重金属环境污染损害赔偿规范构造研究
一、我国重金属环境污染的特点
（一）地域性
我国重金属污染事件近年开始显现，在许多省份都发生了严重的重金属污染损害事件。2011年2月18日，国务院批复了《环境保护“十二五”规划》，要求到2015年重点区域的铅、汞、铬、镉和类金属砷等重金属排放量比2007年削减15%，非重点区域排放量不超过2007年水平。重点区域包括：内蒙古、江苏、浙江、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、四川、云南、陕西、甘肃、青海14个重点省和个别重点防护区。
重金属污染，涉及的污染企业包括矿山开采、金属冶炼、化工、印染、皮革、农药、饲料等，尤其违法开采、超标排放问题突出。从地区看，东部比西部严重、南方比北方严重，珠三角地区尤为严重。湖南等有色重金属大省为重金属污染严重地区。湘江是中国重金属污染最严重的河流。
（二）人身损害的严重性
重金属人身损害，主要是汽车尾气造成的大气污染损害和矿山开采、化工生产造成的损害。
汽车尾气含有铅化合物及其他多种有害物质。汽车用的贵金属催化转化器虽能净化汽车尾气，但使用铂、铑、钯制成的汽车催化器使用中释放，仍可造成重金属污染。铅化合物可随空气进入血液，并迅速蓄积到人的骨骼、牙齿中，干扰血红素的合成，侵袭红细胞，引发贫血；损害神经系统，严重者损害脑细胞，引起脑损伤。血铅浓度达0.6～0.8ppm时，影响儿童生长和智力发育，甚至痴呆。日流量高的高速公路两侧百米之内，居住者患癌症的人数较多，交警和司机的平均寿命比一般人短。《南方都市报》曾报道，紫金山附近碧田村，因矿山开采污染，10年中有40人患癌症，其中35人已死亡。武平县一座银多金属矿，三家公司开采，附近悦洋村5年内60多人患癌症。据《第一财经时报》报道，2011年8月20日，云南省曲靖市陆良县兴隆村200名村民聚集陆良化工实业有限公司门口，要求厂方赔偿损失，并搬出这个地区。因工厂堆放铬渣5000吨而未经无害处理遇雨水混同重金属元素流向下游污染。工厂径向南盘江排放污水，致用江水浇田的村民水稻绝产。该村已有30人患癌症，其中2007年查出的12人中仅存活3人。村民上访千次，总共仅获百万补偿款。
（三）财产损害的突发性及治理的复杂性
上述案例涉及土壤污染治理。而大面积土壤污染，难以采用换土的办法，用什么方法治理以及治理费用认定，都是研究的重要课题。还有水体污染的治理，造成生物多样化损害及其他自然资源的损害如何赔偿，也需要认真研究。
（四）因果关系的特殊性
重金属污染，有自然原因与人为原因。自然原因，是纯自然力。如某一地域地质原因导致重金属造成人身、财产损害。再如喀斯特地貌地质变动原因致使重金属释放造成人身财产损害。纯自然原因引起的损害，只能通过社会救济，而不涉及赔偿责任。自然原因与人为原因共同造成人身、财产损害，应扣除自然原因引起的部分，污染者只对人为原因引起的损害负赔偿责任。
重金属环境污染损害赔偿，往往应用计量——反应关系原理确认因果关系。因重金属是化学元素，而许多重金属在人体、土壤、水体中有一定含量，损害赔偿要确定的是重金属在某一个体或人群或土壤、水体中超出正常含量所致的损害，计量——反应关系采用的是统计学的方法，即在暴露于某种情形下是否会造成某种效应在某一人群中发生率的上升，如该发生率上升有显著差异，则可以判定最终效应应是暴露于某种情形所致，即判定有因果关系。如日本调查统计确认，在昼夜12小时汽车流量超4万辆的公路干线两侧百米内居住的人，患支气管炎、慢性支气管炎、肺气肿、肺癌的百分比率，是其他地区的2---3倍，因而提出相应救济法案（详见后文）。在我国还没有对此进行实质性研究，是我国面对的新课题。
由于重金属污染的严重性，只要存在造成某种损害的可能性，即应采取预防措施，潜在污染者即应承担预防损害发生的责任，并不以造成实际损害后果和因果关系为条件。如美国采矿公司案：自1955年至1980年，储备采矿公司每天向五大湖之一的苏必利尔湖倾倒67000吨采矿废物，形成尾矿三角洲，其尾矿含有一种镁铁闪石组成的铁石锦，是诱发肺癌和间皮瘤的有毒物质，这在医学上说明并不困难。但没有充分证据证明饮用苏必尔湖水的人患癌人数增多。吸入铁石锦患癌的潜伏期达30年，不能等到发生多人患癌并认定有因果关系才判定污染者承担责任。从1956年明尼苏达州卫生部门依据渔民反映渔网有灰色矿泥、捕鱼减少开始对污染调査起到后来引起诉讼，直至1980年结案，并无充分证据表明已造成严重人身损害。法院依据预防原则，责令被告选择陆地场地处理尾矿，判决三年后禁止向苏必密尔湖倾倒采矿废物。此案说明，为预防重金属污染损害，承担预防损害责任并不以实际因果关系为条件，而是以可能的因果关系为条件。
二、现行的环境污染损害赔偿法律存在的问题
重金属污染对环境危害严重，而法律救济存在严重不足，主要是对人身损害，对中毒者仅有缓解药物治疗，而对许多潜在中毒人群未能及时诊疗救助。对儿童铅超标或中毒，仅限政府排铅救助。对水体重金属污染，有的判处罚金，属刑事责任。如云南阳宗海水体砷污染事件：澄江县锦业有限公司非法排放含砷污水致阳宗海水体砷浓度严重超标。法院除追究责任人刑事责任外，对企业判处罚金1600万元；有的没有追究企业经济责任而径由国家投资治理，未能贯彻污染者负担原则。如吉林石化公司储油罐爆炸污染松花江事件，主要污染物为重金属汞，由国家出巨资治理。以上充分表明，我国目前对重金属环境污染损害，其救济机制不明，法律机制尚待完善。
关于环境污染的损害范围，依照《环境污染损害数额计算推荐方法》的规定，环境污染损害包括：人身损害、财产损害、生态环境资源损害、应急处置费用、调查评估费用、污染修复费用、事故期间损害和其他应当纳入评估范围的损害。该方法规定的近期可操作的环境污染损害评估范围包括：人身损害、财产损害、应急处置费用、调查评估费用和污染修复费用等。也就是说，该方法所指财产损害是狭义的直接损失，即环境污染事故和事件直接造成的资产性财产损毁和减少的实际价值，但不包括自然资源。此分类还涉及近期不能操作评估的生态环境资源损害、污染修复费用、事故影响损害等，均属于国外发达国家侵权损害赔偿的新问题。在我国，纯粹环境损害（自然为损害对象）、纯经济损失（影响损害）以及污染修复费用等也都是没有完全解决的问题。这些都是需要研究的前沿性问题。
三、重金属污染损害赔偿的法理基础
重金属污染损害赔偿的权利基础是公民的环境权。环境为公众所共有，狭义的环境权是指公民有良好生存环境的权利。广义的环境权指国家、法人、公民享有良好环境的权利。1972年联合国大会通过了《人类环境宣言》，规定每个人都享有促进健康的环境权，并将环境权规定为人类共同享有的福利。将环境权规定为基本人权。环境权具有公私法的双重属性。作为私法的环境权，公民享有清洁的水和空气、安全的生活用品和安稳生活的权利，享有获得足够的采光、通风及景观的居住权，对环境侵权行为人，有要求停止侵害和赔偿损失的权利。作为公法的环境权，有权要求国家将环境保护作为一项基本国策，要求国家行政部门对企业实行环境事前评价，有权要求对政府的环境不作为行为提起诉讼，有权参与国家环境管理。我国宪法第26条第一款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”生态文明建设，是党在以往法律规定基础上，提出的更高要求，即总体要达到“文明”的高度，让人们生活在山青、水洁、天蓝的生态环境中，保证资源的合理开发利用和社会的永续发展。
重金属污染损害赔偿的法律价值目标是实现社会的公平正义。公平正义是社会主义核心价值的重要内容。在以往经济发展中，有些地方单纯追求经济指标，放松环境污染管理，甚至袒护违法排放，漠视受害人生命健康。已发生的多起重金属污染突发事件，多为监管不力，不愿正视损害，甚至违法截访、违法拘捕受害人。由于法律制度相对日见严重的环境侵权相对滞后，有些受害人的损害没有及时获得赔偿，健康损害没有及时得到救治，致使环境违法成本低，没有完全实现污染者负担原则，反而让受害人承受本不该承受的损失。十八大报告提出“健全生态保护责任制度和环境损害赔偿制度”，体现了社会主义公平正义的核心价值观。立法工作必须从实现社会主义公平正义的高度，完成责任追究和损害赔偿的制度建设任务。
四、重金属环境污染损害赔偿的国外经验与最新动态
（一）日本“新大气污染被害者救济制度的提案”
(二)日本水俣病最终解决方案——国家赔偿责任的确立
（三）美欧自然资源损害赔偿——纯自然损害与公权力机关代表国家的诉讼
欧共体于2004年4月21日发布指令，要求欧盟各国修改本国法律，防止和赔偿对纯粹环境造成的损害，并创设行政警察制度予以执行。以法国为例，2005年3月1日通过的《环境宪章》作为宪法的附加规范规定了保护环境的诸项原则。其第4条规定了污染者负担原则，对怠于采取预防措施造成的纯粹环境破坏应承担赔偿责任。2008年8月1日通过《行政警察法》，规定由行政警察监督环境法的实施，对纯环境损害有权请求法院课以赔偿，并上交国库用作环境恢复费用。
五、我国重金属环境污染损害赔偿的规范构造
（一）确立重金属环境污染损害赔偿综合救济机制
1、污染者赔偿。凡污染者能够承担责任的，均应追究其责任。对此，现行法律，特别是侵权责任法已有原则规定，没有必要再制定专门的环境污染损害赔偿法，建议最高人民法院作出环境污染损害赔偿司法解释，其中应重点对重金属污染责任作出规定。我国新农村合作医疗保险范围连年扩容，2012年部分地区试点包括肺癌、食道癌、胃癌、结肠癌、直肠癌等12类大病实行医保，加上2010年和2011年的医保范围，涉及20类大病病种。2013年，20类大病医保病种在全国推行。这对解决重金属污染人身损害赔偿提供有力保障，报销可达90%。但污染者有责任支付受害人负担的保费和医疗费用，应赔偿精神损害和未纳入医保范围而由污染者造成的损害，应支付死亡赔偿金。这些均应由最高人民法院作出司法解释。
3、设立地方政府涉及重金属生态环境保护基金。我国正在起草生态补偿法规。目前，我国某些省份的地方立法规定，征收环境补偿费，并在此基础上设立生态环境保护基金。如陕西省1997年1月1日实施的《陕西榆林、铜川地区征收环境补偿费管理办法》规定，从事资源开发、利用矿产品生产、向省外输送能源的单位，应缴纳环境补偿费。缴纳环境补偿费，不免除缴纳超标排污费和所应承担的其他法律责任。征收的环境补偿费，百分之九十设立市生态环境保护基金，用于环境恢复和整治。其余部分用于环保部门业务经费及奖励基金。此方式应在总结经验基础上在全国推行。
（二）确定纯粹环境损害赔偿
（三）完善重金属污染公益诉讼
我国2008年修改《水污染防治法》，其中第十条规定：“因水污染受到损害的当事人人数众多的，可以依法由当事人推选代表人进行共同诉讼。环境保护部门和有关社会团体可以依法支持因水污染受到损害的当事人向人民法院提起诉讼。”这一规定较之以往有明显进步，即规定了共同诉讼代表人制度和环保部门、有关社团向法院起诉。有人认为后者属于公益诉讼，但这实际上是以保护私益为目的，即保护水污染受害当事人利益，并非是公益诉讼。
我国司法实践中实际存在着公益诉讼的情况。具体表现为环保部门、人民检察院、环境保护组织提起公益诉讼。例如：广州番禺区东涌官坦村一皮革染整厂长期偷排工业污水，导致该地一河流出现红色污染水带。经村民设诉，环保部门查证后，移送检察机关处理，检察机关向法院提起公益诉讼。广州海事法院判决该皮革染整厂停止污染行为，赔偿环境污染损失费6万余元，该款由原告番禺检察院受偿后上交国库。另外，环境保护组织提起公益诉讼的情况在我国也曾发生过。例如：2010年底贵阳市乌当区定扒造纸厂将生产废水排入南明河，造成严重污染。中华环境保护联合会和贵阳公众环境教育中心向贵阳市清镇市人民法院提起环境公益诉讼，并获胜诉。
（四）改革排污费征收使用
收支两条线与美国同，但使用与美国不同。美国是直接使用于污染者造成损害的治理，中国是集中使用于重点污染防治，区域性污染防治，污染防治新技术、新工艺的开发、示范和应用，以及国务院规定的其他防治项目。依照我国《排污费征收使用管理条例》第十条的规定，缴纳排污费不免除赔偿污染损害的责任，加重了排污者的负担，不合理。应采用国家收取排污费，特别是超标费，对造成的损害，免除污染者责任，由国家赔偿或治理。
排污费的名称，应改为治污费或民事赔偿金。。排污费，突出行政责任性质，因此，《排污费征收使用管理条例》规定，征收排污费不免除赔偿责任。我国环境保护法正在修正中，修正案草案将排污费改为＂征缴费用＂，环保部认为不准确，建议改为＂缴纳排污费＂或＂缴纳环境税费＂。此种收费，不是行政收费，也不是税，而是行政机关收取的民事性质的费用，国外叫＂民事课征金＂，我国应以使用目的叫＂治污费＂或依性质叫＂民事赔偿金＂。
征收费用的标准，应相应提高，大体与损害相当。这样的救济，效率高。这限于一般损害，如果造成严重损害，则实行排污者赔偿、治理的对策。因此，治污费的征收，限于小额损害。超标是被禁止的，超标除收治污费外应明令禁止，不能以交付费用为条件继续超标排放。
（五）编制《重金属环境污染人身损害分级标准》及《重全属环境污染财产损害鉴定评估办法》
环保部在前述文件财产损害的评估方法规定参照《环境污染损害数额计算推荐方法的编制说明》。但重金属环境污染财产损害涉及水体、土壤、农作物等，有其特殊性，推荐的方法尚需在实践中进一步检验完善，特别是应进一步制定重金属环境污染财产损害的评估方法等技术性规范。此需经大量水体、土壤、农作物等的监测、修复方法的实验方可完成。