53]台湾省文献委员会,前引书，第470页。
[55]王西玉,前引文，第1-2页。
[56]王西玉,前引文，第2页。
[57]洪辉,“论中国大陆家庭农场的生机与危机,”第27-29页。
[58]浙江省政府农村政策研究中心,前引文件，第10页。
[59]《人民日报》,1994年6月7日。
[60]洪辉,“论中国大陆家庭农场的生机与危机,”第21页。
[61]浙江省政府农村政策研究中心,前引文件，第15页。
[62]浙江省政府农村政策研究中心,前引文件，第8页。
[63]台湾省文献委员会,前引书，第465页。
[64]行政院农业委员会,前引书，第7页。
[65]PeterC.R.Hsieh,PrinciplesandPracticesofFarmLandConsolidationinTaiwan,TheRepublicofChina(Taoyuan:LandReformTrainingInstitute,1993)，p60.
[66]台湾省文献委员会,前引书，第493-494页。
[67]土地改革训练所,前引书，第8页。
[68]CouncilforEconomicPlanningandDevelopment,TaiwanStatisticalDataBook,1995,p.67.
[69]土地改革训练所,前引书，第8页。
[70]何道峰,前引文，9-10页)。
[71]国务院发展研究中心,前引书，第51,52页。
[72]王西玉,前引文，第4页。
[73]国务院发展研究中心,前引书，第17页。
[74]行政院农业委员会,前引书，第40页。
[75]国立政治大学地政研究所,《我国土地问题与土地政策》(台北:国立编译馆,1982年)，第244页。
[76]台湾省文献委员会,前引书，第510页。
[77]中共杂志研究社,前引书，第11编第129页。
[78]浙江省政府农村政策研究中心,前引文件，第12-13页。
[79]王西玉,前引文，第19页。
[80]国务院发展研究中心,前引书，第82页。
[81]国务院发展研究中心,前引书，第18页。
[82]何道峰,前引文，第10页。
[83]国务院发展研究中心,前引书，第6页。
[84]国务院发展研究中心,前引书，第8页。
[85]LoraineA.WestandMinlingPan,“TheRoleofFarmHouseholdInvestmentandItsContributiontoAgriculturalDevelopmentinChina,”ChinaEconomicReview5(Spring1994):127.
[86]陈吉元等,前引书，第608页。
[87]何道峰,前引文，第14-15页。
[88]洪辉,“论中国大陆家庭农场的生机与危机,”第29页)。
[89]洪辉,“论中国大陆家庭农场的生机与危机,”,第29-30页。
[90]文贯中,前引文，第75页。
[91]台湾省文献委员会,前引书，第503-504页。
[92]国立政治大学地政研究所,前引书，第248页。
[93]行政院农业委员会,前引书，第9-10页。
[94]CouncilforEconomicPlanningandDevelopment,TaiwanStatisticalDataBook,1995,p.69.
[95]黄俊杰,《台湾农村的黄昏》(台北:自立晚报社文化出版部,1990年)，第185-186页。
[97]CouncilforEconomicPlanningandDevelopment,TaiwanStatisticalDataBook,1995,p.64-65.
[98]国家政策研究中心,《国家政策双周刊》,1992年9月,第42期,第8页。
[99]王力行,《无愧--郝柏村的政治之旅》(台北:天下文化出版股份有限公司,1994年),第168-169页。
[100]王力行,前引书，第170-171页。
[103](黄俊杰,前引书，第184页。
[104]行政院农业委员会,前引书，第19-20页。
[105]行政院农业委员会,前引书,第15页)。
[106]韩亦舜,前引书，第182页。
[107]录自与台湾桃园土地改革训练所代所长高浴新先生的面谈,台湾桃园,1995年8月12日。
[108]黄俊杰,前引书,第173-181页),
[110]何道峰,前引文，第20页。
[111]文贯中,前引文，第75-76页。
[112]柴强,《各国(地区)土地制度与政策》(北京:北京经济学院出版社,1993年)，第237-239页。