不动产登记资料是不动产登记业务办理的重要数据记录，覆盖申请、受理、审核、登簿全业务流程，是具有法律效力的证明资料，在保障登记安全、保护权利人合法权利方面具有重要意义。《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）、《不动产登记暂行条例实施细则》以及《不动产登记操作规范（试行）》（以下简称《规范》）等规范性文件，对不动产登记资料管理提出了明确要求，包括“不动产登记资料由不动产登记机构管理。不动产登记机构应当建立不动产登记资料管理制度以及信息安全保密制度，建设符合不动产登记资料安全保护标准的不动产登记资料存放场所”“不动产登记资料应当逐步电子化，不动产登记电子登记资料应当通过统一的不动产登记信息管理基础平台进行管理、开发和利用”。
不动产统一登记机构成立后，立即开展了对土地、房屋、草原、林地、海域等原来分散登记时期资料的接收、整理、归档等工作，2018年年底基本实现了全国所有城镇地区存量不动产登记数据集成整合入库，2018年以后陆续开展了资料补录和农村地区数据整合建库工作。不动产登记资料管理日益规范，逐步从纸质资料走向纸质资料和数字资料“双轨”管理，有力支撑了不动产统一登记业务办理和查询工作，提高了登记业务办理和查询服务效率。
随着“互联网+不动产登记”时代的到来，不动产登记业务申请办理从线下延伸到线上，部门间信息集成有力推动了登记流程优化和资料精简，传统的纸质资料越来越多转变为线上电子资料或共享数据，这也对现有不动产登记资料管理模式提出了新要求。2020年5月，自然资源部、国家税务总局、中国银保监会三部门联合发文，协同推进“互联网+不动产登记”，方便企业和群众办事。同年7月，自然资源部办公厅印发《“互联网+不动产登记”建设指南》（以下简称《指南》），明确了“互联网+不动产登记”建设总体架构、目标任务、层级设定、主要功能和建设方式。在该《指南》的指导下，国家建立了全国不动产登记网上“一窗办事”平台，地方各级不动产登记机构通过对不动产登记系统进行升级，将登记窗口延伸到互联网端，并实现与全国平台的对接。
2021年年底，全国所有县区全部接入网上“一窗办事”平台，不动产登记进入“互联网+”时代。
目前，满足“互联网+不动产登记”时代新要求的不动产登记电子资料管理系统建设还处于探索阶段，国家尚未出台统一规定，各地结合地方实际开展探索，尚未形成统一的建设思路。本文在分析不动产登记资料管理现状的基础上，结合“互联网+不动产登记”对电子资料管理提出的新要求，探讨不动产登记电子资料管理系统建设思路，提出不动产登记电子资料管理系统的总体框架、数据内容、业务流程、系统功能以及数据安全等设计思路，以期为不动产登记电子资料系统建设提供参考借鉴。
不动产登记资料管理现状
不动产登记资料管理主要包括资料接收、资料整理、资料建档、资料管理和资料查询利用等。其中资料管理包括纸质资料管理和电子资料管理。
电子资料管理。在传统窗口受理、申请人提交纸质材料的模式下，电子资料的内容与纸质资料相同，一般是在纸质资料立卷、编号后进行扫描数字化，形成与纸质资料对应的电子资料。电子资料数据一般采用光盘、硬盘等存储介质保管，有条件的地区建立电子资料系统，存入数据库进行管理。
电子资料的作用日益突出，对于电子资料的管理也应进一步规范，最有效的手段是建立不动产登记电子资料系统，确保不动产登记电子资料的完整性、规范性、高效性以及安全性。
“互联网+”背景下管理新要求
“互联网+不动产登记”是登记窗口向互联网的延伸，是不动产登记践行“以人民为中心”理念、便民利企的新举措。“互联网+不动产登记”改变了传统的窗口受理、纸质材料提交的方式，实现了网上材料提交、信息共享核验、电子证照颁发以及网络查询，这对不动产登记资料管理提出了新要求。
电子证照。2019年，《电子证照总体技术架构》《电子证照目录信息规范》《电子证照元数据规范》《电子证照标识规范》《电子证照文件技术要求》《电子证照共享服务接口规范》6项国家标准正式实施。2019年，《全国一体化在线政务服务平台电子证照不动产权证书》《全国一体化在线政务服务平台电子证照不动产登记证明》两个标准在全国一体化在线政务服务平台发布实施。2020年，自然资源部办公厅印发修订后的《全国一体化在线政务服务平台电子证照不动产权证书》（C0203-2020）和《全国一体化在线政务服务平台电子证照不动产登记证明》（C0204-2020），进一步推进和规范不动产登记电子证照建设，支撑“互联网+不动产登记”，不动产登记进入电子证照时代。
各地不动产登记机构依托一体化政务服务平台或自建电子证照系统，在登簿后同步生成电子证照，方便权利人使用。不动产登记电子证照是不动产电子资料的新增部分。
网络查询。“互联网+不动产登记”打破了不动产登记查询的物理界限，权利人、利害关系人可以通过网络便捷查询不动产登记电子资料。《条例》第27条规定：“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。”《不动产登记资料查询暂行办法》第4条规定：“不动产权利人、利害关系人可以依照本办法的规定，查询、复制不动产登记资料。不动产权利人、利害关系人可以委托律师或者其他代理人查询、复制不动产登记资料。”其第7条还规定：“申请查询不动产登记原始资料，应当优先调取数字化成果，确有需求和必要，可以调取纸质不动产登记原始资料。”不动产登记资料查询越来越倾向于互联网查询、电子化查询，这对不动产登记电子资料利用提出了更高要求。
电子资料系统建设思路
通过梳理不动产登记资料管理现状和“互联网+不动产登记”时代不动产登记电子资料管理新要求，可以看到，不动产登记电子资料管理现状与需求还有一定差距，各地不动产登记电子资料管理尚没有统一的标准和技术规范，多地各自探索建立不动产登记电子资料管理机制。有些地方开展了不动产登记电子资料系统建设，有些地方尚未建立电子资料系统，而以文件夹形式组织保管电子数据。由此可见，不动产登记电子资料管理的标准化、规范化、安全性以及查询服务能力有待加强。
建设不动产登记电子资料管理系统是加强登记电子资料管理、保护和利用，以及提升不动产资料查询利用服务水平的必然要求。目前，全国不动产登记电子资料系统建设刚刚起步，建设思路还有待进一步统一。笔者从以下方面提出几点建议。
总体架构。不动产登记电子资料管理系统是不动产登记信息平台的组成部分，是“互联网+不动产登记”时代信息平台对电子资料管理的需求扩展，不动产登记电子资料管理系统建设应基于不动产登记信息平台总体架构，在统一框架下进行扩展开发。
不动产登记电子资料管理系统建设应在不动产登记信息平台总体架构上进行扩展完善（如图1）。
图1总体框架
数据内容及生成方式。电子资料管理系统归档的数据内容主要包括身份证明材料、申请材料、过程材料、审核材料、结果材料等。
业务流程。不动产登记电子资料管理的流程主要包括：电子资料配置—资料移交—资料接收—电子资料整理—电子资料管理—电子资料查询—统计分析等（如图2）
电子资料管理业务流程
利用电子资料管理系统的资料配置功能，按照登记类型逐一配置电子资料模板，包括申请资料、登记过程资料、共享资料以及登记结果资料等。不动产登记信息系统在完成登记业务后，按照设定的电子资料模板进行资料移交。电子资料管理系统接收不动产登记信息系统移交的电子资料，对于登记过程中形成的纸质资料按照规定要求扫描数字化后纳入电子资料管理系统。电子资料管理系统对接收的电子资料和扫描数字化资料进行整理建档。登记后生成的不动产登记电子证照也应一并纳入。共享服务系统基于电子资料管理系统形成的资料数据对外提供资料查询共享服务。
系统功能。不动产登记电子资料管理系统应具备资料配置、资料接收、电子资料生成、电子资料管理、电子资料查询等功能。
第二，资料接收。登记业务办理结束后，登记系统应将业务申请提交材料、业务办理过程中生成的电子资料、纸质资料数字化文件、登簿结果、地籍调查成果等电子资料通过系统推送方式移交至电子资料管理系统。电子资料管理系统接收移交的电子资料，进行检查核对。
第三，电子资料整理。通过数据检查后，进行数据编目、生成电子资料，纳入电子资料数据库。电子资料应以1次登记为1件，按件建立电子资料目录；电子登记簿应按宗地（宗海）为单位建立并应与电子资料目录形成关联。
第四，电子资料管理。电子资料管理包括元数据管理、目录管理、电子文件管理等。
第五，电子资料查询。不动产登记信息共享、业务联办以及权利人查询对电子资料查询有大量需求。与传统纸质资料查询相比，电子资料查询具有明显的效率优势。电子资料管理系统与不动产登记共享系统进行系统对接，统一通过不动产登记共享对外服务。
第六，统计分析。建立电子资料移交、接收台账，提供电子资料数量、类型查询统计功能。建立电子资料共享应用台账，记录电子资料共享利用情况，支持统计分析报表生成。
信息安全防护。不动产登记电子资料包含权利人个人信息和商业秘密，属于敏感信息，一旦数据泄露，会给权利人带来极大的影响，损害权利人合法利益，造成不良社会影响。与纸质资料相比，不动产登记电子资料查询、共享更加高效便捷，应用范围较广，但也存在受到攻击和非法入侵的风险，还有可能因内部监管不足造成越权滥查、信息泄露等。因此，不动产登记电子资料的安全防护尤为重要。
在电子资料管理系统规划设计、建设与运维全过程中，要树立信息安全理念，将安全技术防护全面落实在全过程、各环节。要全面、严格按照《信息安全技术-网络安全等级保护基本要求》，从技术和管理两个维度全面做好信息安全防护。技术上，主要做好安全物理环节、安全通信网络、安全区域边界、安全计算环境、安全管理中心等方面安全防护；管理上，主要做好安全管理制度、安全管理机构、安全管理人员、安全建设管理和安全运维管理等方面工作。
在电子资料管理和查询应用中，要严格权限设置，全程留痕，建立严格监管机制和日志比对机制，避免人为原因造成的越权滥查。
不动产登记电子资料管理要建立本地和异地备份机制，否则在事故、灾害等突发状态时，可能造成电子资料永久性丢失。
电子资料在共享查询应用中，会涉及多部门或多人，为了避免数据在使用过程中遭到篡改或滥用，可以利用区块链技术防篡改、防抵赖、可追溯的特点，将共享应用全过程上链，全程留痕，确保使用安全。
作者单位：自然资源部信息中心
《中国不动产》2022年第8期
i自然全媒体
作者：贾文珏卜倩王贵和
编辑：高荣唱
供图：边洪娟贾文珏
初审：郑雪蕾
审定：李军晶
仅供参考
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2022年《中国不动产》
《中国不动产》（月刊）创刊于2015年1月。国内统一连续出版物号为CN10-1292∕F，国际标准刊号ISSN2095－9265。
●自然资源部主管，中国自然资源报社主办，部自然资源确权登记局指导
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