按照政府参与程度的大小，我们可以把财政农业支出分为三类，一是唯一性支出，二是主导性支出，三是导向性支出。农业补贴，实际上就是导向性财政农业支出。
所谓唯一性财政农业支出，就是它排斥其他社会主体的参与，政府是唯一的支出主体。政府通过此类农业支出直接获得公共产品和公共服务，满足政府对农业进行管理的基本需要，比如农业行政部门的人员经费和公用经费支出，农业行政部门和农业事业单位的政府采购支出，植物保护、检验检疫、技术推广等农业公益性支出等。由此形成的人员、机构及资产仅为政府所有，其他市场主体可以无偿得到服务。这种支出适合于纯粹的公益性领域。
所谓主导性财政农业支出，是指它不排斥其他社会主体的参与，但政府的财政农业支出仍占主要地位，发挥主导作用，而最后的成果并非仅为政府所有。比如农业综合开发，主要部分是财政支出，同时还有国有银行以及农村集体经济组织的参与，但开发后的土地仍是农村集体所有，农户个人承包，土地的所有权和承包权均未发生变化。这种支出适合于有一定经营性，但在一定条件下其他市场主体无力承担的领域。
所谓导向性财政农业支出，是指它以其他社会主体的参与为主，政府只对他们的某种行为进行支持，借以达到相应的政策目标。如粮食补贴、农业生产资料价格补贴、渔民转产转业补贴等。这种支出适合于有一定经营性，其他市场主体可以承担，但需要政府扶持的领域。
唯一性财政农业支出、主导性财政农业支出和导向性农业补贴支出共同构成了财政支持农业的体系，虽各有侧重，但缺一不可。唯一性财政支出体现的是财政“吃饭”职能，使政府得以存在并获得了履行职能的基本条件。主导性财政支出和导向性财政支出共同体现了财政的“建设”职能，政府得到的“好处”是间接的，如税基的扩大，就业的增加，社会的稳定，选民的拥护等。
三类财政支出形式在一定的条件下可以相互转化，他们的具体内容依经济发展水平和市场经营主体成熟程度的不同而不同。在国家经济发展水平比较低，市场主体不够成熟的条件下，唯一性财政支出和主导性财政支出在财政农业支出总量中占据绝大比重。随着经济发展水平的提高和市场经营主体的成熟，导向性财政支出逐渐发挥着越来越重要的作用。
从以上分析可以得出以下几点结论。首先，农业补贴不可能取代唯一性支出和主导性支出而成为财政支持农业的唯一形式而存在，即使在发达的市场经济国家也是这样。但是也要重视农业补贴方式的使用，让它与财政支持农业的其他形式一起，共同推动农业和农村经济的发展。其次，农业补贴目标与有关市场经营主体的市场行为协调一致，既保证政策目标的实现，又可以使市场经营主体有利可图。在这种意义上，政府与有关市场经营主体“各取所需”是农业补贴有效运作的前提。最后，既然是“导向”，农业补贴就应该只在一些重要环节上发挥作用，而非全部，从而发挥出示范、引导、辅助，有时是补偿性的作用。
在WTO《农业协议》框架下，农业补贴具有两层含义：一是广义的农业补贴，或叫做“支持性农业补贴”，即政府对农业部门的投资或支持，由于其中大部分是对科技、水利、环保等方面的投资，不会对农产品价格和贸易产生显著性的扭曲，而被称为“绿箱”补贴措施；另一种是狭义的农业补贴，或叫做“保护性农业补贴”，如对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴，由于会对农产品价格和贸易产生明显扭曲，而被称为“黄箱”补贴措施。从农民受益程度看，农业补贴又可以分为两种。一是直接补贴，农民可以直接受益，如农民收入补贴。另一种是间接补贴，农民只能间接受益，如农产品价格补贴，包括我国采取的按保护价收购农民余粮的价格补贴。
（二）国外农业补贴的主要措施
国外对农民的直接补贴有多种方式。如对生产者的直接支付、不挂钩的收入支持、政府在收入保险方面的补贴、为保护环境所提供的补贴、地区性援助、限产计划下的直接补贴等。有的非常直接，与现在的生产没有一点关系，有的则不那么直接，与现在的生产有着千丝万缕的联系。各个国家的具体政策措施很不相同，有的即使是使用同一名称，实际内容和具体特点也有很多不同，有的甚至完全不同。同一个国家的同一政策措施名称，在不同的历史发展阶段中也可能有很不相同的含义。
当然并不是所有的直接补贴都是世贸组织许可的。世贸组织许可的直接补贴与价格支持具有多方面的不同。第一，从对价格和贸易的扭曲来看，直接补贴一般没有扭曲（如脱钩收入支持）或者扭曲程度很小（如对生态农业的直接补贴），而价格支持则直接地严重地扭曲价格与贸易。从操作上看，直接补贴一般需要计算，而价格支持则是直接了当地表现在高于均衡价格水平的政策价格之中，不需要计算。第三，从世贸组织的规则看，脱钩收入支持属于“绿箱”措施，而不脱钩收入支持中，有一些是“绿箱”措施，另一些则是“蓝箱”措施。而价格支持则是需要削减的“黄箱”措施。按照上一轮多边贸易谈判所达成的协议，“绿箱”措施和“蓝箱”措施都免除削减义务。实际上，就世贸组织协议规定的实际影响而言，“蓝箱”措施和“绿箱”措施并没有什么不同，这也正是欧盟为什么在新一轮谈判的建议中，极力要维持“蓝箱”措施存在的原因。
不久前通过的美国《2002年农业安全与农村投资法案》，决定在1996年农业法案的基础上，增加对农业的投入和补贴。按照1996年农业法案规定，2002年到2007年6年期间，各项农业补贴约为666亿美元，新法案在此基础上又增加了519亿美元，达到1185亿美元。支持的措施有10个：商品计划（即对产品的补贴）、生态保护、贸易（即出口补贴）、营养计划（即食品消费补贴）、信贷、农村发展、研究、森林、能源、杂项等。
（三）我国农业补贴的基本措施
我国的农业补贴措施始于50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面。
从补贴环节看，我国目前的农业补贴项目主要集中在流通环节上。除了上述农村开荒补助费、草场改良保护补助费、造林补助费、林木病虫害防治补助费以及退耕还林粮食补贴外，其他各项补贴都属于对流通环节的补贴。从补贴对农民的受益程度看，我国目前的农业补贴都是一种间接补贴，并没有对农民的直接补贴。从对补贴的形成机理看，我国现有的农业补贴，特别是流通环节的补贴都是隐含在价格之内的价内补贴，类似于国外的价格支持，具有隐蔽性特征。
（四）农业补贴措施的国际比较
通过与国外的农业补贴措施的比较，我们得出如下两点结论：
一是我国农业补贴支出少，对农业发展的支持力度小。我国属于“绿箱”措施的农业补贴支出很少，占农业生产总值的比例很低。我国“黄箱”措施的农业补贴支出占农业生产总值的比例为1.23%，而印度使用非特定产品支持一直保持在国内农业总产值的7.5%。同期美国和欧盟对本国农业的补贴（包括“绿箱”补贴、“黄箱”补贴和“蓝箱”补贴）已分别占到农业生产总值的50%和60%，日本更是高达76.7%。
二是我国农业补贴措施少，对农业的影响程度低。我国目前还没有“蓝箱”措施的补贴。在“绿箱”补贴措施中，其他国家所采用的保险补贴、休耕等资源停用补贴、农业结构调整补贴等在我国还是空白，同时我国还没有启用对农民的直接补贴。对农民主要采用价格支持等间接补贴，农民得到的补贴是间接的，从补贴中使农民得到的利益在效果上不明显。
二、农产品补贴的比较
（一）农业补贴方式的变化过程
1．美国农业补贴方式的变化过程
美国对农产品的补贴可谓源远流长，已经有70年的历史了。补贴的具体方式和方法发生过很多变化，但基本原理没有超出三种类型。一是支持性收购，与我国的粮食保护价收购类似，只不过在具体操作方式上有一些变化。例如，农民在按支持性价格将粮食卖给国家后，如果市场价格发生了上升，农民还可以把粮食再要回来，拿到市场上去卖，而把原来支持价格的钱加上适当的利息还给国家。二是差价补贴，原理是事先确定一个目标价格（名称可能不同），然后按照目标价格与实际的平均市场价格之差对农民进行补贴。三是脱钩补贴，这是1996年以来新实行的办法。补贴数额只与基期（1991年-1995年）的产品种类、面积和单产有关，而与现在的种植产品种类、产量和价格没有直接关系。
2．我国粮食补贴方式的变化过程
第一阶段从1978年到1984年，粮食流通体制改革并没有触及统购统销体制，主要是调整粮食收购数量和价格。与之相应，粮食补贴主要是补贴粮食企业经营费用和购销差价，并以后者为主，实际上重点是补贴城市居民，农民间接得到补贴利益。1953年，为解决当时的粮食供需矛盾，加速工业化进程，集聚工业化所需的大量资金，我国开始实行粮食统销政策。1978年，党的十一届三中全会决定调整这一政策，以改变农产品匮乏和农民贫困的状况。1979年3月，国务院决定从当年夏粮上市起，粮食统购价格提高20%，超购加价幅度由原来按统购价加30%，提高到按新统购价加50%。这样，全国6种粮食价格平均每50公斤由10.64元提高到12.68元，提价幅度达20.86%，结束了自1966年调价以后粮食统购价格12年未动的局面。同时，国家还采取了调减粮食征购指标，恢复粮食集贸市场，开展粮食议购议销等措施。
由于提高了收购价格，但粮食销售仍维持低价，购销之间存在的差价和粮食购销企业经营费用由国家补贴。1978年国家财政应补金额为38.4亿元，1984年增加到234.1亿元，增长6倍多，占当年财政收入的比例也由3.4%上升到15.6%。这一时期的粮食补贴主要是提高收购价格的同时又维持原来的销售价格产生的，可以说既补贴了农民也补贴了城市居民，还补贴了粮食购销企业，但重点是补贴城市居民。
第三阶段从1991年到1993年，粮食统销体制解体，“保量放价”政策出台。与之相应的，粮食补贴由补贴粮食企业经营费用和购销差价且以后者为主的方式开始转向补贴粮食企业等流通环节。由于长期购销价格倒挂，国家财政不堪重负。1991年5月，国务院决定较大幅度提高对城镇居民的粮食销售价格，综合平均每50公斤提价10元，提价幅度达67%。1991年底，国务院作出了粮食购销体制改革采取“分区决策、分省推进”的决定。1992年，国家再次提高粮食统销价格，平均提价幅度为43%。到1993年底，全国宣布放开粮价的县（市），超过总数的95%，城镇居民粮食统销政策被打破，粮食统购统销制度彻底退出了历史舞台。此外，国家决定在实行保护价制度的同时，相应建立粮食风险基金和储备体系，规定中央和地方财政减下来的粮食加价、补贴款要全部用于建立粮食风险基金。至此，粮食补贴由补贴粮食企业经营费用和购销差价且以后者为主的方式开始转向补贴粮食企业等流通环节，以粮食风险基金为其主要的存在形式。此外，这一时期仍保留了对农民完成定购“三挂钩”的政策，但改革了“三挂钩”的方式，将挂钩的实物折成现金，在农民向国家交售定购粮时一次性支付给农民。
第四阶段从1994年到1997年，粮食生产流通体制实行“米袋子”省长负责制，提高粮食定购价格。粮食补贴仍然采取补贴粮食企业等流通环节的办法。1994年起，国家决定再次提高粮食价格，将四种粮食（小麦、稻谷、玉米、大豆）定购价格平均每50公斤提高到52元，平均提高幅度为40%。这一时期的粮食部门改革也开始加快。1994年5月，国务院在《关于深化粮食购销体制改革的通知》中要求，在粮食行政管理部门的统一领导下，粮食经营实行政策性业务和商业性经营两条线运行机制，业务、机构、人员彻底分开。1995年开始实行“米袋子”省长负责制，主要目的是确保一省粮食供求平衡和粮食市场的相对稳定。1997年国家出台了按保护价敞开收购农民余粮的措施。由于这一时期粮食流通体制没有大的变化，粮食补贴方式也基本维持原有的办法。
（二）两种补贴方式的比较
我们主要比较美国的价格支持性收购与我国的保护价收购之间的主要不同点。
1．补贴目标不同
从保护性补贴政策设计目标看，美国主要是基于“农民收入平价”原则，试图通过大规模补贴把农民收入提高到与城市居民大体相等的水平。由于这一原则与农产品消费需求存在矛盾，补贴带来的过剩农产品需要到国际市场上释放，结果表现为农产品出口贸易争端加剧。我国的保护价收购政策，固然兼有提高农民收入意图，但根本目标是为了控制粮源，防止粮食短缺，避免引发通货膨胀。
2．补贴的形成机制不同。
一是补贴的执行主体不同。我国保护价收购执行的主体是国有粮食企业，它既承担着按保护价敞开收购农民余粮的政府职能，又要承担顺价销售的企业经营职能。在一个企业内部兼有政府委托的保护和企业自主经营、自负盈亏的双重职能，使企业的经营行为和盈亏财务在企业与政府之间无法界定，难以划清，再加上企业的主观逐利行为使得本来就不清楚的利益关系变得更为复杂。而美国执行价格支持性收购的主体是美国的“农产品信贷公司”，它隶属于联邦政府农业部，是一个国营事业单位，农产品信贷公司的职员是美国农业部农场服务局的联邦公务员，由联邦政府支付工资，它的主要功能是实施联邦政府对农业补贴的政策。该公司可以向农业收购农产品，也可以直接支付农民所得补贴，与我国国有粮食企业相比，美国的农产品信贷公司职能单一，只承担联邦政府的补贴职能，没有企业经营任务，不存在自己的利益，它是国家利益的代表，又是农民利益的保护者。
二是补贴的参照依据不同。我国的保护价是由政府制定的，而政府制定保护价参考依据是市场价。但由于我国的粮食收购是由国有粮食企业垄断，没有形成公平竞争的主体和竞争的市场，所以粮食的市场价也不是市场竞争的结果，这种不是通过市场竞争形成的所谓市场价就不可能反映粮食的真正的供求关系。在这种情况下，政府定价的随意性比较大，粮食企业收购过程中的随意性更大，农民经常反映的压级压价就是对这种价格形成机制不公平的表现。而美国的差价补贴，原理是事先确定一个目标价格，然后按目标价格与实际的平均市场价格之差对农民进行补贴。而这种平均市场价是在粮食价格彻底放开，粮食市场竞争充分的前提下形成的。农民得到的高于市场价的差价补贴是一种实实在在的国家给予的额外补贴。所以，多年来，美国农业部没有接到一例农民反映补贴资金运作不当的投诉。
三是补贴的预算方式不同。美国的农产品信贷公司经国会立法批准，每年可以在300亿美元的限额内，直接向美国的财政部借贷周转金，作为执行农业部农民补贴与价格支持政策而发放给农民补贴款。这笔借款均在下年度国会审议通过的拨款法案中冲销。美国联邦预算将这一类支出列为强制性支出，而农业部联邦公务员的工资则属于灵活性支出。就是说，美国政府若财政困难，公务员的工资可以不发，但对农民的补贴不会不给。而我国对保护价的补贴往往缺少预期和硬性的预算约束。究竟需要多少预算支出事先心中无数，事中资金往往不能兑现，特别是地方政府的粮食风险基金不能全部到位，事后由于超支过大，预算无法解决，形成挂帐。
3．补贴带来的影响不同
三、对农民直接补贴的比较
（一）国外对农民收入补贴的作法
1．美国的生产灵活性合同补贴
这种直接补贴是最典型的脱钩补贴方式。其特点是采用这种办法后，生产者无论生产什么、生产多少，其所享受到的补贴数量都不受影响，具有充分的生产决策灵活性。具体做法是对于种植小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、水稻和棉花的农民，按1991年-1995年平均生产量（单产×面积）的85％，再乘以政府规定的单位数量补贴金额，获得补贴。这种补贴的计算是以农户为单位，并且每个农民所获得的直接补贴数额每年最多不超过4万美元。例如，按这种方法，2000年小麦的补贴额为45.20美元/吨，玉米的补贴额为27.56美元/吨。2002年5月出台的《2002年农业安全与农村投资法案》中，以不挂钩的直接补贴替代了生产灵活性合同补贴，并进一步扩大了补贴范围，将大豆、油料和花生也纳入了补贴计划。同时，提高了大宗农产品的补贴率。
2．欧盟的按种植面积补贴
这种补贴方式比较复杂。可以享受这种补贴的作物是各种谷物、油料作物、豌豆、蚕豆等蛋白作物、麻类等纤维作物。享受补贴的土地面积是按基础面积计算的。基础面积是1989年、1990年和1991年的平均值。如果现在一个地区的实际面积大于基础面积，则单位面积实际补贴额按超过的比例减少。享受补贴的最小地块面积应为0.3公顷，并且宽度至少在20米以上。每公顷面积的补贴数额，各种作物之间有所不同，不同地区也存在差别。补贴标准是按照每吨补贴数额与平均单产来确定的。不同产品每吨补贴数额不同，而且每年还会变动。在计算单产时，是以地区为单位计算的。此外，还有一些详细的操作上的规定。
3．日本的直接补贴政策
日本的补贴对象是处于根据有关法规划定的山区和半山区中的农田，并要求：至少1公顷以上毗连成块，坡度大（水田1/20坡度，旱地8度以上），地块小且比较规整（大多数地块不足0.3公顷，同时地块平均面积小于0.2公顷），草的比例高（70％）的草地，有坡度的人工草地等。同时还对其土地上的生产活动有一些特殊要求，如其生产活动有助于减少或者避免撂荒；其农业生产活动要促进农村的综合发展，包括防治水土流失、保护生物等。政府落实补贴的方式是按村落签订协议，以村为单位，全体村民参加。对达不成村落协议的地方，与单个农户签订协议。补贴的标准是山区、半山区与平原地区的生产成本差别的80％，并且分水田、旱地、草地和人工草地分别制定。每个农户每年可享受的补贴上限为100万日元。
（二）国外实行直接补贴的原因
国外实行对农业的直接补贴，除了间接补贴效率低下以外，还有如下几个原因：
1．世贸组织规则的基本要求
世贸组织谈判要求在农业中采取更加自由化和市场化的政策。一方面，要减少国内支持政策对生产和贸易的扭曲影响作用，另一方面，又不能使得农民的利益受到损失。因此，有必要改变对农民的补贴方法。
2．农业支持政策目标的多元化
直接补贴产生还有一个重要原因，这就是对农村社会和环境目标的重视程度日益增强，对农村其他非经济问题包括就业和农村发展的重视程度日益加强。为了让农民不过度使用农村资源，或者为了使农村地区不因农民的过度外流而荒芜，而采用了各种各样的特殊的自主和补贴措施。主要是通过地区援助与发展计划、资源停用和环境保护计划等。
3．在市场基础上维持有效率的农业的需要
4．有利于降低补贴运作的成本
从具体操作实施上看，美国的脱钩补贴在美国的具体情况下，相当简单，在核实基期产量之后，现在每年的补贴过程几乎不用任何操作成本，农民不需要申报，政府不需要核实，只要按照每年联邦政府确定的单位标准向农民转帐发钱就行了。而欧盟按照种植面积进行补贴的情况则要复杂得多，农民每年都需要将种植情况申报，政府还要核实，管理过程较为复杂，操作成本高。欧盟、美国和日本在环境保护和地区发展计划方面的政策实施过程，更为复杂一些。尤其是美国的土地休耕保护，实际上是按个案处理的，需要对农户的申请逐个审查比较（因为每个农户的要价都可能不同，地块条件也不同），并确定是否补贴以及补贴多少。
（三）四点启示
总结对美国、欧盟和日本对农民直接补贴做法，可以得出四点结论：
一是从间接补贴到直接补贴虽然是一个必然的趋势，但过去的间接补贴也是一个合理存在的历史过程。只有有了过去的间接补贴的经验和教训，才有今天对直接补贴的认识和实践。国外是这样，我国也一样。特别在我国改革开放过程中，在计划经济向市场经济体制的过渡中，对于流通环节的间接补贴是一个难以回避的过程，也是一个不可逾越的阶段。
二是最终补贴的落实都要以农民的土地面积为依据。从上面对美国、欧盟和日本的补贴政策叙述中可以看出，无论采取什么方法计算农民应得的补贴数额，最终落实都要以农民的土地面积为依据。不同之处在于美国基期土地面积确定以后就不再变动，而欧盟有些作物作为补贴依据的土地面积每年要发生变动。
三是并非种植所有作物与所有地区都能得到直接补贴。如美国享受补贴的作物为小麦、玉米、高粱、大麦、燕麦、水稻、棉花、大豆、油料和花生；欧盟的补贴限于各种谷物、油料作物、豌豆、蚕豆等蛋白作物、麻类等纤维作物；日本则将补贴控制在有客观不利条件的山区、半山区。这表明，直接补贴的发放要与国家对农业的扶持相统一，主要扶持那些具有劣势的作物和地区，以提升农业竞争力，推进不同地区的协调发展。
四是从具体操作实施过程看，补贴的操作成本不同。美国的方案相当简单，操作成本低，农民不需要申报，政府也无需核实，只要按照政府确定的标准计算补贴数额。而欧盟的方案则较为复杂，操作成本较高，农民每年都要将种植情况向政府申报，政府还要核实。
四、建议
通过上述对农业补贴措施、农业补贴方式的国内外比较和国外实施的农业直接补贴方式的研究，结合我国农业和农村经济改革和发展的实践，就如何规范我国农业补贴政策，提出如下建议：
（一）规范我国农业补贴的指导思想
总的指导思想是把握机遇，抓住重点，循序渐进，逐步完善。
（二）逐步实施良种推广补贴制度
当前，我国大宗农产品特别是粮棉油由于生产和流通成本偏高而普遍缺乏价格竞争力，属于劳动密集型的水果、蔬菜、花卉、畜产品和水产品又在质量和安全方面竞争力不足。加速优良品种的选育和推广，对于降低我国农产品的成本，提高品质，增强我国农产品国际竞争力将发挥基础的具有直接影响的重要作用。实行对良种的推广补贴是加快我国良种推广工作的重要手段。
1．按照比较优势的原则，在重点优势产区建立良种推广补贴制度。种植业方面，主要在以下地带建立良种补贴制度：东北及内蒙古东部玉米和大豆带，黄淮海地区优质专用小麦带，新疆及黄河、长江流域棉花带，西北黄土高原和环渤海湾苹果带，长江流域柑橘和优质油菜带，热带水果带，冀鲁豫秋冬菜带，长江流域水生菜带和茶叶带，西南鲜切花、江南盆景和热带、亚热带观赏植物带。畜牧业方面，要逐步在以下地带进行：长江和珠江流域生猪带和水禽带，西北地区肉羊和细毛羊带，黄淮海地区和南方蛋鸡和肉鸡带，中原地区肉牛带，大中城市郊区奶牛群，以及特色畜禽生产基地。渔业方面，在沿海海水养殖带，长江和黄淮海流域淡水养殖带进行良种补贴。要通过良种补贴制度的建立，引导农产品生产向优势产区集中，推动农产品生产向专业化、优质化、规模化方向发展。
2．按照循序渐进的指导思想，优先推广重点品种。今年国家已经安排了大豆良种补贴1亿元，支持东北地区高油大豆推广，今后几年要逐步对黄淮流域的优质小麦、新疆优质棉花等的推广实行良种补贴。条件成熟时，要扩大到对主要农作物、畜禽和水产良种推广进行补贴。
3．按照财力可能和成本比较制定合理的补贴标准。目前，我们测算的大豆、小麦、棉花的良种补贴标准为：大豆每亩补贴10元，小麦每亩补贴12元，棉花每亩补贴18元。按此标准计算，2003年需良种补贴6亿元左右。建议“十五”后三年每年良种补贴固定在6亿元，从2006年开始，增加到每年10亿元。
4．按照简便易行、公正规范的要求完善补贴办法。一是良种推广补贴资金的使用必须遵循农民直接受益、专款专用和确保效果的原则；二是农业部门要加强种子质量、种子价格的监管和调控，防止假冒伪劣种子坑农害农，以及借良种推广补贴制度的实施，趁机哄抬种子价格；三是良种补贴资金的安排要实行政策公开，合同管理，并作为村务公开的重要内容，加强社会监督。
（三）将粮食风险基金逐步转移为对农民的直接补贴
3．关于补贴品种。有两种意见：一是按目前保护价收购的品种补，已退出保护范围的粮食不再给予补贴。这是大部分地区的意见，好处是与现行的保护价政策衔接，能够集中有限的补贴资金补贴国家需要保护的品种；弊端是在一些三大品种混种的地区，出现农户之间有的享受补贴，有的没有补贴，心理不平衡。二是对主要的粮食品种，包括稻谷、小麦、玉米、大豆，都给予补贴。
4．关于补贴面积。有两种观点：一是按农业税的计税面积补贴。好处是费改税之后，计税面积重新进行了核定，各级都掌握了这个情况，补贴核定到每个农户比较容易；纳税与享受补贴相一致，权利与义务对等；有利于种植结构调整。弊端是按计税面积补，补贴的性质不再是粮食补贴，变成了纯粹的农民收入补贴。二是按粮食种植面积补。好处是确实保护了种粮农民的利益，能够有利于稳定粮食生产，保障粮食安全；弊端是核定粮食种植面积的工作相对比较复杂。
5．关于补贴标准。大致有四种观点：一是保农民种粮成本，即农民“吃饭”靠政府，“致富”靠市场。二是除成本之外，还要保农民有合理利润。三是要保证农民种粮能得到比较丰厚的收益，不低于种经济作物，比如晚稻要能卖到60元/百斤（保护价54元/斤），这主要是农民代表的愿望；四是根据国家财力的可能，安排对农民的补贴，在起步阶段，粮食风险基金既要对农民补贴，又要解决目前库存粮食的利息费用，还要消化历史遗留的包袱，资金十分紧张。对农民的补贴标准可以稍低一些，等粮食库存消化后，腾出的风险基金可以用于提高标准，增加对农民补贴。方式改变后，农民从过去看不到补贴到能够拿到补贴，即使标准低一点，只要政策宣传到位，农民不会有意见。相反，起步阶段标准定得过高，今后粮价上涨后想把标准降下来就比较困难。
根据以上七个方面的不同观点的分析，我们对粮食风险基金的补贴提出如下建议：
1．关于补贴目标。我们认为，补贴的目标应集中在补偿农民利益和考虑粮食安全上，适当兼顾推进结构调整。
2．关于补贴对象。应以种粮耕地面积为补贴对象，这有利于加大补贴力度，保护农民的种粮热情。
3．关于补贴品种。粮食补贴的品种应包括所有的粮食，不能只局限于改革前国家保护价收购的品种，退出保护价范围的品种和此前没有纳入保护范围的品种，也应享受补贴。
4．关于补贴标准。粮食补贴标准原则上是改革前三年的市场价与国家保护价的差价。标准以县为单位制定，一县执行同一标准，同时要考虑相邻县之间的衔接。
5．关于补贴面积。粮食补贴按改革前种粮耕地面积计算，为了鼓励农民调整种植结构，享受补贴的面积可以按改革前三年平均种粮耕地面积核定补贴，在政策延续期内，不管农民种植什么作物，都应享受国家补贴。
6．关于粮食补贴拨付给农民的具体操作方式。粮食补贴标准原则上以县为单位制定，即以一个县改革前三年保护价粮食商品总量，乘以改革前三年保护价与市场价的差价，计算出该县应享受的补贴总额，再以补贴总额除以该县改革前三年平均种植粮食的耕地面积，计算出每亩补贴标准。然后，按这个标准和每户种植粮食的耕地面积，将补贴核定到每个农户，在当地新闻媒体向社会公开，在村、组张榜公布，接受群众监督。每个农户的补贴额一经确定，原则上三年不变。应拨付给农民的补贴，通过直接抵扣农业税的办法来兑现。地方财政由于抵扣农业税而少收的农业税部分，可用粮食风险基金弥补。