导读：融资平台转型之路不易，需坚定推进分类转型，最核心的底线要求是剥离政府融资功能、不新增隐性债务
作者｜吉富星张菲尔阮小丫「中国社会科学院大学」
地方政府融资平台是我国特有财税体制与经济发展模式结合下的产物，是各地开展投资建设活动的重要主体，在有力促进当地经济社会发展的同时也累积了较大的债务风险。地方政府融资平台转型不仅是促进企业可持续发展的必由之路，更是建立防范化解地方政府隐性债务风险长效机制的重要举措。虽然新形势下融资平台面临较大的现实债务压力和市场化制约，但其转型势在必行，需要积极稳妥推进。
融资平台在转型过程中面临较大的存量债务压力
图12015～2022年融资平台有息债务余额与GDP增速对比
注：增速差值=融资平台有息债务余额增速-GDP增速，其中增速均为名义增速。
二是融资平台盈利能力下行、融资成本高，部分地区存在一定风险隐患。如图2所示，2015～2022年全国融资平台的平均净资产收益率（ROE）为1.50%～2.76%，平均资产报酬率（ROA）从2.07%降至1.27%，均处于较低水平。特别是融资平台的盈利能力显著低于同期无风险利率水平（10年期国债到期收益率），这说明融资平台的资产质量不佳、项目经营性收益弱。与此同时，城投债融资成本高，还本付息压力大。2015～2022年城投债平均利率为4.08%～5.96%，均值为5.17%。对比而言，2022年地方政府债券平均发行利率为3.01%，城投债利率约在4%，融资平台的非标融资成本则更高。虽然城投债没有实质违约，但部分融资平台的信托、租赁、商票等非标融资存在违约现象。特别是债务负担较重、财政实力不强、区域金融资源相对薄弱的地区，其城投非标违约有所增多。
图22015～2022年地方政府融资平台盈利能力
融资平台面临多重、长期性的市场化转型制约
表12018～2022年各行业上市公司与融资平台的ROA和ROE中位数（%）
融资平台转型的政策建议
一是加大融资平台整合重组力度，积极稳妥按商业类、公益类开展分类转型，形成市场化运营机制。其一，当前需要全面摸清分散在各部门的融资平台，梳理其资产、负债等情况，妥善处理融资平台公司债务偿还和在建项目后续融资问题。其二，明确各融资平台的职能定位与转型目标，进行必要的清理注销、整合重组，按公益性国企和商业性国企等类别进行分类转型。加大重组力度、适当压缩融资平台数量，与地方政府建立新型的市场契约关系，有效隔离政府信用与融资平台的企业信用。对只承担政府融资任务且主要依靠财政资金偿还债务的“空壳类”融资平台公司，一律按法定程序撤销。其中，商业类转型以经营性业务为主，短期内可能需要地方政府的支持，但长期需要依赖自身能力来走向市场，完全按市场规律运行。而转型成为公益类国企的融资平台，发展路径对政府资源、财力依赖性较强，应加强投资、融资方面监管，转型为基础设施、公用事业、城市运营等领域市场化运作的国有企业。其三，严格遵循政府的采购、预算、隐性债务监管等程序，不得超越财政承受能力、不得变相融资，依法合规开展市场化融资和运行。
二是通过债务置换、转化、偿付等方式稳妥化解存量债务，为融资平台减负和转型创造条件。其一，开展大口径地方政府债务摸底，将融资平台各类债务、拖欠款等涵盖在内，进行债务属性甄别，落实“一债一策”。其二，加强财政、金融协同，进行债务置换、重组和必要的增信，降低融资成本，适当拉长期限，重点压缩非标类、高成本等融资产品规模，缓释债务风险。同时，财政从区县扩展到地级市、分阶段扩大隐性债务化解试点，附条件开展高风险地区的政府债券置换隐性债务工作。其三，针对确需政府承担偿付责任的债务，各级政府合理安排公共预算、压缩一般性支出，并注重盘活存量资产，结余结转资金，统筹使用各种资金、资产来化解债务。对短期债务压力较大、面临一定流动性困难的地区，在省级政府负总责、防范道德风险基础上给予相应的财力和政策支持。
四是政府以合规方式加强支持，增强项目谋划和造血能力，加强融资平台治理，助力市场化转型走深走实。其一，结合区域资源和合理政府支持，提升项目策划能力和项目储备质量，完善投入产出平衡机制。主动挖掘城市优质资产运营和产业发展机会，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，提升项目宏观及微观效率。其二，考虑到部分地区转型困难，地方政府可以提供各种扶持和政策优惠，比如给予资金、资源、资本、资产、特许经营权等支持。同时，鼓励融资平台紧抓机遇，积极参与乡村振兴、城市更新、生态环保、县域城镇化等建设，以重点重大项目为抓手，增强自身造血能力，稳妥推动市场化转型。其三，加强融资平台公司治理、企业自身能力建设，推动决策、经营、管理方面“去行政化”。地方政府及其所属部门不得干预融资平台日常运营，推进融资平台实体化、市场化运营。■