一、政府信息公开语境下个人隐私的内涵和外延
（一）目前政府信息公开案件中个人隐私的类型分析
（二）域外政府信息公开制度中对个人隐私的保护
（三）域外经验的启示及个人隐私的判断标准
二、个人隐私保护的例外
（一）权利人同意公开的判定程序和司法审查内容
（二）利益平衡后决定公开
三、反信息公开诉讼暨对个人隐私的救济
（一）反信息公开诉讼的种类
（二）事后救济的要点解析
（三）事前救济的要点分析
根据《条例》第二十三条的规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见。法院在审理涉及个人隐私的政府信息公开案件中，需要判断行政机关对个人隐私的认定是否正确。经过整理，我们发现在上海的司法实践中，被认定为个人隐私的信息，包括以下几类：
2.公租房承租人缴纳的租金
在郑某诉市住房保障和房屋管理局政府信息公开答复一案中，郑某申请公开某公房承租人缴纳租金的情况，行政机关认为公房承租人的租金缴纳情况涉及个人隐私，承租人在规定的期限内没有答复，视为不同意公开。法院对于行政机关的此项认定，予以认可。
3.其他拆迁人与被拆迁人签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》
政府信息公开是一个外来的制度，个人隐私亦是来自于域外的法律概念，要讨论政府信息公开中的个人隐私保护，要对目前司法实践中判断标准进行检视，有必要对这一制度的域外经验进行梳理和借鉴。
1.美国政府信息公开中对个人隐私加以保护的法律框架
就世界范围内看，政府信息公开制度发展最为成熟的当属美国。美国在1966年颁布的《信息自由法》（FreedomofInformationAct简称FOIA）中规定了九项免予公开的信息，其中对个人隐私保护的条款有两个：第6项豁免——披露会造成对个人隐私的明显不法侵害的人事、医疗以及类似文件免予公开；第7项豁免的C项——可以合理预见到对个人隐私形成不法侵害的执法记录，免予公开。《信息自由法》下对个人隐私保护条款需要满足对个人隐私造成“明显不法侵害”或者“合理预见不法侵害”的标准，对个人隐私保护力度不强。为了更好的保护个人隐私，平衡信息公开与个人隐私保护之间的关系，美国在1974年颁布了《隐私法》（PrivacyAct简称PA），该法是规范政府对公民个人信息采集、存储、使用、公开的综合性法律，对保护个人信息的基本原则和例外情形均作了规定。《隐私法》和《信息自由保护法》互为补充，相互独立，共同构成了美国政府信息公开活动中保护个人隐私的法律框架。
2.保护个人隐私的目的和类别
表1：对于不同类型人员的隐私权保护的层次构造
3.美国政府信息公开实践中关于个人隐私的界定实例
在美国的政府信息公开实践中，属于隐私的实例有：年龄、婚姻状况、家庭住址、医疗记录、就业未成者的信息；业绩评价；非联邦雇员的工资；并定罪的记录；以及虽然也许曾经被公开，但实际上又已经处于不公开状态的信息。
不属于隐私的实例有：（1）公司和行业协会的利益；（2）已死亡的个人，除非在一些极端案例中死者家属会因细节感受到冒犯；（3）公共记录中不属于“实际上处于不公开状态的信息”，比如表明某人持有从事法律或者医疗活动的执业许可，营业执照等；（4）联邦雇员的信息，姓名，现在和过去的职位、现在和过去的工资水平（包括业绩奖、奖金和鼓励奖），现在和过去的职位，以及所作工作的简介；（5）政府信息公开申请者身份。
通过对美国政府信息公开中个人隐私保护的梳理，我们可以发现具有如下特点：第一，政府信息公开法律规范确定保护个人隐私的一般原则，《隐私法》明确需要保护的个人隐私的具体类型和程序；第二，隐私权的概念边界是模糊的，对隐私权范围的判定是一个价值衡量的过程，不同身份的人员保护的程度有不一样，比如政府官员得到保护的个人隐私的范围就比一般公众得以保护的范围小。
在我国的现有法律中，“个人隐私”是一个经常出现的法律概念，比如在中国审判法律应用支持系统中的“中国法律法规规章司法解释全库”中，以“个人隐私”作为全文关键字进行检索，命中有606篇法律文件中包含有“个人隐私”这个检索词，但是进一步以“个人隐私是”、“是个人隐私”进行检索，得到的数据为0，这也意味着在我国现行法律中，个人隐私虽然是以一个重要的法律概念，但是属于尚未被明确界定的法律概念，这样的检索结果与专家的论述相一致。从美国的经验看，个人隐私并不是一个精确的法律概念，只是被原则性认为隐私权是个人不愿意外界知道，而且公开的结果将带来不利的事项。任何可能引起特定人陷入尴尬境地或者被非法骚扰的信息，均可视为个人隐私。由于我国目前对个人隐私涉及的范围尚没有具体的规定，政府信息公开案件审理中对于个人隐私的认定可以从教育状况，财务状况、现在或过去的身体状况或精神状况、就业史、家庭或个人关系、家庭住址或者联系方式等方面进行判断。至于个人隐私的内容，亦可以借鉴上述对于美国经验的整理。
在政府信息公开过程中，对个人隐私予以保护是一个基本原则，但是对个人隐私的保护程度与国家秘密有所不同。国家秘密关乎社会公共利益和国家安全，涉及国家秘密的政府信息绝对不能公开。个人隐私关乎的是公民个人的权益，为了保护权利人充分行使对自身信息的支配权，同时也为了更好保护公众知情权，法律规定在特定情形下可以公开。根据《条例》规定，行政机关在两种情形下可以公开涉及个人隐私的信息：第一种情形，权利人同意公开；第二种情形，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的。这两种例外情形的判定标准和司法审查内容，有其特殊性值得研究。
《条例》第十四条原则规定了，涉及个人隐私的政府信息，经权利人同意，可予以公开。《条例》第二十三条细化了意见征询的程序，规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三人合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开”。《规定》进一步针对权利人对书面征询不做答复情形下的处理方式，《规定》第十二条明确“权利人对是否同意公开的意见征询未向行政机关作答复的，视为不同意公开。”按照上述要求，当申请公开涉及个人隐私的政府信息时，行政机关不能自主决定不予公开，而是应当在向第三方征询意见以后再作出公开与否的决定，意见征询程序是一个必经程序。在政府信息公开案件的审理中，当行政机关以申请信息涉及个人隐私为由不予公开的，必需对意见征询程序是否合法进行审查后，作出处理。审查应当从以下几个方面进行：
1.行政机关是否发出了意见征询单
按照《条例》的要求，向第三方的意见征询必须通过书面的方式进行，法院应当对行政机关是否采用了书面的方式进行审查。审查意见单上记载的信息内容是否与申请人申请的内容相一致，如果不一致的，视为没有征询过第三方意见。
2.第三方是否收到了意见征询单
《上海规定》第十二条第二款规定：“权利人对是否同意公开的意见征询未向行政机关作答复的，视为不同意公开”。适用“视为不同意公开”的前提，是第三方已经收取了意见查询单而没有作出回复。如果没有证据证明第三方收到了意见查询单，而直接将第三方意见“视为不同意公开”则属于事实认定错误。
3.行政机关是否为第三方设定了合理的答复期限
4.第三方是否答复及答复内容
如果意见征询单的送达没有问题，也给第三方留足了合理的答复期限，在经过一段合理的等待期后，行政机关依然没有收到第三方答复的，可以视为不同意公开。如果第三方向行政机关寄送了答复书的话，应当根据其答复的内容进行处理。如果答复同意公开的，则予以公开。
经过向第三方意见征询后，若第三方没有答复或者答复不同意公开，不意味该信息就一定不能公开。根据《条例》第二十三条的规定，行政机关认为不公开涉及个人隐私的政府信息，可能对公共利益造成重大影响的，即使第三方不同意公开，也应当予以公开。这说明个人隐私政府信息公开活动中存在“可克减性”，如果与隐私权相对的公共利益足够重要，个人隐私应当为公共利益让步。在司法实践中发现，行政机关更乐于以政府信息涉及个人隐私并且第三人不同意公开为由拒绝公开。实践中，几乎没有行政机关在第三方不同意公开的情况下，进行公共利益的衡量，以不公开可能对公共利益造成重大影响为由，决定公开涉及个人隐私的信息。
从《条例》规定看，这种利益衡量不是必经程序。但是，出于对公共利益的保护，行政机关应当对此进行衡量。在司法实践中就此利益衡量，需要解决两个问题：第一个问题是在行政机关没有进行这种利益衡量的时候，法院能否主动进行利益衡量？第二个问题是如何判断不公开将会对公共利益产生重大影响？
1.法院能否主动进行该利益衡量
最高法院行政庭李广宇副庭长针对怠于进行公共利益衡量的情况，指出：“这种裁量的懈怠虽然是对个人隐私的尊重，但也可能损及更为重要的公共利益。在这种情况下，即使行政机关没有作出这种利益衡量，法院也可以责令行政机关作出，或则由法院直接作出。”也有研究者指出，在行政机关已经作出这种衡量的情形下，法院在审查时一般应当予以尊重，法院可以从程序上审查该衡量是否超越了常情常理。我们认为，法院可以从程序上审查行政机关是否进行了这种衡量，当申请人要求公开涉及个人隐私的政府信息，第三方不同意公开，行政机关没有进行利益衡量的，法院应当责令行政机关进行衡量，或者法院自己衡量；如果行政机关已经作出衡量的，法院应当在给予适当尊重的前提下作出判断。
2.不公开会对公共利益产生重大影响的判断标准
公共利益是不确定的法律概念。对公共利益的确定，是一种主观性判断。在司法审查中，法院对行政机关作出的公共利益的判断，应当在给予适当尊重的基础上作出判断。对此条的理解需要坚持利益衡量理论，从“公共利益”与“重大影响”两个方面着手，“公共利益”的理解可从利益主体的相对不确定性、利益性质的影响面、利益保护的特别需要性等方面加以判断，比如公共健康、国家安全或者环境保护利益。对“重大影响”的理解，目前可在尊重行政裁量的基础上，要求行政机关提供其认定构成“重大影响”的基本事实根据，特别是与第三方私人利益进行比较权衡时所选用因素的科学性、完整性、现实性。
在政府信息公开行政诉讼中，常见的是申请人对行政机关拒绝公开政府信息的行为不服，提起诉讼，要求法院判决公开其申请的政府信息。但也有一种诉讼，恰恰相反，提起诉讼的目的是为了阻止行政机关公开某信息，这种诉讼被称为反信息公开诉讼。在美国专门有反情报自由法的诉讼（reverseFOIAaction），以保护个人隐私、商业秘密权利人的利益。《条例》第二十三条规定：“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三人合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息的内容和理由书面通知第三方。”《条例》对于第三方的诉权没有作出明确的规定，《政府信息公开司法解释》第一条第一款第（三）项规定：“认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密和个人隐私的”可以提起行政诉讼，为我国建立反信息公开诉讼提供了明确的制度依据。
无论是事前救济还是事后救济，其目的都是为了保护隐私权人的利益，是反信息公开诉讼的重要组成部分。目前，此类诉讼尚不多见，反信息公开诉讼作为平衡政府信息公开和个人隐私保护的制度设置，需要予以重视。
对于个人隐私的权利人而言，事前救济的有效性比事后救济更为重要，因为有些个人隐私，一旦公开，便可能造成难以弥补的精神伤害。由于事前救济，发生于行政机关作出政府信息公开决定，实际提供政府信息之前。与一般的政府信息公开诉讼有不一致的地方，需要做些说明：
1.起诉时机的判断
2.预先禁止公开的适用标准
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