当前，东南亚在国际政治经济格局中的重要性日益提升，成为国际舞台上一支不可忽视的力量。东南亚在中国对外开放与交往中发挥举足轻重的作用，也同样是美、日等国高度重视的地区。各国纷纷加大对东南亚战略投入，全面推进政治、经济、金融等多领域交流。东南亚国家的经济对外依存度高，塑造了东南亚国家平衡大国关系的政治观。由于地理位置、经济发展水平等差别，东南亚国家不同国家对同中国交往的重点不同。
中国应充分依托同东南亚地理上的紧密联系，发挥自身大市场规模、强大制造业和产业链优势，增进同东南亚国家战略互信，妥善处理争端分歧，拉紧利益纽带。继续推进高质量“一带一路”建设，深化区域价值链的整合，加强对东南亚各国营商环境等基础研究，加强货币、金融合作，推广人民币在东南亚的使用。
内容概要
东南亚是中国早期推进对外经济交往和人文交流的重要伙伴。二战后，中国同东南亚关系曾经历一段曲折发展时期。借助双方地理位置相邻及产业、资源、技术互补等优势，中国与东南亚经贸关系进一步发展，促进双方关系全方位迅速回暖升温。
东南亚是中国经济往来最为密切的周边地区之一，双方经济深度交融。1991年以来双方贸易额增长了85倍；中国自2009年起连续12年保持东盟最大贸易伙伴地位，东盟也于2020年成为中国最大贸易伙伴，在中国对外开放中扮演着重要的角色。
东南亚具有重要的地缘战略地位。各国纷纷加大对东南亚战略投入，在政治上建立了多层次、各领域的交流机制，奠定了各领域沟通交流的基础。在经济上，中美日等主要国家均将东南亚视为重要贸易、投资、金融伙伴，并建立了紧密的经贸机制框架。金融层面，东盟国家积极探索独立自主与互惠合作的道路。中美同东盟地区开展金融合作各有侧重：中国与东盟国家的金融合作主要聚焦于金融机构互设、货币互换、金融监管等领域；美国意在维持美元在东南亚的主导地位，主要通过投资和企业上市建立与东盟国家的金融联系。
东南亚国家的经济对外依存度高，特殊的历史塑造了东南亚国家平衡大国关系的政治观，区域内各国由于不同的国情，对外政策的演变和侧重点也有所不同。在“联合自强”的战略理念下，东南亚国家在国际格局中的作用日益凸显，但也面临内部挑战。东南亚国家由于地理位置、经济发展水平等差别，对同中国交往重点不同，中国在经济结构上同东南亚也存在一定的竞争关系。
正文
当前，百年变局加速演进，世纪疫情延宕反复，地缘政治形势紧张，全球金融、经济、能源、粮食等多重危机叠加，世界经济又一次走入十字路口，面临新的挑战。面对新的形势，营造更好的外部发展环境，拓展经济疆域，挖掘市场需求，寻找新的经济增长点，对于主要经济体而言变得越来越重要。近年来，东南亚成为世界经济增长最快的区域之一，在全球消费市场和产业链中的重要性日益提升。与此同时，东南亚国家愈发注重在国际事务中的沟通协调，积极拓展与区域内外国家合作。2022年，G20峰会和APEC领导人非正式会议先后在印度尼西亚和泰国举行，标志着全球治理步入“亚洲时刻”。G20峰会前，东盟（ASEAN[1]）系列峰会在柬埔寨召开，中国、美国、日本、印度、韩国等国领导人同东盟国家展开密集互动并就多项议题达成共识。美国将同东盟关系升级为“全面战略伙伴关系”，日本此前也决定于2023年在东京举办东盟与日本峰会，进一步彰显了东南亚在国际政治经济格局中的重要性，成为国际舞台上一支不可忽视的力量。
一、东南亚在中国对外开放与交往中发挥举足轻重的作用
（一）东南亚是中国早期经济交往和人文交流的重要伙伴
（二）二战后初期，中国-东南亚经贸关系总体维持在较低水平发展
20世纪50年代至70年代中期的大部分时期，受国际治格局演变和意识形态冲突等多重内外因素影响，中国同南亚关系更多受政治安全等因素主导，经贸合作维持在较低的水平[2]。20世纪70年代，伴随中美关系缓和，中国相继同马来西亚、泰国和菲律宾建立外交关系，与除越南外的东南亚国家关系逐渐正常化。然而，此时中国与东南亚的双边贸易依旧维持在数量少、变化小的状态。1975-1989年间，中国占马来西亚、印度尼西亚、泰国、新加坡、菲律宾五国的进口总量的比重从未超过4%，相比美、日两国差距明显（图表1、2）。
图表1：1970年至1989年，东盟从中美日进口稳步上升
图表2：但中国在东盟五国总进口中的占比依旧同美、日存在明显差距
（三）不结盟运动兴起及经济互利共赢逐步拉近了双方距离
20世纪60年代，不结盟运动出现，主张“各民族、国家无论大小一律平等自由，反对使用武力和干涉他国内政”，为缓和第三世界矛盾和冲突发挥了积极作用。改革开放后，中国按照睦邻友好原则，采取一系列措施逐步改善与东南亚各国的关系。借助双方地理位置相邻及产业、资源、技术互补等优势，中国与东南亚经贸关系进一步发展。改革开放后的十年里，中国吸收的94.56亿美元外商直接投资中，近98%来自海外华资，其中近三分之一来自东南亚[3]。随着经贸往来日益密切，中国同东南亚国家关系迅速回暖升温，并于2003年同东盟建立战略伙伴关系（2021年升级为全面战略伙伴关系）[4]。
（四）东南亚在中国对外开放中扮演着重要角色
图表3:改革开放后，中国同东南亚贸易发展态势良好
图表4:泛亚铁路规划图
图表5:泛亚铁路规划历史
二、东南亚是各方高度重视的合作伙伴
东南亚具有重要的地缘战略地位，是各方积极争取的重要伙伴，也是美国“重返亚太”与“印太战略”的重要支撑和日本长期深耕的重要区域。21世纪以来，美国继续在东南亚地区的国防、安全等方面占据主导地位，随着中国经济实力和地区影响日益上升，东南亚国家更加倾向于采取平衡务实的对外关系政策。
（一）东南亚在美对外战略中一直占据重要位置
冷战期间美国的东南亚政策是美国同苏联在全球竞争的重要组成部分。自50年代初至60年代末，美苏双方处于既有缓和又有争夺的冷战第一阶段，美国主要采取非经济措施加大对东南亚的影响。伴随着60年代中至70年代末，美苏冷战进入了苏联攻势、美国守势的第二阶段。美积极推动“亚洲事务的亚洲化”，逐步改变了过去只强调政治关系的做法，把重心转移到发展同东南亚国家的经济关系（图表6）。80年代至90年代初，美苏冷战进入了美国强硬、苏联收缩的第三阶段，美国对东南亚的政治关系又被置于首位[14]。
图表6:70年代开始，美国同东南亚经贸往来日渐紧密
美国视东南亚为其“重返亚太”与“印太战略”的重要支撑。21纪初美国逐步调整东南亚政策，无论是奥巴马政府初期提出的“重返亚洲”战略，还是第二个任期提出的“亚太再平衡”战略，其重点都是东南亚地区[15]。2017年底，特朗普政府开启“印太战略”，希望加大同东南亚经贸往来，实现供应链多元化。中美贸易摩擦期间，美国自中国进口下滑缺口基本由东南亚国家填充，实现了将东南亚作为中美贸易摩擦的“缓冲地带”的目的（图表7、8）。2022年2月，美国政府发布“印太战略”，明确将东南亚作为区域战略架构的核心[16]。
图表7:东盟对美出口持续上升
图表8:东盟填补了美自华进口下降缺口
（二）日本以“经济外交”为杠杆长期深耕东南亚
东南亚地区对于日本具有重要的战略价值。二战后初期，日本对东南亚政策的基调是“经济外交”，其目的是争取东南亚地区丰富的自然资源和潜在市场，并通过经济援助，进一步促进双方经贸关系。日本是东南亚最大的援助国，对东盟5个创始成员国的提供了约半数援助金额（图表9），占日本对外援助总金额三分之一左右，投入规模远高于美国（图表10），并在1998年亚洲金融危机后向东南亚国家提供了巨额信贷支持，为东南亚国家经济复苏发挥了积极作用。日本还积极推进“日本-亚洲四小龙-东盟-中国”逐级产业转移，在实现本国经济转型升级的同时，也促进了东亚内部分工和贸易发展，助力东亚形成了较完整的产业链和具备竞争力的区域经济体系。
图表9:1983年前，日本对东南亚援助整体呈增长趋势
注：东盟5国包括马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、新加坡、泰国。
图表10:日本提供了东南亚近半数援助，在绝对投入规模上远高于美国
注：此处关于“东南亚”地区的统计不包括文莱、新加坡、缅甸。
（三）中美两国高度重视对东南亚政治、经济、金融等各领域投入
东南亚是世界经济增长最快的区域之一，2011-2020年东盟国家GDP平均增速达4.4%[17]，2021年东盟GDP规模合计达3.3万亿美元，占全球GDP的3.4%[18]，排在美国、中国、日本、德国之后。东盟是全球人口规模仅次于中国和印度的地区，且人口结构年轻，为当地劳动密集型产业发展和消费市场成长带来红利。近年来，东盟国家在全球产业链中重要性日益提升，得益于较低的劳动力价格和宽松的政策环境，以东南亚为目的地的第四轮产业转移正在进行。2021年，东南亚制造业出口体量已突破1.6万亿美元，其中电子机械占比高达39.1%[19]，成为全球产业链中最重要的一环。东南亚经济全方位发展进一步提升了其在全球政治经济地位。
首先，主要国家在政治上与东盟各国建立了多层次、各领域的交流机制，促进了同这些国家的战略互信，为各领域沟通交流奠定了基础。在国家层面，中美两国均积极同东南亚各国建立战略层面双边关系，在东盟层面建立了包括领导人、部长、高官在内的完整对话合作机制。全方位、多层级的对话机制确保了中美双方同东盟的充分沟通和战略互信的建立，促进了包括经贸在内的各领域互利交往。
其次，经济上相互依赖，东南亚是中美日等主要国家的重要贸易、投资、金融伙伴。东盟内部贸易一直占东盟贸易总额的最大份额[20]，中、美、日是东盟排名前三的外部贸易伙伴，三国占东盟对外贸易总额近四成（图表11）。近年来，中国同东盟贸易迅速增长，已互为最大的贸易伙伴，贸易额大致与美、日同东南亚贸易总额之和（图表12）。
图表11:同中美日三国贸易占东盟对外贸易总额近四成
图表12:东盟是中、美、日等国重要贸易伙伴
主要国家还通过建立紧密的经贸机制框架进一步提升经贸关系。奥巴马政府提出“重返亚洲”战略后，全面加强同东南亚的经贸关系，同日本等国主导推进跨太平洋伙伴关系协定（Trans-PacificPartnership，TPP）磋商进程，希以此进一步推进包括东南亚在内的亚太地区经贸一体化进程。作为美国“重返亚太”战略的重要支点，美国在TPP条款中设定了限制国有企业等诸多具有针对性的内容。特朗普政府在2017年1月宣布退出TPP，导致这一进程遭受挫折，在日本、澳大利亚等国推动下，其余成员国于2017年11月将TPP更名为“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）。2022年5月，美国正式启动印太经济繁荣框架（IPEF），作为美国“印太战略”的重要组成部分，其本质是以美国为核心、联合印太地区国家、以规则制定为主要方式的新型区域合作框架。
中国同东盟建立了中国对外商谈的首个自贸区——“中国-东盟自由贸易区”。与中国后期同发达国家（韩国、新西兰等）签署的自贸协定不同，中国-东盟自贸协定在条款的广度、深度、执行力度上均有不足，如不涉及技术性贸易壁垒、政府采购、中小企业等问题。但中国就条款内容主动做出让步，如放弃农产品保护期、承诺最大关税降幅等，提升了东南亚各国签订自贸协定的意愿。此外，各方同意在协议达成前率先实施降低关税计划等举措，也使各方提前享受了自贸协定的成果，有效促进了贸易往来。2022年1月，由东盟十国发起，日本、中国、韩国、澳大利亚、新西兰等国参与的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）正式生效（图表13），形成了以东南亚国家为中心，区内其他国家参与的经贸架构，由于中日之间、日韩之间尚未签订自贸协定，RCEP的生效也间接带来了中日韩自贸协定的实现[22]，将有助于整合中日韩及东盟的比较优势，打造深度融合的东亚产业链局面。但RCEP以东盟十国为中心，采用“嵌套式”的组织方式，即分别签订5个“10+1”自由贸易协定，组织架构较为松散，深度一体化的进程有可能会面临现有规则改变难度较大的挑战，长期效果仍有待观察。
图表13:IPEF、RCEP、CPTPP的成员国对比
图表14:中、美、日等主要国家在东南亚有大量投资
图表15:金融保险、制造业等领域吸引了过半数外商直接投资
在大国竞争之中，东盟国家积极探索独立自主与互惠合作的道路，亚洲金融危机后的货币金融合作是典型实践。东盟国家经济外向程度高，且除新加坡外本地金融市场和银行体系大多较为脆弱，因此长期以来对美元有较高依存度，直至1997年亚洲金融危机的爆发使东盟意识到货币自主性的必要性。20世纪90年代，印尼、马来西亚、菲律宾、泰国等均实行与美元挂钩的联系汇率制，债务和商品进出口以美元结算，早期带动了东盟国家出口；1985年《广场协定》签署以来美元持续贬值，带动东盟国家汇率相应贬值，提高了出口竞争力。但随着1995年以来美元升值，东盟国家因汇率上升导致出口竞争力下滑，以美元计价的债务成本持续上升，外债风险加剧。1997年亚洲金融危机爆发，尽管其背后原因众多，但本国货币崩溃与高额美元外债是其中不可忽视的两大因素。由于IMF在美国的影响下并未对陷入危机的亚洲国家提供充分的实质性帮助，亚洲各国吸取了危机教训，将货币合作视为迫在眉睫的议题。但美元在该地区仍有较为持久的影响力，因此而后二十余年间，东盟金融发展更多是在大国竞争之中探索独立自主与互惠合作的道路。
亚洲金融危机发生以来至21世纪初期，日本曾主导亚洲地区的金融协调。1997年，日本提出建立亚洲货币基金（AMF），由东盟十国及中日韩组成，旨在为受到危机冲击的国家提供资金援助，但最终在美国和IMF的反对下夭折。此后日本于1998年推出“新宫泽倡议”，为受到冲击的东南亚、东亚国家提供贷款支持，截至2000年该倡议最终共计实施210亿美元[23]。可以说日本是首个为减少美元在亚洲地区影响做出实质性行动的国家，但这些举措并未形成真正持久的合作，其背后一方面是由于美国的强烈干预，另一方面也由于“新宫泽倡议”主要是日本单方向的资金援助，影响力总体有限。
（四）在大国博弈中寻求平衡发展
长期以来，受资源基础、产业结构和经济水平影响，东南亚国家多为出口导向型国家，各国经济与外贸联系密切，对外依存度高（图表16、17）。对外贸易及外国直接投资在东南亚经济发展中发挥着至关重要的作用。
图表16:东南亚吸引外资比例较高
图表17:东南亚高度依赖出口
（五）中国推进同东南亚国家关系也存在一定的内在挑战
三、抓住契机发展同东南亚国家关系
当前，世界正面临百年未有之大变局，世纪疫情延宕反复对全球经济的负面影响仍在显现。东南亚是中国近邻和最重要的经贸伙伴之一，随着东南亚国家先后崛起，东南亚作为一个整体的政治和经济影响力不断提升，深刻地影响了全球格局。作为中国周边外交的优先方向和美国“印太战略”的核心，东南亚的战略地位进一步抬升。中国应充分依托同东南亚地理上的紧密联系，发挥自身大市场规模、强大制造业和产业链优势，继续加强同东南亚各国对话交流，多讲历史渊源与情感联系，增进战略互信，妥善处理争端分歧，加强安全合作，夯实经贸联系，拉紧利益纽带。
充分依托第三届“一带一路”国际合作高峰论坛，拉紧利益纽带。加大宣传力度，多用事实和数据说话，放大雅万铁路、中老铁路等一系列旗舰项目对当地经济、就业等各方面的促进作用，特别是对经济和社会的长期正面影响，同时也要避免落入“话语”陷阱，引发负面炒作，增进各方对共建“一带一路”的理解和支持。进一步鼓励中国企业加快“走出去”的步伐，充分发挥自身技术优势和资金优势，有效利用亚洲基础设施建设银行、亚洲开发银行等机构平台，同时，政府层面也应加大推动力度，加强政策沟通，推动规章制度、标准等领域“软联通”，为双方企业融入对方市场营造良好营商环境。在泛亚铁路建设过程中，继续推进铁路标准对接，加快中国西南同中南半岛陆路互联互通。稳妥推进西线建设，不急于求成，避免因当地局势不稳拖累项目推进，或为后续项目运营制造麻烦。对于一些具体项目面临的实际困难，通过制定“一项目一策”有针对性地解决问题，缓解各方压力，避免负面效应外溢。同时，在避免对当地就业等带来挑战的前提下，通过积极参与项目运营，利用国内大市场优势，推进带路项目实际效用最大化。
东盟自然资源禀赋丰裕，是全球大宗商品的主要供应地区，印尼、马来西亚分别是全球第一、二大棕榈油生产国，泰国、印尼、越南天然橡胶产量位列全球前三。当前，中国和东盟的货物贸易集中在第二产业，对发展相对稳定的第一产业贸易占比偏低。中国可充分对接东南亚部分国家在渔业、热带水果种植、天然橡胶、棕榈等方面的资源优势，并发挥自身在后期加工运输的产业优势和消费端的市场优势，促进东盟第一产业进步发展，改善双方贸易结构单一现状。
图表18:东南亚国家农业、工业占比整体较高
注：由于间接衡量的金融中介服务（FISIM）和净间接税，部分国家三次产业增加值份额之和不等于100%。东帝汶未披露2021年数据，采用2020年数据替代。
一是扩大经贸合作和交往中本地货币使用。东盟内部及东盟与中国等周边国家交往密切，使用区域内货币进行计价和结算可减少汇率风险，减少对美元的依赖。亚洲金融危机以来的区域内金融合作已为此奠定了一定基础，如亚洲债券基金（ABF）、亚洲债券市场倡议（ABMI）、《清迈倡议》均意在一定程度上解决货币错配问题，但近年来推广较为缓慢。随着国际形势加速变化，需与时俱进地更新机制安排，才能在区域内加大推广亚洲本地货币的使用。二是建立货币跨境交易清算基础设施，提升区域金融系统自主自控能力。央行数字货币的发展或为亚洲地区金融基础设施带来新突破，2021年2月，香港金管局、泰国央行、阿联酋央行及中国人民银行数字货币研究所联合发起多边央行数字货币桥合作项目，探索央行数字货币（CBDC）的跨境使用，未来若在东盟地区得到推广，或为跨境结算提供新方式。
[2]庄国土，经贸与移民互动:东南亚与中国关系的新发展——兼论近20年中国人移民东南亚的原因[J].当代亚太,2008(02):83-104.
[3]庄国土：《经贸与移民互动:东南亚与中国关系的新发展——兼论近20年中国人移民东南亚的原因》，《当代亚太》2008年第2期
[7]孙梅玉、张岩等：泛亚铁路的意义、困境及市场机遇，《农村金融研究》，2015年第6期
[14]郑永年：《后冷战时期东南亚权力格局与中国角色》，《当代中国研究》，1996年第2期
[15]赵青海：《“印太”概念及其对中国的含义》，中国国际问题研究院，2013年7月
[23]Lincoln,E.J.(2004).EastAsianeconomicregionalism.BrookingsInstitutionPress.
本文参考：2023年1月19日中金研究院已发布的《大国竞争中的东南亚——激荡中的微妙平衡》，作者信息为：