俞润泽，复旦大学国际关系与公共事务学院2020级博士研究生江天骄，复旦大学发展研究院副研究员
内容提要
近年来，太空安全环境发生急剧变化，各国太空军事化步伐加速，商业航天崛起，太空拥挤加剧，太空军民融合加深。在此背景下，英国于2020年发起一项名为“负责任外空行为”的太空军控新议程。该议程推出后，美国积极参与并试图将之导向一项自愿承诺禁止地基动能反卫星试验的国际协议，这意味着其太空军控立场的重大转向。美国意图借“负责任外空行为”议程干扰对手发展不对称反卫星手段、强化太空同盟、划定太空威慑“红线”、策应太空环境议题。“负责任外空行为”已成为太空安全机制领域最有影响力的议程，不仅因为其引发了大国间政治矛盾，还因其体现了太空安全机制的发展动向。在新的太空安全环境下，太空军事安全和民事安全的国际机制正交叉融合发展，各机制的议程模式将更加开放、参与者更加多样、控制行为的路径更加主流。
关键词
负责任外空行为；国际机制；军备控制；地基动能反卫星；太空碎片
2020年英国发起了一项名为“负责任外空行为”的太空军控议程，该议程很快对太空国际机制产生重要影响。首先，美国一反长期抵制太空军控的立场，积极参与并试图引领该议程，从而加剧了大国在太空国际机制领域的政治对立。其次，该议程实际上是要推动产生一项禁止地基动能反卫星（即地基反卫星导弹或地基直升式反卫星）试验的国际协议，这一目标意在重塑太空战略稳定态势，干扰部分国家发展不对称反卫星手段。再次，“负责任外空行为”虽然是一项军控议程，但体现了太空军民融合的理念，体现了太空军民机制交叉融合发展的趋势。最后，该议程中体现的新议程模式既是太空安全环境变化使然，又戳中俄罗斯和中国主导的太空军控议程所面临的痛点，将动摇国际社会既有的太空军控思路。
问题的缘起
其次，商业航天的崛起在国际、国内层面都产生了冲击。商业航天的规模和创新力已超过“国家队”，而既有的太空国际机制对其约束力不足，也未能体现其利益诉求。更复杂的情况是，一些非国家行为体与国家相辅相成，扩展彼此的利益。
最后，国家间实力分布重组。过去二十多年，世界航天界大体存在三个梯队的格局，即美国、俄罗斯为第一梯队，欧洲、中国、日本和印度为第二梯队，其他国家为第三梯队。最近几年，从各国的发射频次、在轨卫星数量、技术创新和重大活动的执行情况来看，中美的发展速度已经超过俄罗斯，与其他国家的距离也进一步拉大。旧矛盾未能解决，新问题迅速涌现。在此背景下，太空安全机制发展中的不确定性增加。因此，太空安全机制建设需要寻求合适的突破口、推进路径和成果形式。正是基于这些背景，英国发起了“负责任外空行为”议程。
“负责任外空行为”军控议程的表面诉求与博弈态势
在太空安全机制建设停滞和太空威胁上升的背景下，英国于2020年8月在日内瓦裁谈会宣布发起一项名为“负责任外空行为”的军控新议程。2020年和2021年，联大通过了两份名称同为“通过负责任行为准则、规则和原则减少空间威胁”的决议（“75/36决议”和“76/231决议”），“负责任外空行为”议程开始正式推进。与以往的太空安全议程相比，“负责任外空行为”的议程具有一系列特色，并因此引发了俄中和美西方国家间的尖锐矛盾。
（一）“负责任外空行为”议程的特色
英国认为，“负责任外空行为”议程有助于化解或回避长期存在的既有矛盾，同时也面临新的问题挑战。从两份联大决议和各国的回应来看，该议程有以下特色。
第二，以“自下而上、包容式”议程模式推进讨论。为体现议程模式的创新性和避免与既有议程冲突，英国在散发“75/36决议”草案时称，新议程将采取开放、包容、自下而上的讨论方式，不预设结果，不排斥其他新、旧决议，欢迎各类国家和非国家行为体提出意见，帮助形成“负责任/不负责任”的认识和相应“准则、原则和规则”。此后按“75/36决议”要求，一些国家的政府和非国家行为体在2021年上半年向联大秘书长提交了对“负责任外空行为”议程的立场文件，并由秘书长形成一份总结报告。在此基础上，根据“76/231决议”安排，“负责任外空行为”议程以开放式工作组（OEWG）的形式于2022年5月和2022年9月在日内瓦进行了第一期会议。2023年第二期会议（同样为两次，第一次已于1月30日至2月3日召开；第二次预计在8月举行）结束后，开放式工作组将出台一份基于一致观点的报告，作为“负责任外空行为”议程的首个阶段性成果。
第三，从军民融合理念出发，聚焦军备控制问题。在西方国家官方和民间的大量表述中，太空安全的“3C、4S”结合已成为共识，即拥挤（congestion）、竞争（competition）、对抗（contest）、安全（safety）、安保（security）、可持续（sustainability）和稳定（stability）。他们认为，当前太空拥挤已对太空安全造成迫切威胁。英国在提出“负责任外空行为”议程时指出，太空拥挤不仅是一个民事问题，一些军事活动造成的大量碎片是造成太空拥挤的罪魁祸首。因此“负责任外空行为”议程被定位在联大一委下，希望借助军控与裁军渠道应对这一问题。
（二）美英在“负责任外空行为”议程中的目标
（三）“负责任外空行为”议程在联大的博弈态势
“负责任外空行为”议程引发的安全矛盾
（一）各方在“负责任外空行为”议程中的争议焦点
（二）美国在“负责任外空行为”议程中的战略动机
（三）俄罗斯和中国对“负责任外空行为”议程的安全担忧
面对美国冷战后的太空霸权企图，俄罗斯、中国在资源有限的条件下采取针对性发展太空实力和倡导太空军控两方面的措施，“负责任外空行为”在这两方面均对两国造成损害。
“负责任外空行为”议程体现的太空安全机制动向
（一）太空安全问题复杂多样
除了21世纪以来长期存在的矛盾外，一些新问题在“负责任外空行为”议程讨论中的发酵使得太空安全机制面临的挑战更加复杂。
首先，商业航天造成的太空拥挤问题将具有战略意义和政治意义。美国常指责中国2007年反卫星试验造成了3000件碎片，导致低轨空间飞行物显著增多。然而，未来十年商业航天产生的影响将远超那次动能反卫星活动。美国太空探索公司的“星链”项目计划在2027年年底前发射1.2万颗卫星，之后或将星座规模进一步扩大到4.2万颗。“星链”自2019年5月开始发射组网以来，已经造成多起危险的在轨接近事件。2019年9月，欧洲太空局（ESA）Aeolus地球观测卫星为避免与“星链”卫星碰撞而采取避碰机动，随后双方在互联网展开相互指责。2022年2月10日，中国外交部发言人赵立坚援引《外空条约》第五条和第九条，指责“星链”在2021年7月和10月两次危险接近中国空间站的行为。未来如果其他国家的“星链”同类项目成为现实，近地轨道的无线电频率和轨道空间资源或将枯竭，后来者可能面临无频轨资源可用的境地，频轨资源“先到先得”原则有蜕化为“先到永占”的危险。
再次，部分国家对通信、遥感自由原则趋于反感。一些国家在“负责任外空行为”讨论过程中提出，应保护战略预警、导航授时等“关键资产”及其服务。这是因为随着天基信息支援的作用在现代战争中越来越重要，部分国家对通信遥感自由的认可度有所动摇。2022年乌克兰危机中，美国的“星链”通信系统和商业遥感卫星为乌克兰的通信、指挥、侦察活动提供了重要支持，北约购买的商业遥感图像也向乌克兰提供大量的情报支援。同年4月，美国国防部官员在研讨会上赞扬了“星链”对恢复乌克兰军民通信的作用，并称太空探索公司通过算法迭代对抗了俄方的网电干扰。9月21日，俄罗斯国防部部长绍伊古在动员令讲话中称：俄罗斯不仅是在与乌克兰作战，而且是与其背后的整个北约集团作战，西方大卫星都在为乌克兰提供支持。对于俄罗斯对太空通信遥感自由反悔的可能，美国智库表示担忧。美国航空航天集团指出，卫星遥感事实上已是美俄战略军控活动中唯一还有效运作的核查手段，如果太空侦察自由被破坏，美俄战略军控和核战略稳定将受到不利影响。
最后，非国家行为体在太空安全机制中的角色有待明确。传统上，太空安全问题是战略意义明显的“高级政治”问题，太空安全机制的建设主体和约束对象是各国政府。然而，非国家行为体有望在太空安全机制的建设中发挥更大作用。随着科技创新模式的改变，商业公司和非国家行为体在网络、人工智能、航天等领域的创新步伐已领先于国家队，他们对新兴挑战的理解也超过政府。但非国家行为体在制造新问题的同时却缺乏约束。虽然国际机制能间接通过国家机构对非国家行为体产生作用，但在各国的国内太空法不完善的现状下，这种作用面临重重困难。
（二）太空国际治理中的军民机制交叉融合
为了应对长期存在的矛盾和上述新问题，太空安全机制的交叉融合趋势已经出现。研究21世纪以来新出现的几个机制在讨论过程中涉及的目标，可以发现，虽然各机制有主线议题，但在讨论过程中常牵涉其他议题，“负责任外空
行为”的开放式讨论就涉及几乎所有议题（参见表2）。表中“太空拥挤与太空交通管制”和“太空军事化和武器化”两项间的虚线表示一些问题的性质很难准确定位。主要的模糊点有：
第一，在轨机动规范。“国际外空行为准则”及其在联合国内外的提案、“外空活动长期可持续性议题”第一阶段和“防止外空军备竞赛”政府间专家组都提出要健全在轨机动规范。在轨机动规范旨在减少意外碰撞风险。对民间而言，这能降低商业经营风险，有益于各方的安全。但对军队而言，在轨接近、电磁干扰等“擦边”行为具有重要军事价值，因为很难判断这些行为属于故意还是非故意，故不宜轻易立规。
第二，保护特定资产及其服务。“外空活动长期可持续性议题”第一阶段报告建议将保护特定资产及其服务纳入未来的目标，“负责任外空行为”中也有部分国家提出这一建议。导航授时系统对全世界的经济活动和应急救灾有着不可替代的作用，这些资产在民用领域是作为免费的公共产品或基础设施存在，广大民间用户并不拥有这些资产。但是，中、美、俄的导航授时系统实际上是军队的资产，对军事行动有重要价值。
（三）太空安全机制的议程模式面临转型
面对太空安全议题的军民不分特点和太空行为体的多样化趋势，各太空安全的机制都需要议程模式的转型。
首先，开放性、自下而上的议程模式或成常态。实际上，“负责任外空行为”议程的所谓开放、包容的议程模式已在其他新兴技术领域成为常态。在网络安全领域，联合国形成了由西方国家倡议的政府间专家组（GGE）和由中俄倡议的开放式工作组（OEWG）并行的局面，且两个议程间、各政治阵营间、国家与非国家行为体间形成了复杂矛盾的态势，各方既相互利用又相互阻挠。“负责任外空行为”开放式工作组开始运作后，中方也提议重新运作“防止外空军备竞赛”政府间专家组。今后，太空也可能出现两个开放式议程并进的局面。一方面，非国家行为体将在太空安全机制的建设中拥有更多话语权；另一方面，它们有必要成为太空安全机制约束的对象。
其次，法律文书与自愿承诺两种成果形式并行不悖。法律文书与自愿承诺的优先度是俄中与西方国家在“负责任外空行为”议程中的争议点之一。但从某种角度而言，这只是双方进行辩论的借口，更深层次的矛盾还是在于美西方的太空结盟动作。而且，俄罗斯和美国实际上对两种成果形式都有所追求。俄罗斯方面，《防止在外空放置武器、对外空物体使用或威胁使用武力条约》草案最初的目标是达成约束力较强的法律文书，但在通过草案的努力受阻后，俄方也认识到了自愿承诺在现阶段的作用，因而推出采取以自愿承诺为目标的“不首先在外空部署武器”决议草案。美国方面，虽然外交部门在“负责任外空行为”的讨论中更多提及自愿承诺这一近期目标，但前文提到的国家层面公开政策和军方表述多次提及远期的法律文书目标。此外，就维护全人类共同和平利用太空的权利而言，一些存在核查和定义困难的问题要在近期达成法律文书确实困难，自愿承诺作为权宜之策有一定积极意义。
最后，控制行为路径的合理性超过控制器物。一方面，在商业航天崛起和太空军民融合加深的趋势下，控制器物更加困难。如果按照控制器物的思路，无法杜绝在商业卫星上搭载军用载荷、使用商业卫星进行在轨接近等“灰色”操作、使用商业卫星直接撞击敌方卫星等做法。另一方面，控制行为的需求也在增加。民间和军队对太空信息透明、太空交通管制等举措都有着实际需求，这种需求的满足离不开国际合作。
结论
当前太空国际机制面临的困难具有两方面特性。一是太空拥挤确实是一个紧迫的现实问题。禁止地基动能反卫星活动虽然有局限性，但它已然是一个技术上可行且有一定积极作用的方案。二是全球性问题的背后不乏国家的权力政治意图。“负责任外空行为”议程虽然借太空拥挤问题提出，但其直接作用却是服务于美国的军事战略。俄罗斯和中国与美西方集团在“负责任外空行为”议程中关于议程模式、核心议题、推进路径和成果形式进行的辩论都源于这一核心矛盾。
站在马克思主义国际关系理论的立场上，太空安全的建构是“技术—权力—观念”的辩证统一过程。在人类六十多年的太空活动历史中，权力竞争看似占据了主旋律，但其一直受到太空自然环境特点、太空技术水平和太空国际机制的制约。技术进步在改造太空自然环境的同时也产生了新的功效，进而建构了国际合作的共同观念，而观念进步又会促进国际机制建设。面对太空安全机制的变革前景，中国既需要勇于和善于进行外交斗争，也需要基于马克思主义发展观进行战略考虑：一方面，技术进步会改变一国的军控立场，当大国的某项战略技术成熟或拥有更先进的替代技术后，防扩散需求会压过自身的技术发展需求，《全面禁止核试验条约》的发展历史就是如此；另一方面，未来如果某些对太空资产依赖度较低的国家肆无忌惮地进行地基动能反卫星活动，其产生的碎片不仅会对其他深度依赖太空资产的国家造成危害，还会对航天大国向全世界提供的太空公共产品造成损害。