中央经济工作会议提出“加强城市更新和存量住房改造提升”。
2020年
中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，明确提出实施城市更新行动。“实施城市更新行动”首次写入我国五年规划，其重要性提到了前所未有的高度。
2021年
城市更新首次被写入政府工作报告，住建部在21个市（区）开展第一批城市更新试点工作。
2022年
从中央到各地城市更新政策密集发布，不断为城市更新的开展构建良好的政策环境。
2023年
从全国到各地的城市更新政策数量达到近几年高峰，推动我国城市更新更高质量发展。
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城市更新整体政策形势分析
图：近年来全国层面城市更新政策/表态数量
（二）地方层面城市更新政策出台形势
根据中指研究院的监测，2021、2022、2023年城市更新政策出台的数量均较多。从各市政策数量变化情况来看，2021、2022年是各地城市更新政策出台的高峰期，年度出台的市级政策数量均在130项左右。2023年，超15个省出台了超过30条政策，超96个地级及以上城市出台了129条市级城市更新政策，仍然处于政策出台高峰期。
第一，省级政策进一步增多，广东、河北、山东、江苏等地持续从省级层面推动城市更新发展，部分北方、中西部地区省份加大力度从省级层面推动城市更新。
第二，各地关于资金、规划、细则指引类政策数量明显增加，在前期导向性文件基础上，当前的政策更加注重落地性、实操性，特别是城市更新发展阶段越成熟的地区政策越聚焦操作指引、审批优化等。
第三，除了一线城市，2023年以来二线、三四线城市也开始注重出台城市更新条例，从法规的层面提供顶层设计支持。例如，《石家庄市城市更新条例》已于2023年12月31日起施行，台州起草了《台州市城市更新条例（草案征求意见稿）》，《玉溪市城市更新条例》自2024年1月1日起施行。
第四，2023年多年出台城市更新专项规划，截至目前，已有二十余个城市发布城市更新专项规划，各地更加重视系统盘点内部可更新资源、规划未来更新路径。
第六，与往年相比，2023年三四线城市政策数量明显增加，城市更新政策覆盖面由高能级城市进一步向低能级城市扩展。
图：各地城市更新政策出台情况
表：2023年部分省市政策出台情况
重点政策分析
2023年，关于城市更新领域的核心政策主要是7月份国务院常务会议审议通过的《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，该政策的出台将推动超大特大城市及城区300万以上人口城市进入新一轮城中村改造发力期。其他重要政策还有《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》等。
（一）《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》
《意见》包括总体要求（指导思想、基本原则），重点任务（明确城中村改造范围、编制城中村改造规划计划、依法实施征收、多渠道筹措改造资金、将城中村改造与保障性住房建设相结合），支持政策（加大对城中村改造的政策支持），组织实施（落实地方责任、加强协调配合、做好舆论引导），共4大方面，11条要求。
◆此轮超大特大城中村改造与此前各地开展的城中村改造相比的差异点主要体现在三个方面。第一，推行力度更大，自上而下、集中在超大特大城市推动，集中释放的投资效应更加明显，此前城中村改造多以各地结合城市阶段性建设需要自发开展为主；第二，改造后业态多元化、改造目标更加综合，除了部分可售住宅外，兼顾可运营的保障房业态、租赁房业态、产业业态、商业业态、城市公共服务业态、平急两用工程设施等；第三，以往部分城市存在毛地出让的情况导致部分项目无法按期完成，此次政策提到“必须实行净地出让”，更强调“实施一项做成一项”，同时也大大强化了地方政府在前端的统筹功能。
◆从政策的作用来看，主要是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展等方面。第一，改善民生方面，政策提到要优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造。第二，扩大内需方面，城中村改造产生的投资效应明显，城中村改造（特别是部分改造涉及拆除重建）在各类城市更新类别中能够带动的投资效应较为明显，且大城市规模仍在，在保增长背景下其重要性更加突出。来自住房和城乡建设部的统计显示，目前全国各地城中村改造入库项目406个，预计总投资1.8万亿元。第三，推动城市高质量发展方面，城中村本身就是我国前期快速城镇化过程中遗留下来的历史问题，也是“城市病”的一种表现形式，随着我国城市进入高质量发展阶段，越来越凸显城中村发展的不平衡性，城中村社会秩序不稳定、居住环境差等问题迫切需要通过更新改造实现空间优化。因此，开展城中村改造，能够切实提高我国新型城镇化质量，进一步提高城市承载力、宜居性；第四，此次指导意见的出台也将为此前较难推进的城中村改造注入了新的活力，有利于部分历史遗留难点项目的解决。
◆对房地产行业的影响来看，一是将提升城市核心区宅地供应，超大特大城市核心土地资源稀缺，通过城中村改造可增加优质地块和住房供给。二是城中村改造涉及部分拆除新建，也将创造一定量的新增住房需求。但单从2024年来看，2024年是城中村改造的启动之年，城中村改造对房地产销售、投资的实际拉动或有限，但对预期影响至关重要。三是城中村改造能够为新一轮保障房建设提供支持，将成为下阶段各地完善住房保障体系的重要路径。
表：《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》主要内容
表：近期城中村改造资金支持情况
（二）《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》
《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》涵盖立法目的、适用范围、改造目标、基本原则、政府职责、部门职责、集体经济组织职责、资金支持、税费优惠政策清单、改造方式、工作流程、刚性管控、规划先行、产业转型升级、公共设施和安置房建设、公众参与、计划管理、改造意愿征询、改造方案编制、改造方案审核、拟征收土地现状调查、集体土地征地补偿方案编制程序、征收补偿标准、集体土地征收程序、国有土地上房屋征收程序、土地供应、整治提升类城中村改造、保障性住房建设等共计三十八条。
◆从条例出台的背景和目的来看，未来广州仍将有较大规模的城中村需要改造，《广州市城中村改造专项规划（2021—2035年）》提出至2035年将推进约210平方公里旧村庄改造，改造任务十分艰巨，在当前为促进产业转型升级、改善居住条件和生态环境，以及提高社会综合治理水平的背景下，城中村改造步伐亟须加快推进。
◆从条例出台的重要作用来看，是广州市首次针对城中村改造进行的立法工作，也是全国首个将出台专门针对城中村改造的地方性法规条例。意味着广州市行政区域内的城中村改造将有法可依。条例的出台有利于为后续城中村改造框定新的推进规则，解决此前市场主导推进中的诸多问题，为城中村改造推进提供坚实的支撑。
表：《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》主要内容
（三）深圳《〈关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见〉（征求意见稿）》
深圳以新模式推动新时期城中村改造具有重大的意义。深圳市先后通过《深圳经济特区城市更新条例》《深圳市城市更新办法》《深圳市城市更新办法实施细则》等系列配套文件，确立了“政府统筹、市场运作”的城中村改造实施模式，推动城中村改造工作有序开展。然而，在房地产市场下行、企业资金压力增加等背景下，部分城中村改造项目难以推进实施，直接影响改造项目的实施效果。面对未来城市发展需求，亟需以城中村改造为抓手，构建有效市场与有为政府相结合的存量用地开发和城市空间治理新模式。
表：政策主要内容
（四）《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》
2023年11月，为加强规划与土地政策融合，提高城市规划、建设、治理水平，支持城市更新，营造宜居韧性智慧城市，自然资源部印发了《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》。
◆政策出台背景。规划和土地问题一直以来都是城市更新领域重要的政策着力点。近两年各地方政府不断进行城市更新的政策探索创新，在规划及土地政策支持方面已出台系列的支持性政策，但从全国层面此前仍然缺乏规划及土地利用方面的政策。此次城市更新规划土地政策指引的出台既是对部分地区在执行政策的进一步明确，也为部分未出台规划与土地政策的城市形成有效指引。
◆政策主要创新点。第一，更加强调适应市场需求，包括坚持因地制宜的基本原则，提高规划编制的适应性和对市场的响应性，以规划的弹性适应市场的不确定，为适应市场需求鼓励灵活确定土地出让年限和租赁年期，促进市场与更新项目进行对接，提倡土地混合使用和空间功能复合等方面；第二，更加强调前置运营设计，通过调研为各环节的规划提供编制支持，避免在规划环节与市场需求脱节，本质也是为了更好适应市场需求；第三，重点提及基础设施更新改造，扩容升级基础设施，同时提到以“平急两用”为目标，契合国家近期提出的“三大工程”建设需要。第四，更加强调供需对接，搭建政府、市场、社会在开展城市更新时的供需对接平台。值得注意的是，此次政策指引也明确“各地可结合实际，按照城市更新的总体要求和目标，因地制宜细化要求，开展城市更新的规划与土地政策探索创新。”未来，各地将在指引的基础上继续围绕高质量实施城市更新行动开展更多的探索创新。
表：《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》主要内容
（五）《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第二批）》
表：第二批城市更新可复制经验做法清单汇总
（六）《住房城乡建设部关于全面开展城市体检工作的指导意见》
2018年以来，住建部已开始指导样本城市、试点城市开展城市体检工作，主要目的是查找和解决群众急难愁盼问题和影响城市竞争力、承载力和可持续发展的短板弱项。目前，我国的城市体检已建立了从城市、城区、街区到小区、住房的指标体系，形成了“发现问题－解决问题－巩固提升”的工作机制。2023年11月，《住房城乡建设部关于全面开展城市体检工作的指导意见》（建科〔2023〕75号）出台。
城市体检对象包括住房、小区（社区）、街区、城区（城市）。城市体检整体从住房到小区（社区）、街区、城区（城市），从微观到宏观进行指标体系的构建。从创新性来看，部分指标结合了“三大工程”进行了设置，例如“平急两用”公共基础设施数量、保障性住房占比、城中村改造完成率等。
从政策的作用来看，城市体检由试点城市全面推广至全国地级及以上城市，意味着全国城市体检的开展将进一步推动城市更新行动的深入推进，城市更新项目将涵盖更多领域、更多区域、更多不同能级的城市。
表：《住房城乡建设部关于全面开展城市体检工作的指导意见》主要内容
表：城市体检基础指标体系（试行）
总结与展望
回顾过去几年的政策变迁，2021年，住建部提出“防止大拆大建”，在大的政策基调下，引导城市更新更好兼顾留改营模式，各地城市更新政策出台也更加注重留改。2022年，城市更新政策更加强调有序、落地，无论是中央层面的政策还是地方层面的政策均更加强调调动市场主体的积极性。2023年，国家层面的城市更新政策更多与稳增长进行结合，特别是围绕推进超大特大城市城中村改造自上而下进行全面性部署，各地的政策则更加注重发挥政府统筹职能，政府统筹、市场运作的基本原则更加明晰。
【中指助力城市更新行动】
中指研究院“城市更新课题组”目前已为中海、卓越等城市更新标杆企业提供定制化服务。2020年，结合新时代中国城市更新需求，中指研究院与广东省三旧改造协会、中国人民大学城市更新研究中心、卓越集团共同发起，首次发布了《2020中国城市更新评价指数（广东省）研究报告》，推动中国城市更新进入指数评价时代。2022年，中指研究院主持撰写《山城印记·万巷更新——2022重庆城市更新发展报告》并于“2022川渝住房城乡建设博览会暨城市更新论坛”重磅发布。
基于现有的理论和实践经验，中指研究院能够为各地政府、广大城市更新服务商提供城市更新调研报告、企业城市更新发展白皮书、城市更新企业策略/对标研究、城市更新月度/季度/年度报告、城市更新项目测评等服务。此外，中指研究院积极发挥平台价值，组织开展年度城市更新论坛，构建中国城市更新行业交流平台与互动机制。
真诚欢迎广大城市更新“行动者”与中指研究院开展城市更新研究合作，共同助推更新行业高质量发展！
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