“仓廪实,天下安。”耕地是土地资源的精华、粮食生产的根本,是支撑我国粮食自给、农业发展乃至整个国民经济发展的物质基础。人多地少尤其是优质耕地更少是我国的基本国情。为切实加强耕地保护,我国陆续出台了一系列以占补平衡为重要组成的耕地保护政策,实行最严格的耕地保护制度[1,2,3]。河南省是全国重要的农业大省和粮食生产大省,在坚守耕地红线、严格贯彻落实耕地占补平衡政策方面取得了显著成效,连年实现依法批准建设占用耕地和补充耕地的平衡,保障了耕地数量和质量的稳定。但由于河南省正处于新型城镇化和工业化快速发展时期,城乡建设、基础设施建设等各类建设用地需求量仍然巨大,再加上耕地后备资源严重不足,完成补充耕地义务越来越困难,尤其是补充优质耕地、实现“占优补优”更加困难,耕地保护面临着前所未有压力[4,5]。本研究在系统梳理我国耕地占补平衡政策演变的基础上,归纳了河南省落实耕地占补平衡政策取得的主要成效,分析了面临的突出问题,进而提出了严格控制建设占用耕地、大力推进高标准农田建设、积极实施耕地提质改造、加大农村建设用地整治力度、加强土地整治项目管理、创新补充耕地指标省域统筹协调机制等对策建议。
一、我国耕地占补平衡政策演变
耕地占补平衡政策是加强土地管理、严格保护耕地的重要措施,随着我国经济社会的不断发展,土地管理制度改革稳步推进,耕地占补平衡政策逐渐完善。总体上,可以2016年为界分为两个阶段。
(一)规定渐细、要求愈严阶段
国土资源部根据土地管理法和党中央、国务院的要求,陆续出台了一系列做好耕地占补平衡、加强耕地保护的政策性文件和实施管理规定,细化了耕地占补平衡要求。如《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》(国土资发[1999]39号)提出,“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地区外单独选址的建设项目占用耕地的,原则上实行先补后占,新增加耕地经验收合格后,方可办理用地报批手续”;《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》(国土资电发[2006]17号)要求“在审批各类非农建设用地时,要按照‘先补后占’的原则,在补充数量和质量相当的耕地、补划数量和质量相当的基本农田后再批准建设项目用地”;《关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知》(国土资发[2010]6号)要求“建立补充耕地的‘补、备、核、用、考’全程监管制度,利用一张图和监管平台,实现占补平衡实时监管”;《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(国土资发[2014]18号)规定“建设用地审查报批时,要严格审查补充耕地落实情况,达不到规定要求的,不得通过审查”,对“强化耕地数量和质量占补平衡”提出了更严格的要求。
这一阶段的耕地占补平衡政策演变,总体来讲是从政策出台到不断修订完善。政策内涵上,实现了从“占多少,垦多少”,到“先补后占、以补定占”,再到“占优补优,占水田补水田、占水浇地补水浇地”的转变,从单独选址建设项目“先补后占”到各类非农建设项目“先补后占”转变,要求越来越严格;政策目标上,由最初的强调耕地总量动态平衡,到耕地数量、质量平衡,再到数量、质量和生态平衡,最终实现由单目标到多目标的转变[6,7];补充耕地方式上,由鼓励耕地开发补充耕地逐步向鼓励土地整理、复垦与综合整治补充耕地;政策考核上,逐步将经济效益、社会效益和生态效益一并纳入政策考核目标[8];管理手段上,从实施台账管理,到利用一张图和监管平台,实行补充耕地的“补、备、核、用、考”全程监管的转变[9]。
(二)补改结合、统筹落实阶段
二、河南省耕地占补平衡政策实施成效
(一)遏制了耕地过快减少的势头,守住了耕地保护红线
民以食为天,食以地为本。一定数量的耕地是确保我们自己的饭碗“主要装中国粮”的基础。从河南省多年来的实际情况看,造成耕地面积减少的主要因素包括建设占用、农业结构调整、生态退耕、生产活动损坏、污染及自然灾害损毁、违法用地等,其中建设占用是最主要原因[10,11,12]。2006—2015年,河南省耕地面积减少量为24.98万hm2,其中因建设占用减少耕地22.34万hm2,占到了89.43%,年均减少量达到2.50万hm2。耕地占补平衡政策的实施,使得依法批准的建设占用耕地能够得到足额补充,有效遏制了耕地面积过快减少的势头。2006—2015年,河南省耕地面积净减少7.89万hm2,年均耕地减少0.79万hm2,远小于因建设占用导致耕地减少的数量。2015年河南省实有耕地面积812.06万hm2,超过了国家下达的802.33万hm2的保护任务;质量上,优等地、高等地面积共696.55万hm2,占耕地总面积的85.78%,耕地质量平均等别为国家利用等7.43,总体较好。在经济社会持续发展、建设用地得到有效保障的前提下,河南省守住了耕地保护的底线,有力地支撑了粮食生产的连年丰收。
(二)促进了节约集约用地,提高了用地效益
首先,在宏观层面上,耕地占补平衡政策的实施使得耕地作为战略资源的社会价值、经济价值日益显化,增强了全社会珍惜耕地、节约集约用地意识,促进了土地利用方式转型和生产发展方式转变。“十二五”期间,河南省单位国内生产总值占用建设用地规模就下降了30.82%。其次,在中观层面上,地方政府和部门在制订城乡建设、产业发展、基础设施建设等各类发展规划时,均把保护耕地作为非常重要的考虑因素,通过严格落实建设用地定额控制标准、优化各类建设空间布局,尽力减少对耕地和基本农田的占用。再次,在微观层面上,耕地占补平衡政策的实施倒逼各建设单位在规划、设计建设项目时,必须把占用耕地的各种影响考虑进来,把补充耕地的费用列入项目总预算,纳入建设成本中,进而促使各类建设单位尽可能节约用地,少占或不占耕地尤其是优质耕地,以降低用地成本,提高用地效益,避免出现“宽打窄用”、浪费土地的现象。
(三)推动了土地整治,助力了乡村振兴
为落实补充耕地任务,各地因地制宜采取未利用地开发、农用地和农村建设用地整理、工矿废弃地复垦等方式推进土地整治。“十二五”期间,河南省通过开展土地整治补充耕地7.17万hm2,占补充耕地总量的84.25%;累计新建和改建田间道路150.83万km,新建灌溉渠和管道138.02万km,新打机井7.31万多眼,土地整治项目区灌排、农机具通行等农业生产条件得到明显改善,粮食生产能力提高了10%~20%。同时,各地将农村建设用地整治与新农村建设、乡村振兴等紧密结合起来,废弃闲置的村庄建设用地得到复耕,成为补充耕地的重要途径[13],低效利用的集体建设用地实现了集约高效利用,既增加了耕地面积,又改善了农村生产条件和人居环境,为农村新产业、新业态发展创造了有利条件[14]。如新乡卫辉市唐庄镇,实施土地综合整治后,全镇85%的农户住进了新居,平原区户均宅基地由423m2下降到134m2,丘陵山区户均宅基地由398m2下降到200m2,人均住房面积却由25m2增加到50m2;信阳市光山县上官岗村通过“小块变大块”整治农用地333.33hm2,增加耕地33.33hm2;复垦旧村庄46.67hm2,增加农用地13.33hm2,整治后农田集中连片,农田道路、水利设施等更为完善,耕地质量大幅度提升。
三、河南省耕地占补平衡面临的主要问题
尽管河南省实施耕地占补平衡政策取得了显著成效,但仍存在着一些不可忽视的问题,并且随着经济社会形势、资源环境条件等的发展变化,显得愈加突出。主要表现在以下几个方面。
(一)建设占用耕地压力有增无减
河南省正处于新型城镇化和工业化的快速发展阶段,进入经济发展新常态后,建设用地需求总量虽有所下降,但中原经济区、郑州航空港经济综合实验区、郑洛新国家自主创新示范区、中国(河南)自由贸易试验区、中原城市群等国家战略和河南省新型城镇化战略、“百城提质建设”计划等的实施,以及交通、水利等重大基础设施建设工程、民生工程、脱贫攻坚工程等的大力推进,仍将不可避免占用相当数量的耕地[15]。同时,由于河南省主要城镇、工业园区在空间上与优质耕地分布高度重叠,使占补平衡形势更加复杂,补充耕地尤其是补充优质耕地的任务更加艰巨,实现“占优补优”变得更加困难。
(二)耕地后备资源渐趋匮乏
河南省地处中原,自然条件优越,土地开发历史悠久,垦殖率较高,耕地后备资源较少,且分布不均。据调查,河南省目前尚可开垦的后备资源约为30.35万hm2。“十二五”期间,河南省年均补充耕地1.56万hm2,若全部通过开发后备资源补充耕地,照此速度用不了20年耕地后备资源就会开垦殆尽。从地类构成看,河南省耕地后备资源主要为其他荒草地、内陆滩涂、裸地,质量不高。经过多年的开发、利用,耕地后备资源中面积大、条件好、易开发的优质地块已所剩无几,现有后备资源大多位置偏僻、土地贫瘠、生态环境限制较多、开发条件较差,开垦投资大,即使开发成耕地,质量等级也多为利用等8~12等,难以实现“补优”的目标,又极易造成生态环境破坏,不能形成持久、稳定的生产能力[10]。从区域分布看,多数集中于豫西南、豫西、豫南、豫西北等山区、丘陵、黄土高原边缘区和主要江河干支流流域,南阳、洛阳、信阳、驻马店4市共有18.36万hm2,占耕地后备资源总量的60.5%;少数位于豫东、豫中等平原区,许昌、漯河等地几近枯竭。
(三)补充耕地重数量轻质量和生态环境
随着耕地占补平衡政策的渐趋严格和管理手段的日益先进,“占一补一”要求得到了较好的落实,但是占优补劣、重数量轻质量和生态环境的现象在一些地方不同程度存在。由于耕地后备资源不足,部分地方在土地整治项目选址和论证过程中不严谨、不科学,特别重视土地整治项目能否集中整治、连片推进和增加有效耕地面积,对新增耕地质量和项目实施的生态环境影响考虑不足。一些新开发的耕地或复垦后新增的耕地,或是因耕作层厚度不够,或是因土壤有机质含量较低等,质量很难在短期内达到相应的等别,即使通过采取工程、生物等措施,勉强实现了与占用耕地质量相当,也难以确保能够长期稳定。为了完成补充耕地任务,一些地方仍然以次充好,千方百计蒙混过关。甚至,有的整治项目水资源条件较差、土壤不适合农作物生长,有的项目要“上山”、“下滩”,也有的项目要“平沟”、“填塘”,虽然能够增加耕地面积,但不同程度地造成了生态环境破坏,而且新增耕地质量较低、稳定性较差,抵抗自然灾害能力也较弱[9,16],有悖于补充耕地、实现耕地占补平衡的初衷。
(四)农村建设用地整治困难
随着耕地后备资源开发难度的加大,以及新农村建设和乡村振兴战略的逐步推进,开展农村建设用地整治和实施农村拆旧复垦已成为补充耕地的重要途径。2015年河南省农村建设用地161万hm2,农村人口为5039万人,人均农村建设用地319m2。按照《村镇规划标准》确定的人均农村居民点最高140m2计算,理论上将有90.27万hm2的拆旧复垦资源。但由于农民和农村问题的复杂性,再加上资金需求量巨大而筹措困难,整治项目管理和执行困难、利益分配机制和激励机制等不完善,拆旧复垦工作难度大,农村建设用地整治工作推进缓慢,有的地方甚至与规划目标背道而驰,出现“建了新,拆不了旧”的现象,反而又占用不少耕地[17]。部分经济条件相对较好的市、县,在本辖区实施农村建设用地整治补充耕地的意愿不强、动力不足,更倾向于异地购买补充耕地指标来满足建设用地需求。
(五)省域统筹补充耕地难度加大
为了缓解耕地后备资源匮乏地区补充耕地难题,河南省探索运用市场机制调配补充耕地指标,开展了补充耕地指标省内易地有偿使用,提供和接受补充耕地指标双方分别获得相应的经济收益和指标使用权[18]。这种方式有效地解决了一批国家、省重大基础设施、民生项目等用地的补充耕地问题。但由于补充耕地指标属于各级地方政府管理,各地为保障自身发展,供出补充耕地指标的意愿都较低,即使是耕地后备资源相对丰富的南阳、洛阳、信阳、驻马店4市也是如此,导致补充耕地指标供给缺乏。同时,由于补充耕地指标供需双方对指标价格的预期差距较大,多数情况下难以达成一致,而为了保障建设项目能够实施,又不得不采取行政手段加以干预,进一步影响了指标交易的积极性[19]。因此,通过省域统筹协调完成补充耕地任务的难度也越来越大。
四、对策建议
(一)严格控制建设占用耕地
加强土地利用总体规划的引导和管控作用,严格管控永久基本农田,引导各类建设按照规划用地。各类项目选址要优先利用存量建设用地、未利用地等非耕地,经过论证确实无法避让耕地的,严格执行土地使用标准,尽量减少占用耕地尤其是生态良好的水田、水浇地等优质耕地;可能造成耕地污染的建设项目,选址时原则上要远离耕地尤其是基本农田。进一步发挥市场配置土地资源的决定性作用,适当增加建设占用耕地成本,遏制占用耕地的偏向。强化城市建设用地开发强度、人均用地指标整体控制,积极引导城乡建设向地上、地下空间发展,推进多功能立体开发和复合利用,提高土地集约利用水平和空间利用效率,减少城市发展对耕地的占用。
(二)大力推进高标准农田建设
要切实贯彻“着力通过土地整治建设高标准农田补充耕地”的要求,完成“十三五”期间河南省新建高标准农田191.27万~261.33万km2的任务,保障耕地数量和质量“红线”。要按照粮食生产核心区建设战略、粮食生产功能区和重要农产品保护区建设的有关要求,依据土地利用总体规划、农业生产布局规划、农田水利发展规划等,合理确定高标准农田建设区域,大力推进农田基础设施建设和农田防护林体系、水土保持工程体系建设,促进形成优质耕地集中连片、有特色的高标准农田区。要规范高标准农田建设管理,做好统一上图入库工作,明确新增和改造耕地面积、质量、类型等主要信息,为落实补充耕地任务夯实基础。
(三)积极实施耕地提质改造
河南省耕地质量虽然总体较好,但仍有较大的提升空间,尤其是平原地区的旱地和水浇地。应深入贯彻落实“补改结合”的耕地占补平衡新要求,将耕地提质改造纳入土地利用总体规划和土地整治规划,结合农村集体经济组织和农民积极性、农业发展和生态环境保护等要求,合理安排提质改造工程项目,做好实施计划,有序推进。实施保护性耕作,全面实行建设占用耕地耕作层土壤剥离再利用,大力推动秸秆粉碎还田腐熟、增施有机肥、种植绿肥等行动,提升土壤有机质含量;有效控制农业面源污染,加强盐碱土壤、污染土壤等治理,改善耕地生态环境,促进污染、退化耕地地力恢复,有效提高综合生产能力。
(四)加大农村建设用地整治力度
充分结合各地经济社会发展具体情况和农村实际条件,科学制订农村建设用地整治规划计划,落实农村建设用地减量化要求,合理安排农村集体建设用地整治规模和时序;以宅基地复垦券交易为契机,研究出台行政、经济等多种措施,加大农村集体建设用地整治,推进拆旧复耕。在农村建设用地拆旧复垦中,应充分发挥政府主导作用和市场激励作用,调动乡镇政府和村集体的积极性。可探索由县级政府先期拨付启动资金,吸纳社会资金参与,复垦并经验收合格后形成补充耕地指标,由县级政府按约定价格收购,政府、社会、农民获得各自的收益,达到三方满意的效果。鼓励农村集体经济组织和农民根据规划自行开展集体建设用地整治,保障农民对所产生新增耕地及形成的补充耕地指标的合法收益权。
(五)加强土地整治项目管理
(六)创新省域统筹协调机制
目前,河南省已初步形成了以县级补充耕地为主、市级统筹为辅、省级跨区域调剂为补充的“三位一体”的耕地占补平衡统筹机制。在此基础上,应进一步制定激励政策措施,加大省级统筹力度,完善农村宅基地复垦券交易统筹机制,科学合理安排使用耕地占补平衡指标。对于耕地后备资源丰富、补充耕地指标充足的省辖市和省直管县(市),鼓励向外供应指标;对于具有一定后备资源和土地整治补充耕地潜力的地方,应立足于自给自足,原则上不得跨省辖市使用补充耕地指标;对于后备资源极度匮乏、土地整治补充耕地潜力较小、建设用地需求大的地方,要依法依规开展跨省辖市交易补充耕地指标。加大省级国土资源部门用于补充耕地项目的投资,产生的补耕指标纳入省级统筹。鼓励农村集体经济组织和农民个人在符合有关规划的前提下开展土地整治,鼓励社会资金参与补充耕地项目,所形成的可用于占补平衡的指标,省级国土资源部门优先收储,若有剩余,则纳入当地补充耕地储备库,由当地人民政府统筹管理。省级统筹补充耕地指标主要用于保障省以上交通、水利、能源等基础设施建设项目和教育、医疗、脱贫攻坚等民生工程项目以及省重点发展区域用地需求。
作者简介：王兵(1979—),男,河南社旗人,河南省国土资源调查规划院高级工程师;;臧玲(1978—),女,河南方城人,河南省国土资源调查规划院高级工程师;;张香玲(1990—),女,河南邓州人,河南省鑫地土地科技有限责任公司助理工程师。;