招商证券宏观谢亚轩博士团队长期致力于宏观经济研究，秉承全球宏观，本土智慧的独特视角，力争为投资者提供最宽视野、最接地气的宏观经济研究成果。
核心观点：
在技术创新和产业结构升级的过程中，政府应该发挥怎样的作用？实际中又扮演了怎样的角色？这是两个层面的问题，前一个是规范研究，是理想，会受到意识形态的影响；后一个是实证研究，是理想与现实融合的产物。延伸到当前中美在产业政策领域内的争议，情况就会更加复杂。为此，本报告尝试提供以下三方面的信息：
2.然后对美国等发达经济体的创新政策体系进行历史分析，亦即美国实际上做了什么。
3.最后分析当前中国创新政策体系，亦即中国实际上正在做什么。
以下为正文内容：
一、中美贸易谈判中的产业政策之争
（一）美国政府对中国经济模式的指责
当前美国对中国经济模式的指责主要集中在贸易破坏性、技术侵略性、非市场经济特征三个方面。代表性的文件有三个，主要内容梳理如表1：
（1）2018年7月美国向WTO总理事会提交的《中国经济模式的贸易破坏性》；
（2）2018年6月白宫国家贸易委员会发布的《中国的经济侵略如何威胁美国及全球的技术和知识产权》，这是2018年3月发布的“301调查报告”的升级版本。“301调查报告”则是指《根据1974年贸易法第301条，对中国技术转让、知识产权和创新等方面政策和做法进行调查的结果——2018年》；
（3）2017年10月美国商务部发布的《中国非市场经济地位报告》。
（二）中国政府对美国指责的正式回应
面对美国一系列的指责，中国目前的回应主要集中在“非市场特征”和“贸易破坏性”方面，对“301调查报告”或“技术侵略性”的回应不足。首先是2018年6月发布的《中国与世贸组织》白皮书，介绍了中国履行加入WTO承诺，支持多边贸易体制、对世界经济和贸易的贡献，以及推动更高水平对外开放的最新进展（表2）。
二、美日德韩四国产业政策实施经验
中国技术创新战略所涉及的行业最多，几乎覆盖一、二、三产业，其原因是中国经济中行业最为健全，且各个行业的技术水平差异较大，部分行业已经处于领先开始寻求对外扩张；部分行业距离世界技术前沿仍有距离，或者核心技术依赖进口，因而新的增长点来自于进口替代；部分行业属于蓝海，又需要与发展经济体抢占战略制高点。在发展目标中，对形成新的支柱产业、拉动就业、实现产业结构升级等较为重视。
美国的“NNMI计划”也是侧重高技术制造业的发展，目标也是将培养本土高端制造业和前沿科学技术创新环境，中小企业的科创环境，提升技术工人的水平，增大公私各部门的研发投资等摆在重要位置。同时强调制造业回归本土，进而缩小逆差、改善就业。
韩国主要以挖掘自身潜力产业，实现对于全球市场的引领为目标，在科研投入占比全球第一的情况下，进一步强化产学研结合，激发民间的科技创新和投资，追赶意识很浓。
（一）美国的产业政策实施经验
1.工业化中后期
美国的产业政策起源于汉密尔顿1791年12月提交给美国国会的《关于制造业的报告》（被称为“美国工业化的宪章”），主张利用基础设施建设、关税保护、税收优惠、进出口限制、税收优惠等手段来培育具有国际竞争力的企业。十九世纪三十年代之后，该报告开始得到重视，美国也抓住了电力技术革命的机遇实现了机械工业的腾飞，并于1894年实现了工业产值跃居世界首位。
在工业化中后期（十九世纪八十年代之后），美国工业化发展进入技术密集型阶段，政府与制造业企业的关系从“保护市场、放任竞争”转向了“公私合作、协同创新”，政策着力点从保护国内市场转向了鼓励创新，其中通用技术研发、科技成果转化、创业和创新服务体系建设是主要支持手段。
（1）政府直接投资通用技术研发
通用技术是基础科学中应用前景最广泛的底层技术，具有很强的正外部性，美国政府支持的重点是信息通信技术、生物技术和先进材料三类核心通用技术。
以半导体行业为例，从1955年到1961年，美国政府通过直接投资、国防部防务合同等形式投资于半导体的技术研发和产品改善，政府直接和间接对半导体研发的资助约占到该行业研发投资总额的1/4。
（2）政府直接支持科研成果转化
研发过程一般分为基础研究、应用研究、开发研究三个阶段。在政府资助的长期性的基础研究与产业界投资的短期性的产品开发之间，中期性的应用型研究投入严重不足，存在“成果转化死亡之谷”，而这确是实验室成果能够实现商业化的关键一步。
为此，美国联邦政府于1990年开始实施先进技术计划（APT：AdvancedTechnologyProgram）。从1990年至2007年，共计支出24.08亿美元，带动私人部门配套资金22.06亿美元，支持824个中期性的应用型研究项目成果进入产业化阶段，其中有接近90%用于ICT、生物技术、先进材料三大领域。
（3）政府直接支持小企业的技术创新
在产品开发阶段，私人部门竞争比政府支持和投资更为有效，因此美国政府采取了支持小企业创新的政策，主要包括小企业创新研究计划（SBIR）、小企业技术转移计划（SBTTP）、制造业扩展合作计划（MEP）等。
（4）立法保护专利和商标
（5）政府采购和军工合同
1933年出台的《购买美国产品法》规定，只有美国产品价格高于国外商品价格25%时才能向国外采购。在美国集成电路产业发展初期，政府采购金额都都占到了国内总销售额的30%至50%，之后在产业发展进入规模经济之后，民用需求才成为了主体。
2.金融危机之后
二十世纪八十年代以来，在新兴经济体的有力竞争和美国服务业高速发展的影响之下，美国制造业空心化的趋势开始加重。2008年金融危机之后，美国进一步意识到了制造业的重要性，从而提出了“制造业重返美国”、“再工业化”的口号，通过一系列产业政策鼓励制造业投资、引导制造业回流。川普当选之后，又推出了基建投资、减税、关税等贸易保护措施来实现“美国复兴”。
美国的制造业复兴计划并不只是促进海外工厂回归和恢复传统制造业，而是依托其在信息计划、新材料等通用技术领域长期积累的优势，促进机器人、物联网、人工智能、增材等先进制造业的突破和应用。美国政府在其中所起的作用涵盖劳动者素质提升、研发、金融、基础设施、国际贸易关系、经济体制改革等多方面，是一项系统性的工程，主要做法可概括如下：
（1）政府专项计划
主要的代表是《先进制造业伙伴计划（AMP）》和《国家制造创新网络（NNMI）》。由联邦政府及其设立的一系列专职机构来协调，旨在整合政府、科研、企业等全方位的资源，并通过立法来推进。
以NNMI为例，该计划于2014年成为法定计划。思路是以新技术创新中心为平台，将科研院所、制造业企业、政府机构三方面连接起来，分别承担起基础研究、商业开发、财政和政策支持的任务，共同推进高技术制造业的发展。目前，已有3D增材制造、数字化制造和设计创新、轻量级现代金属、新一代电子电力制造等数个创新中心。
（2）财政专项基金
已经设立的专项基金包括“先进技术汽车制造贷款”、“NNMI基金”、美国商务部制造业创新扶持基金、中西部促进基金、美国国防部制造技术基金等。
（3）劳动者技能培训
总结而言，美国政府在技术进步和产业发展中的作用不可或缺，功能包括组织协调以及财政支持等，侧重领域主要是通用技术研发、科研成果转化、知识产权保护、小企业技术创新、军转民、组织建立产学研体系、劳动者技能培训等。
（二）日本、德国、韩国的产业政策实施经验
1.日本：政府主导的战略性产业
日本的产业政策目标是根据各个时期经济发展的特征确定重点产业，然后通过政策扶持实现产业结构的优化与提高。战略性产业的选择由通商产业省的产业结构审议会负责，其成员由政府、产业界、学术界三方代表组成。战略性产业的扶持手段包括经济计划与立法、补贴与税收优惠、政策性金融（租赁补贴等）、设立国家科技项目、构建共性技术开发和应用平台、产业集群政策（地方政府申请和运行，文部科学省审查批准）、引进与自主研发并重的创新政策、中小企业创新研究制度（SBIR，以补助金的形式）等。此外也存在幼稚产业保护、衰退产业调整等方面的政策。从演变进程来看，战后日本的产业政策经历了从战略性政策向补充性政策的转移过程，政策手段也相应地经历了从直接参与向引导性、指导性手段的转变过程。
2.德国：政府间接性参与的典范
德国经济运行遵循“社会市场经济”制度，奉行“反垄断优先”的原则，因此其产业政策相比日本、韩国而言目标并不清晰，阶段性也不明显，主要依靠市场竞争来选择支柱产业和外贸产业。政府参与经济采用的是社会合作注意的协商干预形式，既没有国家所有权控制，也没有直接的国家计划，更多是间接控制和影响产业投资，对产业结构的干预相对较小。
德国的狭义产业政策主要包括六个方面。一是对就业规模较大但出现衰退的产业进行价格补贴，如煤炭、铁路、建筑等；二是农业保护；三是政府制定科技发展计划，资助研发部门，进而促进技术的传播和共性技术的转化；四是保障竞争公平；五是缩小地区发展差异，对经济落后地区进行投资、补贴、及引导产业发展；六是引导和特定行业发展，如对航空航天技术研发的财政补贴，对造船业的成本补贴和银行贷款贴息等。
3.韩国：从政府主导到市场主导
20世纪50至70年代，韩国实施的是“政府主导型市场经济”模式，重型机械、重化工业快速发展，但也导致产业单一、产能过剩的问题，并在1979年第二次石油危机爆发后陷入了危机。20世纪80年代之后，韩国政府的产业政策作出重大调整，转向“市场主导型”经济模式。主要发展历程是，首先是1985年颁布的《产业发展法》厘清了政府与市场的边界，重点产业由市场竞争去选择，而政府通过财政补贴和税收优惠等政策进行扶持；二则是坚持出口导向型政策，在20世纪80年代扩大国际市场份额；三是进入20世纪90年代后，确立“科技立国”战略，大幅增加科研投入，发展高技术产业，尤其是电子信息产业，使韩国研发支出占GNP的比重达到全球最高。当前，韩国的产业政策目标已从“快速跟随者（FastFollower）战略”转向“领先创新者（LeadingInnovator）战略”，重点支持核心、原创和基础技术的开发。
具体的措施有：一是政府根据产业结构和经济发展的阶段特征，选择重点支持的高科技产业，例如取得巨大成功的电子信息产业。二是政府大幅投入科研（科研投入中政府资金占比超过40%），设立国家重大课题，并在税收、融资、关税、组织引导和建设研发服务平台等方面支持技术研发。三是用政府专项基金、财税政策、政策性金融（信贷、信用担保）等手段扶持中小企业发展。四是培养产业三是用政府专项基金、财税政策、政策性金融（信贷、信用担保）等手段扶持中小企业发展。技术人才。五是从电子信息产业扩大到新增长动力产业，包括绿色技术产业、高科技融合产业、高附加值服务产业。
研究发现，发达经济体向发展中经济体所提供的“指导意见”，有可能并不是发达经济体的历史经验。所以，对于美国对中国的指责，首先要比较其和美国所真正实施过的产业政策存在哪些异同。
（三）富国陷阱：发达国家为什么要踢开梯子？
剑桥大学的张夏准曾在《富国陷阱：发达国家为何踢开梯子？》一书中指出，富国认为穷国应该去实施的政策（如“华盛顿共识”），其实并不是他们自己真正实施过的政策。或者说，富国在成功实现了经济发展之后，踢开了向上攀登的“梯子”。事实上，富国经济政策的真实历史可归纳如下：
1.政府与技术进步
技术领先优势是自由贸易的重要前提。而获得技术领先优势又依赖于基础设施投资、社会投资的引导和协调、基础科学研究、人力资本投资、现代金融制度建设、幼稚产业保护等。从技术落后状态上的起步，持续赶超，到最终获得技术优势这一长期过程中的诸多环节，都需要政府的协调和引导。例如，2013年美国的研发投入资金之中，来自政府的占比接近40%，OECD经济体中，政府资金占研发投入的比例多的达到80%，少的也有25%。另外发达国家政府也能更有效地利用专利制度，同时具有更高效的金融体系，以及交通、能源等基础设施、法律等制度环境。
2.政府与市场经济
自由经济的状态是相对而暂时的。对外而言，一旦失去技术优势地位，各国政府一般都会重新引入贸易保护。对内而言，为防止过度竞争或过度垄断，也需要由政府或行业协会等出面推进行业适度的规模经济，提升标准化和科学管理水平。另外在危机时期，政府也会通过经济手段甚至行政手段干预经济，包括推进企业国有化等。总而言之，政府对于经济的发展同时具有正面作用和负面作用，通过不断积累经验，正面作用被强化，负面作用被约束，但政府从未与经济发展过程彻底脱离开过。政府作用的完善和市场的发展是一个相互作用的动态循环过程，强行按照“国际标准”进行制度改革和政策设计并不符合客观规律。
三、中国的产业政策体系和当前进展
（一）政策体系和组织架构
（二）《中国制造2025》
（三）《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》
总体目标：到2020年，（1）战略性新兴产业增加值占国内生产总值比重达到15%，形成新一代信息技术、高端制造、生物、绿色低碳、数字创意等5个产值规模10万亿元级的新支柱，平均每年带动新增就业100万人以上等。（2）攻克一批关键核心技术，发明专利拥有量年均增速达到15%以上，建成一批重大产业技术创新平台等。（3）发展一批原创能力强、具有国际影响力和品牌美誉度的行业排头兵企业；有活力的中小企业持续涌现；中高端制造业、知识密集型服务业比重大幅提升；形成若干具有全球影响力的战略性新兴产业发展策源地和技术创新中心，打造百余个新兴产业集群。
行业目标：发展网络经济、高端制造、生物经济、绿色低碳和数字创意等五大战略性新兴产业；超前布局空天海洋、信息网络、生物技术和核技术领域一批战略性产业。
（四）建设多层次资本市场，设立科创板
2018年10月以来，解决中小企业融资难融资贵问题成为深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力的工作重点。
2019年1月23日，中央深改委第六次会议审议通过了《在上海证券交易所设立科创板并试点注册制总体实施方案》，设立科创板成为提高直接融资比重，发展多层次资本市场的最新实践。
1.科创板的目标、行业定位和包容性上市条件
2019年1月30日，中国证监会发布《关于在上海证券交易所设立科创板并试点注册制的实施意见》，具体设定了科创板的目标、行业定位和包容性上市条件。
目标：增强资本市场对科技创新企业的包容性，着力支持关键核心技术创新，提高服务实体经济能力。
行业定位：面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求，服务于符合国家战略、突破关键核心技术、市场认可度高的科技创新企业。重点支持新一代信息技术、高端装备、新材料、新能源、节能环保以及生物医药等高新技术产业和战略性新兴产业，推动互联网、大数据、云计算、人工智能和制造业深度融合，引领中高端消费，推动质量变革、效率变革、动力变革。具体行业范围由上交所发布并适时更新。
包容性上市条件：综合考虑预计市值、收入、净利润、研发投入、现金流等因素，设置多元包容的上市条件。同时允许特殊股权结构和红筹企业上市。
2.为什么选择科创板作为突破口？
2018年10月以来，为支持中小微企业和创新企业发展，解决融资难融资贵问题，已经出台了定向降准、风险补偿、信用增进、减税降费等一系列的支持措施。2019年1月进一步推出科创板，从理论上看，至少有满足中小微和创新企业的股权融资偏好、完善股权市场结构的作用。
股权融资偏好：诸多研究发现中国的创新型中小企业存在股权融资偏好，即企业融资以外源融资为主，且外源融资以股权融资为主。其原因包括：（1）股权融资成本相对较低，可以不发放股利或支付很少的红利。（2）科技型中小企业偏好股权融资尤其是产业资本，希望得到投资者的政策引导、行业资源引进、市场拓展、资产价值认可等方面的支持。（3）中国股票市场仍处于“弱有效市场”，对投资者而言存在超额利润的吸引力，相比之下信用债的收益风险比较低。（4）债券市场主体是国债，且以机构投资为主，信用债融资仍有制约。（4）由于国企挤占、银行信贷额度受限或所有制歧视等原因，贷款融资成本较高。（刘涛等，2017；王振山，2018；董孝伍，2018；宋砚秋等，2016）
宏观调控政策梳理（2019-04-17——2019-05-15）
政策分析框架详见《我们的政策分析框架与今年以来的政策变化》，版本不定期修改，当前为2019年5月15日版：
《我们的政策分析框架与今年以来的政策变化》
《2018年12月宏观经济政策分析月报——本轮稳增长和之前有何不同？》
《2019年01月宏观经济政策分析月报——内需能不能稳住？》
《2019年02月宏观经济政策分析月报——改革对标的蓝图与金融工作的质变》
《2019年〈政府工作报告〉简评——从收入分配角度探索破局之道》
《2019年03月宏观经济政策分析月报——〈政府工作报告〉核心指标解析》
《2019年04月宏观经济政策分析月报——政策没有急进，也不会快退》
参考文献
国务院，《中国制造2025》，2015年5月
国务院，《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》，2016年11月
德国联邦教育研究部，《实施“工业4.0”战略的建议》，2013年9月
黄群慧、贺俊，《真实的产业政策》，经济管理出版社,2015
张夏准（英），富国陷阱：发达国家为何踢开梯子社会科学文献出版社，2007