户籍制度是影响中国人口流动最重要的制度。改革开放以来，户籍制度改革的呼声一直没有停息过，改革进程也在不断深化，至今已经40余年。自2014年国家新型城镇化战略出台以来，推动农业转移人口在城镇落户被作为落实新型城镇化战略、推进市民化的重要手段。然而，农业转移人口在城镇落户的总体意愿较低，甚至处于下降的趋势，落户数量有限。在户籍改革和实际落户之间似乎出现这样一种奇怪的现象：一方面，历次的户籍改革都十分小心，从影响面最小的地方，比如小城镇打开一个小口，然后缓慢放开，担心会带来大规模的落户冲击；另一方面，实际申请落户人数少，不仅担心的场面没有出现，且远远达不到改革当初的预期。户籍城镇化率一直远远低于常住人口城镇化率。
因此，本研究把农业转移人口在流入城市的落户问题结合历史发展的不同阶段，并把各时期户籍改革的具体措施、各时期城乡社会福利体系的演变与农业转移人口在流入城市的权益保障情况结合起来进行综合分析，以期对户籍制度的作用、户籍改革的效果及其背后的逻辑作出解释。
二、户籍改革过程及效果
目前的户籍制度源于1958年1月9日全国人民代表大会常务委员会通过并颁布的《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称《户口登记条例》)，它是计划经济的产物，并由强有力的政府制定的政策加以执行。
《户口登记条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”《户口登记条例》出台8个月之后，即1958年9月，中央发出《关于精简职工和城镇人口工作中几个问题的通知》，第一次明确提出为减少城镇职工而防止人口流动，要求“对农村、县城迁往大城市的要严加控制”。三年之后的1961年中央又一次直接提出《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条措施》，在九条措施里，控制城市人口增加的主要方法是压缩粮食销量和减少从农村的雇员。遵循中央精神，公安部于1962年12月出台了《关于加强户口管理工作的意见》，强调“处理户口迁移问题时，对农村迁往城市的，必须严加控制”。此后，1964年和1977年，公安部又发出通知，严禁农村迁往城镇、小城镇迁往大城市的人口流动，对“农业户口”转化为“非农户口”规定了非常苛刻的条件。
改革开放以来，中央政府先后出台了9个文件，进行渐进性的户籍制度改革。该改革可以分为三个阶段：1997年之前是计划控制型户籍改革；1998年到2011年是小城市全面放开，大中城市有条件落户；2011年以来是基本全面放开，特大城市有条件落户。
小城镇户籍改革后的十几年间，实际落户规模并没有当初设想得那么大，诸多研究和判断认为这次改革效果不显著的主要原因在于：一是在集镇落户人口无法享受到与城镇居民相同的社会福利和社会保障，比如无法享受计划内的粮油供应，待遇不公平；二是户籍改革局限于小城镇，小城镇对农业转移人口吸引力太小；三是落户需要放弃耕地承包权和宅基地使用权，这增加了落户成本。
一般认为第二阶段户籍制度改革效果不佳的原因有：第一，虽然放宽了落户标准，但对“合法稳定住所”界定不明确，合法稳定住所的“合法”在执行中被理解为产权房，大多数农业转移人口在流入地租赁居住，很难拥有产权住房。第二，户口放宽的程度不够，在大中城市进行投资、兴办实业、购买商品房的公民才能落户，实际上排除了农业转移人口在大城市落户的可能性。第三，虽然强调了“可保留承包地的经营权，允许依法有偿转让”，但部分流出地仍然要求放弃土地承包权和集体经济利益。
2011年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，户籍制度改革进入了第三个阶段。此次户籍制度改革的特点是：第一，小城镇和中小城市彻底放开。第二，改变了在大中城市只能“投资落户”和“购房落户”的做法，规定“在设区的市(不含直辖市、副省级市和其他大城市)有合法稳定职业满三年并有合法稳定住所(含租赁)，同时按照国家规定参加社会保险达到一定年限的人员”……“可以在当地申请登记常住户口”。第三，明确说明合法稳定住所包括租赁住房。
2011年的改革也并没有预料的那样带来落户高潮，户籍城镇化率2014年仅比2012年提高了0.6个百分点，相反常住人口城镇化率却提高了2.2个百分点，两者的差距不但没有缩小，还扩大了1.6个百分点。这期间，年均落户人数为835万人，剔除大中专升学的户口转移，农业转移人口落户微不足道。2014年，国家新型城镇化战略出台之后，国务院又发布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，意见比2011年的规定更开放、更彻底，特别强调“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”，提出要统一城乡户籍制度，消除农业户籍和非农业户籍的区别。由于城乡户籍的统一，在城镇范围内的大量的本地农业户籍人口与本地非农业户籍人口统一登记为城镇户籍人口，从而有效提高了户籍城镇化率。但农业转移人口在流入城市落户的数量仍然十分有限。这里的根本原因是农业转移人口落户意愿不高。根据本课题组2016年和2017年对全国25个大、中、小城市流动人口所做的调研，5298份样本中，愿意迁移户口的比例仅为24.95%(见表1)。不想迁移户口的原因中，认为迁移户口没有什么好处占比最高，为33.98%，只有12.20%的是因为想落而落不下(见表2)。
表1是否愿意把户口从老家迁出来单位：个，%
表2不想转户的原因（可多选）单位：个，%
三、城镇户籍社会福利的剥离及其机制的分化下降
从改革开放初到20世纪90年代末是户籍制度改革的第一阶段，该阶段户籍改革的对象限于小城镇，并仍然采用计划指标进行控制，但是户口的意义和价值发生了根本变化。这种变化是通过其他方面的改革来实现的，一方面体现为传统社会福利与户口的剥离，另一方面体现为新社会保障体系脱离户口以就业为基础，非农户籍价值发生了分化。
1.社会福利与户口的剥离
在计划体制下，城镇非农户籍居民在教育、住房、医疗、养老、殡葬等方面的服务由所在的就业单位统一提供。农民则需要依靠自身及所在的农村集体组织来解决几乎所有的社会保障问题。在严格的城乡二元体制下，城市是农民遥不可及的地方，城镇非农户籍对农民具有极大的吸引力。
1980年8月中央提出的“三结合”就业思路，打破了城镇非农户籍居民统包统配的就业政策，实行“老人老办法、新人新办法”的双轨制就业过渡政策。1992年，除大中专毕业生之外的全部城镇就业人员的就业“双轨制”被取消。1994年开始招收的高等学校学生不再包分配，传统就业制度被彻底废止，就业市场化完成5。至此就业与城市户籍彻底脱离，拥有城市户口不再是获得就业机会的保证，每个劳动力，无论是城市户籍，还是农村户籍都必须到市场上进行双向选择。
其次是医疗的剥离。改革开放后，“劳保医疗”和“公费医疗”两种制度下医疗费用不断上涨，医疗资源浪费严重，无论是企业还是机关事业单位都难以负担。1978—1984年，很多地方进行了以控制医疗费为主要目的的改革探索。1993年，中央决定建立由单位和个人共同负担的城镇职工医疗保险金，实行社会统筹和个人帐户相结合的医疗保障机制9。1998年，国务院发文要求城镇所有用人单位都必须参加基本医疗保险，原享受公费医疗的机关、事业单位、企业(主要是国有企业、集体企业)也都要参加基本医疗保险。此文件公布之后，除中央直属机构、广东省直机关单位及极少数省级机关外，其他全部单位都从公费医疗中剥离出来。
同样的改革还包括住房福利的剥离。住房改革之前，实行住房实物分配制度，住房是国家或单位提供给职工的一种福利。这一制度直到1998年全面进行住房市场化改革，建立公积金制度才停止。此时，无论是城市户籍人口，还是外地到城市打工的人口，若希望在城市拥有住房就必须自己购买，无偿或低租金居住住房的时代结束。
这样，在国家剥离企业办社会，减轻财政负担的大背景下，绝大多数城镇非农户籍劳动力也需要按照市场化的途径解决社会保障问题，这种情况下即使落户城镇也很难被纳入传统的福利体系中。
2.就业单位类型与城镇户籍的价值分化
在剥离传统社会福利的同时，中国政府为从企业剥离出来的职工建立了另一套社会化的保障体系：城镇职工社会保障体系。该体系的最主要的两个项目是职工养老保险和职工医疗保险。职工养老保险参保对象是城镇各类企业职工、个体工商户和灵活就业人员，实际上纳入了包括流动人口在内的所有城镇就业者。职工医疗保险参保对象是城镇所有用人单位，包括机关、事业单位、社会团体、企业、民办非企业单位及其职工。加上在此前后建立的失业保险、生育保险和工伤保险，以及1998年建立的住房公积金制度，构成职工社会保险体系的“五险一金”。首先，职工社会保险体系是在国有企业职工从传统社会化福利体系剥离出来的同时建立的，虽然文件要求所有用人单位的职工都须加入这一保障体系，但是在实践的操作过程中，只有城镇企业职工被纳入，公务员和事业单位的正式在编人员仍然享受传统的社会福利，直至2015年新文件的出台。其次，虽然有些项目要求个体工商户和灵活就业人员也包括在内，但实际参加人员基本是正规就业单位在职职工。即使是城镇非农户籍人员，如果没有正规就业单位，也很难进入这一体系。
到20世纪90年代末，城镇非农户籍居民根据就业类型分成了三类：机关和事业单位人员、正规就业单位人员和无就业单位或非正规就业单位人员。相应地，社会保障也分为三类：享受传统城镇社会福利的机关和事业单位人员，参加城镇职工社会保险的正规就业单位人员，以及被排除在上述保障体系之外的无从业单位或非正规从业单位人员。社会保障与就业单位密切联系在一起，就业制度成为福利制度的基础，基于就业类型划分的差异成为社会福利差异的原因。
3.农业转移人口城镇落户的待遇
社会福利与户口剥离的同时，以就业为基础建立起了新的社会保障体系。随着市场化进程的推进，城市中公共资源和服务的获得越来越依靠市场，而不是户口，比如就业机会、生活必需品、住房等。
一方面，由于传统福利体系与户口的剥离和压缩，就造成20世纪80年代末和90年代初有大量的农村居民购买了城市户口，户籍实现了转变，但多数人并没有被纳入传统的社会福利体制内。即使通过正常途径在集镇落户的人员，与传统城镇非农户籍的待遇也存在差别。比如，最早的户籍改革文件——1984年出台的《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》，就专门提到转变为城镇非农户籍的新入镇农民仍然得不到低价粮油供应，仍然需要高价购买，直至1992年城镇粮油统购统销体制正式退出历史舞台为止。不仅如此，买了非农户口，在集镇落户还丢掉了耕地的承包权和集体经济收益权等农村集体经济的权益。
这两个方面的原因造成在户籍改革及其实施的第一阶段，一方面落户仍然受到计划指标控制，落户受限；另一方面通过其他方面的改革，尤其是就业制度和社会保障制度的改革，户口性质已经发生了改变，落户能得到的实际利益与传统户籍相比已经发生了重大变化。
四、农村户口价值的提升与农转人口城镇权利的获得
经过20世纪80年代和90年代城镇非农户籍社会福利的剥离，确立了以就业为核心的职工社会保险体系之后，21世纪初针对农村居民和城镇灵活就业人员等建立的城乡居民社会保险制度和城乡最低收入保障制度又重新和户籍挂钩。与此同时，国家对“三农”支持力度的提升、农业税的全面取消，使农村非农户籍的价值极大地提升。同时，流动人口在流入城市的状况得到改善，落户的紧迫性下降。
1.农村社会福利的建立和完善与农业户口价值的提升
中央政府分别于2002年和2009年出台政策，在农村建立新型农村合作医疗制度和新型农村社会养老保险制度。到2013年农村新型医疗合作参保人数近9亿人，参保率达到了99%，养老参保人数为4.74亿人。此外，农村低保制度1995年开始试点，到2007年实现了全国建制。2015年享受农村低保人数高达4903万人。通过以上三项制度的建立，农村社会保障基本完善起来，并形成了全国全覆盖。与农村相比，除了低保制度，对于无从业单位、个体工商户、自营劳动者及无法参加职工社会保险的城镇居民，医疗和养老保险制度的建立分别比农村居民晚了5年和2年。自此，中国城镇户籍的所有人口都被纳入社会保障体系之中，有雇佣单位的纳入职工社会保险体系，没有雇佣单位的纳入城镇居民社会保险体系。
2.农业转移人口在城镇权利的推进
2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发[2006]5号)对农民工在流入地的权益保障提出了较为全面的促进意见，并正式提出：“有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本养老保险。已经参加城镇职工基本养老保险的农民工，用人单位要继续为其缴费。”正规单位农业转移人口参加职工社会保险的缺口打开。2014年进一步要求“将与用人单位建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老保险和基本医疗保险”，并提出“灵活就业农民工可以参加当地城镇居民基本医疗保险”。根据国家统计局的调查，2009年参加职工养老保险和医疗保险的比例分别是7.6%和12.2%，到2016年分别上升到16.7%和17.6%。
也就是说，在新的城镇社会福利体系内，职工社会保险并没有设置户籍的界限，只要有雇佣单位，在法律上都要求雇佣单位为其所雇佣的员工缴纳五项社会保险。在城镇有正规就业单位的农业转移人口并不会因为非本地户口而不能加入职工社会保险体系。即使拥有城镇户籍，如果没有单位为其缴纳，同样无法加入。从这个角度来看，农业转移人口与城镇户籍居民在职工社会保险准入上没有根本的差别。
自从2014年国家提出新型城镇化战略以来，城乡社会福利一体化步伐加快。在城市居民社会保险和农村居民社会保险基本达到全覆盖的基础上，2014年户籍改革提出了取消农业户籍和非农业户籍，并接连发出关于整合城镇居民和农村居民养老保险、城镇居民和农村居民医疗保险和城乡教育补助标准的文件。此外，各地积极整合城镇居民与农村居民最低生活保障制度，上海、北京、广州和天津等经济较为发达的城市以及长沙和成都等一些中西部的大城市已经统一了城乡低保及其标准。在农业转移人口中，辖区内就近转移人口落户意愿较强。这样，通过行政辖区内城乡社会保障制度的整合，社会保障领域城乡的差别将消失，从根本上解决了就近转移人口的市民化问题。
流出地农村和流入地城镇之间户籍价值的“一升一降”，以及在城镇的权益保护的推进、行政辖区内城乡户籍的统一，大幅降低了农业转移人口的落户意愿。根据2014年湖南资兴市城乡户籍居民在各项权益和福利方面的比较(见表3)，城镇户口优于农村户口的有13项，农村优于城镇的有7项。更重要的是，农村的补贴等都是普惠型的，而城镇是针对特殊群体的特惠型的。
表32014年资兴市城镇和农村户籍权益对比
注:根据2014年资兴市发展和改革局资料整理。
五、振兴乡村战略各项目标之间的基本关系
通过以上分析，本文关于农业转移人口落户及户籍制度改革的认识主要包括以下几个方面的内容。
1.为什么农业转移人口落户意愿不高
我国户籍制度改革经历了三个阶段：第一阶段改革的主要方向是市场化，随着市场化改革的推进，以户籍为基础的社会福利提供模式转变为以就业为基础的社会福利提供模式，就业的市场化使传统的社会福利从户籍体系上剥离出去。传统社会福利体系的不断压缩，使城镇落户并不能带来更多的实际利益，落户意愿不高，实际落户有限。第二阶段国家大幅减轻农民负担，农村社会福利从零开始不断完善，农业转移人口在城镇部分权益的获得，致使城乡户籍价值的差距缩小。因此，虽然21世纪初户籍改革的步伐明显加大，各地户籍改革不断取得新的突破，但农业转移人口落户意愿仍然不高。第三个阶段城乡社会福利的均等化为城乡一体化的推进奠定了坚实的基础，并为最终统一城乡户籍提供了可能，辖区内户籍的统一提高了户籍城镇化水平，在一定程度上解决了就近就地农业转移人口的市民化问题。这里可以看到，户籍制度的演变并不是通过户籍制度本身的改革来实现的，没有其他领域的改革，户籍制度本身的改革无法单独发挥作用。社会保障和社会福利的城乡一体化是取消城乡户口差别的前提，远距离跨区域农业转移人口市民化的推进同样有赖于其他领域改革的推进和落实。
2.户籍制度还需要不需要改革，怎样推进改革
但是，必须看到户籍制度改革作用的局限性，解决农业转移人口问题必须联系其他方面的改革，协同推进。落户意愿在不同人群和不同城市之间存在差异，城城之间的流动人口落户意愿更强，而且主要集中在北京和上海等户口管制最严格的一线大城市。一线大城市户籍吸引力大的主要原因是教育，在这些城市教育条件更好，高考升学更容易。首先，通过户口来疏解大城市的压力，不如推进教育体制的改革，促进教育公平，尤其是在高考升学领域做到区域公平，可以有效缓解大城市的落户压力。其次，社会保障领域的改革，要降低职工社会保险缴费标准，推动社保地区间可转移接续，提高正规就业单位农业转移人口加入职工社会保障体系的比例，做到同工同保。第三，全面推动行政辖区内城乡一体化的同时，着力推进远距离跨区域农业转移人口市民化。远距离跨区域农业转移人口市民化不仅需要形成稳定的就业关系，而且要比近距离农业转移人口面临更多的社会融入障碍，其重点不是纠结于户籍制度，而是使城市社会政策更具包容性，在社会福利提供、公共服务窗口服务标准、日常城市管理、社会纠纷的处理等方面一视同仁，乃至给予必要的帮助。
3.为什么户籍制度改革推进的步伐如此谨慎
认识和评价中国的户籍制度改革，必须联系中国社会经济发展过程中的不同形势及其变化。“平等和效率(的冲突)是最需要加以慎重权衡的社会经济问题”。从中国户籍制度的演变和社会福利的变化中可以清晰地看到效率与公平的冲突与矛盾。计划经济时期严格的户籍制度是重工业优先发展的赶超战略决定的。在新中国成立之前，国家领导人并没有限制人口流动的想法。比如毛泽东在《论联合政府》一文中就认为“农民——这是中国工人的前身，将来还要有几千万农民进入城市、进入工厂，如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的过程”。新中国成立后，无论是国内还是国际上的共识都是只有优先发展重工业才能整体提升国家的工业实力。重工业的特点以及中国工业经济基础极其薄弱的现实决定了需要一套这样的制度，即一方面降低工业化的成本，降低城市工人的工资和城市供养人口；另一方面提取农业等其他领域的剩余支持并优先投入到重工业领域。与户籍挂钩的一系列社会福利制度和必需品供应制度就这样建立起来，城乡隔绝由此形成。
改革开放之初，1978—1998年是中国逐步放弃计划经济体制，建立和完善市场经济体制的过程，改革的总体思路是“甩包袱”，剥离国家对企业职工的社会福利责任，降低财政压力。由于经济发展水平低，财政薄弱，企业经营困难，按照计划经济时期对非农户籍人口的就业安置和福利保障办法，是无法给所有城市劳动者提供足够的保障的。因此，不得不剥离企业的社会责任，缩小传统社会福利的供给范围。这一阶段的户籍制度改革是审慎的计划控制，防止户口开放过快，对财政造成更大的压力。到21世纪初，经过20多年经济的快速发展，我国具备了工业反哺农业的条件，在保持效率的同时可以更多地兼顾公平，推进城乡统筹。农村社会保障不断完善，城乡发展差距拉大的趋势在一定程度上得到扭转。户籍制度改革才从谨慎控制走向了谨慎开放，小城市被列入了允许农业转移人口落户的名单中。
到21世纪第二个10年，我国经济实力又有了迅速的增长，城乡关系也得到了很大程度的改善，更关键的是长期以来庞大的农业转移人口所带来的问题，迫切需要在户籍制度改革方面进行全面彻底的调整。这样就有了2011年和2014年两次户籍制度改革文件的出台。最初只有300万及其以下人口规模的城市全面放开，随着政策的推进，300万—500万人口规模的城市也列入开放之列。从整个发展过程的脉络出发才能认识户籍改革的内在逻辑。
本文为研究院开放课题“农转人口落户的城市分异与区域格局研究——预测与政策评估”（编号K-17020-01）阶段性成果
文/田明，理学博士，北京师范大学社会发展与公共政策学院教授；李辰，北京师范大学社会发展与公共政策学院硕士研究生；赖德胜，经济学博士，中共中央党校(国家行政学院)教授。