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2023.04.13湖北
【关键词】府院联动房地产企业破产程序利益平衡
一、房地产市场步入深度调整周期，行业进入缩表出清阶段
（一）房地产发展历程回望
（二）房地产发展现状及市场出清形势
（三）房企破产程序对“府院联动”机制的依赖性
二、“府院联动”机制发展现状及运行困境
（一）“府院联动”机制的重要性
（二）“府院联动”机制的发展现状
（三）“府院联动”机制的运行困境
三、房企破产程序中需“府院联动”解决的疑难问题
（一）信访维稳中的研判处置
（二）复工续建中的报批报建
（三）权证办理中的证缴分离
（四）债权审查中的利益平衡
（五）违建处理中的价值识别
四、房企破产中“府院联动”机制的构建策略
（一）“府院联动”机制的发起
（二）“府院联动”机制的运行模式
（三）“府院联动”机制的制度化建设
（四）“府院联动”机制信息化建设
▎一、房地产市场步入深度调整周期，行业进入缩表出清阶段
1980年是中国房地产发展的元年，邓小平提出“出售公房，调整租金，提倡建议个人建房买房”，第一次把房子定义为商品，而此前，我国所有的居民住房一律由国家政策分配，不存在房地产交易市场。1987年深圳进行了中国改革开放首次土地的公开拍卖，催化中国房地产行业加速发展，标志着中国房地产行业开始进入商品化时代，但此时的房地产市场总体还处于探索阶段。1993年上半年中国房地产价格达到顶峰，而下半年开始，海南房地产泡沫破裂，全国房地产价格纷纷大跌，海口90%以上地产公司倒闭破产。为了规范房地产管理，1994年国家颁布了《中华人民共和国城市房地产管理法》，对房地产开发企业、房地产开发企业用地，以及房地产交易行为做了明确规定。1998年国务院发布《城市房地产开发经营管理条例》，对房地产企业的设立、房地产开发建设行为和房地产经营行为作出了更为明确和具体的规定，为我国住房体制改革提供了法律依据。
2020年下半年至2021年上半年，房地产销售、投资快速增长，成为疫情后支撑复工复产和经济复苏的重要力量，但随着中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济发展逻辑发生转变，其中转变的一个突出反映就是房地产调控持续收紧，2021年年初开始实施的“三条红线”“两集中”政策，本意是化解房地产行业为金融市场带来的系统性风险，让房子回归居住本质，然而直接约束房企融资额度、约束居民和房企贷款的政策直接断了房地产企业的流动性。2021年下半年以来房地产市场显著降温，销售、投资出现负增长，房地产形势变化使得此前激进加杠杆房企的债务风险逐渐暴露。2022年以来房地产市场持续下滑，1—12月份全国房地产开发投资132895亿元，同比下降10%；房屋新开工面积120587万平方米，下降39.4%，土地购置面积10052万平方米，同比下降53.4%，商品房销售面积135837万平方米，同比下降24.3%；房地产开发企业到位资金148979亿元，同比下降25.9%，房地产市场景气指数断崖式下滑，整体呈现供需两弱态势。
如前所述，房地产发展与宏观政策调控密不可分，面对房企困局，在坚持“房住不炒”的原则下，本轮房地产宏观调控政策不断出台，但由于前期房地产行业持续加杠杆，资金链高度紧张，流动性风险不断积聚，加之房地产销售下滑、中小困难房企融资难度上升，部分房企资金链断裂，而债务违约和期房烂尾反过来又加剧居民观望和金融机构惜贷情绪，房企流动性紧张进一步强化，房地产行业整体仍处于寻底、筑底阶段，下行态势尚未得到明显遏制。从房地产发展历程及统计部门有关房地产重要指标数据统计情况来看，本轮房地产困局错综复杂，在销售回款大幅下降、弱信用资质房企融资难的情况下，难以阻止房企违约事件的蔓延，无论是房企债务危机还是项目烂尾，均涉及居民、房企、上下游行业、地方政府、金融机构等多方主体，各方有着不同的利益诉求、面临不同的约束条件，同时又相互捆绑缠绕。从国家“救项目不救房企”的纾困策略来看，对于已经无法救助或救助成本过高的企业，通过破产程序加快市场出清不失为当下化解困局的优选举措。
（三）房地产企业破产程序对“府院联动”机制的依赖性
房企破产程序对“府院联动”机制具有较强的依懒性，这与房企在国民经济和社会民生中的地位和作用密不可分。其强依懒性主要基于房地产业的以下特征：
1.房地产企业具有明显的行业特殊性。从宏观经济层面来看，房地产业涉及的规模大、链条长、牵扯面广，在国民经济中，在全社会固定资产投资中，在地方财政收入中，在金融机构贷款总额中都占有相当高的份额，对于经济金融稳定和风险防范具有重要的系统性影响。2013年至2022年近十年间，房地产业增加值占GDP比重均值为6.6%，加上建筑业增加值，这一比重将达到14%左右，且房地产业对经济带动作用大，房地产业与统计局行业分类的42个行业中的38个都有关联，是国民经济的重要支柱。地方政府财政严重依赖房地产业，2022年，五项房地产专项税与国有土地使用权出让收入合计占地方综合财政收入的47.1%。同时，住房问题是事关民生的重大问题，关系着千家万户的基本生活保障，其消费和投资的双重属性直接关涉社会稳定。基于以上原因，房地产企业的健康发展和有序退出市场牵动国家宏观政策调控和地方政府的神经。
▎二、“府院联动”机制发展现状及运行困境
（二）府院联动机制的发展现状
《2015年中央经济工作会议公报》强调“要依法为实施市场化破产程序创造条件”，随后最高人民法院在2016年5月6日下发《依法开展破产案件审理积极稳妥推进破产企业救济和清算工作的通知》，2017年8月16日下发的《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》，均要求建立、推进府院破产工作统一协调机制。2018年3月，最高人民法院发布的《全国法院破产审判工作会议纪要》指出，要健全破产审判工作机制，最大限度释放破产审判的价值。2019年10月22日，国务院颁布的《优化营商环境条例》，明确规定县级以上人民政府建立企业破产工作协调机制。为适应营商环境“办理破产”指标的要求，各级各地法院与属地政府开始意识到府院联动机制在优化营商环境方面的积极作用，于是各地陆续出台省级“府院联动”制度性文件，基本构建起府院联动机制的运行框架。
▎三、房地产企业破产程序中需“府院联动”解决的疑难问题
（五）违法建筑的价值识别
▎四、房企破产中“府院联动”机制的构建策略
在当下的房企破产中，由于“问题房开”处置已成为当下的重点难点工作，各地政府专门就化解和处置“问题房开”成立了临时性工作专班，为完成“保交楼”目标，部分地区的工作专班主动发起府院联动机制，作为主导力量推动问题房开进入破产程序。一些地方法院为保障房企破产案件办理顺利，在受理房企破产时征求政府工作专班或主管部门意见。整体来看，房企破产中政府部门主动介入和参与“府院联动”的动力比较强，这对于房企破产中的外部性衍生问题处理具有利好趋势。但长期来看，阶段性和领域性的府院联动，不足以改变当前破产程序中府院联动不足的问题。
在房企破产中，因涉及的行政权力事项密集，更需要行政职能部门的主动参与，各地法院和政府就“问题房开”处置和风险化解逐步达成一些共识，在案件受理、项目复工复建、权证办理等方面开始探索制度化的解决方案，比如《遵义市中级人民法院等6部门印发关于解决破产案件涉问题房开项目历时遗留问题的意见》，就对房企破产中建设工程竣工验收、产权登记、财产强制措施解除、商品房预售资金监管等破产中涉及的难点问题进行明确，对解决当前房企破产中的类似问题提供了制度性支撑。但是限于这类文件的位阶不到，其中的部分内容在行政法规、部门规章没有明确规定，或者与法规规章的规定有一定出入，其落实往往过于依赖于地方政府重视程度和领导个人的强力推进，实施效果不尽相同。
综上，虽然“府院联动”机制依赖人与人之间以及以人为代表的机构之间的协调，其运行效果过于依赖于决策者和执行者的能力和素质，但是在破产法体系还不完善的当下，“府院联动”机制成为顺利办理破产案件的重要保障，尤其是在房企破产中，科学合理、运行有效的“府院联动”机制是顺利办理房企破产的前提和基础，离开政府部门的参与和配合，破产案件中复工复建、权证办理等事项无法顺利开展。但是“府院联动”机制毕竟是当下的临时性过度性措施，从长远来看，其根本的解决之策还是应从法律架构上去完善破产法律体系，制度化、规范化解决企业破产涉及的职工安置、税收征缴、项目建设、产权完善、生态保护、信用修复、金融支持、破产费用保障、打击经济犯罪和金融领域犯罪等诸多重点难点问题。
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[14]省人民政府办公厅关于建立企业破产处置府院联动机制进一步优化营商环境的通知(黔府办函〔2021〕52号).贵州省人民政府公报，(2021.7)