《不动产登记暂行条例实施细则》中第三十五条明确了建设用地使用权及房屋所有权首次登记的收件材料，其中有一款是应提交“房屋已经竣工的材料”，这款规定实际上是沿用原《房屋登记办法》的规定，仅仅只是将原来房屋登记办法中“房屋已竣工证明”中“证明”二字改为“材料”。
笔者对《实施细则》规章的规定本身没有异议。但在不动产登记学术界，如何理解房屋竣工材料，在登记中应提交哪些材料才可以证明此为“房屋竣工的材料”还存在不同的看法。
某地一则因“房屋竣工证明”
引起的担责案件
2017年，施工单位因建设单位施工款一直未能结清等原因，向市纪委举报，反映建设单位在申领房产证时违法，未提交“施工许可证”和“竣工验收备案表”就领取了房屋所有权证，现要求撤销房产证。
市纪委在案件的调查过程中认为，市住建委的《会议纪要》与国家法律规定不符，房产登记部门在办理房屋所有权证是有过错的。并将调查中的问题焦点主要归集为三个方面：1、“施工许可证”的收取问题；2、“竣工验收备案表”的收取问题；3、会议纪要中提到的合法建造中的消防、环评与气象等材料收取问题。同时，也对当时办理房屋所有权的登记工作人员进行立案调查。
问题的提出
上述案例中，申请人在申请房屋所有权的首次登记时，提交了土地、规划、住建处罚决定书和房屋安全鉴定报告等手续。房屋登记部门在进行房屋登记时，用“住建处罚决定书”和“安全鉴定报告”代替了“房屋竣工验收备案表”和“施工许可证”。由于人们对“房屋已竣工的材料”理解的不同，因而对上述案例也会有不同的理解。
1、《房屋登记办法》对“施工许可证”的理解
其实，《房屋登记办法》在原先的征求意见稿中，并未将“施工许可证”作为必要收件写入，因为施工许可证与物权的归属没有必然的因果关系。遗憾的是当时的立法者为了部门之间的利益平衡在最后定稿时把这一款加了进去，但由于添加仓促，只是加在前面不予办理的情形中，在后面的必要收件中并没有将之列举出来。现行《实施细则》中，已将“施工许可证”予以删除，因为“施工许可证”并不能影响房屋物权的归属。
2、对“房屋已竣工材料”的理解
《实施细则》中未对“房屋已竣工材料”作出具体细化的说明。对于不动产登记机构的历史沿革来说，2008年后建成的房屋，我们习惯理解，房屋已竣工材料主要是指竣工验收备案表。
1）竣工验收备案表应属于房屋已竣工材料
《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。根据《建设工程质量管理条例》的规定，经备案的房屋就能出具房屋竣工备案表。因而具备了竣工验收备案表的房屋，其房屋竣工验收报告和规划、公安消防、环保等必然是安全、合法合规的。因而，房屋竣工验收备案表属于房屋已竣工材料。
2）房屋已竣工的材料是否就仅指竣工验收备案表
《实施细则》中关于房屋已竣工材料的规定，其实也是对住建部原《房屋登记办法》的沿用，因为存在争议，为了更好便于当时的操作，有些地方给予了具体解释，比如，江苏省在2009年就出台《实施<房屋登记办法>若干问题的指导意见》，房屋已竣工的证明是指建设行政主管部门出具的验收备案证明；对于2008年《房屋登记办法》实施之前已实际交付使用的房屋，无法提供建设行政主管部门出具的质量验收合格证明的，可以由申请人提供安全鉴定报告。
江苏等地的理解操作，在当时的确能起到指导规范作用。但按此操作，仍存在不少无法解决的漏洞问题。比如，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的小型建筑工程，以及军工、其他特殊的一些项目不需要施工许可证，但该类项目也是合法建造的，因施工许可证是房屋竣工验收备案的必要材料，就无法出具房屋竣工验收备案表。假如是对于2008年以后建成的房屋，只能收取竣工验收备案表作为房屋已竣工证明的话，那么这类房屋在申请房屋登记时是无法提交房屋竣工验收备案表的，也就无法办理相应房屋首次登记。
因此，房屋已竣工的材料仅指竣工验收备案表是值得探讨的，江苏《房屋登记办法》的指导意见，毕竟是解释房屋登记办法的指导意见，也仅仅是指导性、解释性文件，并不属于法律法规。现《房屋登记办法》已被《实施细则》所替代，原先指导意见也就失去相应的指导性。房屋竣工，顾名思义，“竣”就是“完成”的意思，“房屋已竣工”也就是“房屋已经建造完成”的意思，房屋已竣工材料也就是房屋已建造完成的材料。比如上述案例中，该房屋已行政处罚且已进行了房屋安全鉴定，已进行了事实上的交付使用，是否也可以理解为房屋已完工竣工呢？
哪些材料可以作为
房屋已竣工材料
房屋竣工验收备案表、房屋安全鉴定报告、建设单位及施工单位的已完工证明等等，以上种种材料。不动产登记部门倒底应收什么材料才能作为不动产房屋首次登记的“房屋已竣工材料”的依据？
1、不动产物的合法生产建造
2、房屋安全鉴定报告方面的问题
对于2008年以前的房屋，需要出具房屋安全鉴定报告，是否可作为不动产物权登记的依据呢？
在具体实践中，年代久远的房屋一般若按现行房屋安全等级标准进行安全鉴定，很可能会评定为C级或D级，如果认为房屋安全鉴定不合格，就不符合登记的要求是不科学的。安全鉴定不合格的房屋客观上一直存在房屋所有权人，只是权利人未能及时申请登记而已。还有已经进行不动产登记的房屋，经历久远的年代之后，房屋的所有权人未发生变化，但其也可能变成危房了。作为不动产这一物是客观存在的。如果申请房屋安全鉴定，说明该房屋已竣工完工了。至于强调房屋的质量安全，主要考虑在使用过程中可能影响到人身的安全，也可能涉及社会的公共安全问题。因而在使用过程中应注意，对不合格的房屋进行维修和加固，确保其正常的使用，但这并不影响房屋物的权利归属问题。
3、建设单位、施工单位的完工交付证明
对于一些限额以下的小型合法建造房屋，以及作为文物保护的建筑工程、抢险救灾、军用房屋建筑等房屋，这些房屋不需要领取施工许可证，也不需要进行消防、气象等验收要求的，因而也不可能进行竣工验收备案，这类房屋可以由建设单位、施工单位证明房屋已竣工交付。