《财政投资评审管理规定》第二条规定：“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。”财政投资评审工作由财政部门委托财政投资评审机构进行。《审计法》第二十二条规定：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”
可见，财政评审作为财政资金合规使用的监督规范，在工程完工后，由监督机关委托专门的审计机构进行，程序上独立于民事意义上的工程决算。
某施工合同专用条款约定：“承包人须在工程竣工验收合格后60天内报送（结算资料）......最终承包人根据监理公司的审核意见重现编制完成工程结算报告；收到新的工程结算报告后由发包人提交审计部门进行结算审计。”建设方主张该条为“财政评审条款”。法院审理认为：“以政府审计结果作为工程款价款的计算依据应以双方合同有明确约定为前提......本案中......施工总承包合同及其他补充协议均未明确以政府审计作为结算的前提和依据......”，进而法院否定了建设单位以财政评审作为结算依据的主张。（摘自（2021）京01民初680号案）
律师认为，该专用条款虽然明确了“审计部门进行结算审计”，但是未明确是“财政评审”，也未明确该结果作为建设方、施工方的结算依据，属于“约定不明”的情形，推定为未约定。
双方另签结算书的，视为双方达成一致意见，改变合同约定的结算方式。（2019）最高法民申1218号案中，最高人民法院认为：“在涉案工程竣工后，临泉县审计局进行了工程结算审计，但临泉县审计局的审计是其对工程建设单位的一种行政监督行为，与涉案工程款的结算属于不同性质的法律关系范畴，审计结论不能当然成为当事人之间结算的依据，案涉工程款的确定应按照双方当事人之间的约定和履行情况加以确定。在上述审计报告正式出具之前，肖春佑即在审定结算造价为92529283.65元的《竣工结算审定签署表》上签字，并注明“同意”，还加盖盐城二建公司印章，表明双方当事人对工程结算达成一致意见，可以作为确定涉案工程价款的依据。此外，在双方未就工程结算达成一致意见的情况下，采取司法鉴定手段明确工程款金额。但该种情况通常因为已超出合同约定的审计期限，仍未作出审计结论、评审意见，且承包人已通过诉讼方式向发包人主张工程款。
某生物制药厂房按照一般厂房建设标准申报概算、发出标书，某建设公司响应并承建，2016年竣工。期间，因发包人对室内自流平、空调系统、杀菌系统、通风系统等进行品质调整，提高造价达到40%，但是发包方未申请调整项目概算，且明确表示以自有资金支付该部分费用（有工作联系单）。项目经历6年财政评审仍然无结论。
形成诉讼后，法院去函当地财政部门询问财政评审情况，财政部门回函发包人正在补充评审材料，财政评审正在进行中。最终，法院根据财政部门回函、发包人工作联系单、未及时申请调整概算导致超概算部分无法审定的客观事实，认定财政评审无法实现，支持施工方根据现有结算资料结算的主张。
（2021）最高法民申1739号案中，最高院认为，“一般而言，人民法院审理工程价款结算纠纷案件中，如果当事人明确约定“竣工结算以审计部门评审结果为准”，则应尊重当事人的意思自由，按照约定处理；这并不影响人民法院对审计机构出具报告的合法性、合理性负有审查义务及权力，实践中不宜不经审查就直接予以采纳。如经审查，确有证据证明审计意见（或结论）存在明显不真实、不客观、不合理之处，该审计意见则不应作为认定案涉工程价款结算的依据。”
《2015年全国民事审判工作会议纪要》第49条也明确“承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定”。
实践中，使用财政资金项目，项目实施过程中签署变更、索赔以及业主方品质调差或图纸变更等原因导致工程决算超概算，且建设方因管理、领导免责等原因，工程施工过程中未及时申请调整概算，导致项目决算超概算，超概算部分资金未落实。为避免因此导致的工程款支付责任和管理责任，建设方往往会选择滥用财政评审约定，生搬硬套地不计增量、变更工程，更不予计量洽商索赔部分金额，反映到财政评审上，必然导致少计工程量、清单项目不匹配等，评审结论经不住施工方质疑、法院司法审查。
政府投资项目或国有资金投资项目的承包人，由于处于弱势地位，往往难以对抗发包人强加的财政评审条款。但是为避免双方纠纷，仍然建议承包人严格按照合同约定及时提交竣工结算资料并留存递交、签收手续。针对合同约定以财政评审或政府审计为准的情形，建议细化如下事项：
1.明确发包人提起财政评审或政府审计的期限；
2.明确发包人迟延提起财政评审以及发包人原因导致不具备财政评审条件等情况下的替代措施；
3.明确发包人拖延结算、久拖不决的违约责任以及期间成本分配等；
5.长期拖延无法审结的，适当选择法律途径，积极维权，避免久拖不决，扩大损失。
6.对于明显不合理的财政评审结论，积极抗辩，在造价结论上进行说明，必要时提供补充鉴定等。
使用国有资金项目发包人，为避免财政评审结论与结算金额不一致，约定将财政评审结果作为结算依据，虽然有其内在合理性，但不能滥用优势地位。为避免纠纷，建议：
1.财政评审条款必须明确、无异议，内容上明确：
（1）申报结算、过程审计非最终结算意见；
（2）为配合财政评审而向财政部门及其指定的审计机构出具的结算意见、结论等仅作为申报材料使用，不是结算的最终意见；
（3）财政评审意见与结论作为最终结算结论；
2.过程中的洽商变更、索赔、品质调差以及增项等做好前期预算控制，一旦超出原概算/预算10%的，及时申请调整概算/预算，避免因此导致超概算部分财政部门不予审计，无法安排资金或确定结算金额，承担相应的违约责任；
3.避免项目匆忙上马，建议施工图、工程量清单、地勘资料、暂估与暂定项目尽可能明确、细化，对应建安成本经得住考验，避免缺项、漏项导致对应建安成本不明确、未在工程量清单中考虑；
4.及时申报评审资料，避免财政评审期限过长或长期无法出具评审结论导致法院认为显失公平或财政评审条件无法成就，突破财政评审限制，以其他方式计量结算款；
5.确保招投标程序合法，避免签署“黑白合同”，招投标程序违法或招投标公示合同条款签署的实质性条件背离招标公示合同，导致合同无效的，相应的财政评审结算条款也无效。
1.《审判监督指导》2010年第4辑（总第34辑）审理法院：最高人民法院
财政评审中心作出的审核结论原则上不能作为工程结算依据——长春工业大学与吉林建工集团有限公司建设工程施工合同纠纷抗诉案
2.《人民法院案例选》2017年第9辑（总第115辑）审理法院：辽宁省大连市中级人民法院
3.《人民法院案例选》2015年第4辑（总第94辑）审理法院：广东省广州市中级人民法院
当事人可以约定以财政评审报告作为工程结算依据，法院应当审查财政评审报告的合理、合法性——广东虹雨照明工程建设有限公司诉广州市南沙区东涌镇人民政府建设工程施工合同纠纷案【案号：（2014）穗中法民五终字第235号】
案例要旨：在审理政府投资项目的工程结算纠纷中，当事人明确约定以财政评审报告作为工程结算依据，应尊重当事人的意思自由。但人民法院对财政评审的合法性、合理性均有审查义务及权力，不能单纯予以采纳，若财政评审报告明显不合理则不应作为认定工程款结算的依据。
4.广州仲裁委员会编：《建设工程仲裁案例选编》（第1辑），法律出版社2013年版.
财政部门的评定审核结果不能直接作为工程的结算依据,但双方以明确的意思表示(合同明确约定或合同虽无约定但双方事后确认)同意财政评审结果作为结算依据的除外——某大学与深圳市某公司关于建设工程合同纠纷案
案例要旨：财政部门对财政投资的评定审核是国家建设单位与承建单位基本建设资金的监督管理,不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是,建设合同中明确约定以财政投资审核结论作为结算依据的,审核结论应当作为结算的依据。
5.杨心忠、柳适思、赵蕾：《建设工程合同纠纷裁判思路》，法律出版社2014年版，第175页
财政评审中心出具的审核结论不是建设工程价款结算的法定依据，但可以是约定依据。对此（财政评审中心出具的审核结论能否作为工程价款结算的依据），实践中有不同观点。第一种观点认为，财政评审中心出具的审核结论是具体行政行为，该审核结果应作为工程价款的法定结算依据，对双方当事人均有法律约束力。若当事人对该审核报告有异议，可依法通过申请行政复议或提起行政诉讼的方式进行权利救济。第二种观点则认为，财政评审中心出具的审核结论不是处理平等民事主体之间合同纠纷的法定依据。在民事诉讼中，其只能作为一般民事证据对待。
我们认为，第二种观点是正确的。具体分析如下：
（1）建设工程施工合同纠纷常见的争议焦点是以什么为标准确定工程价款数额。建设工程施工合同主体为发包人和承包人，并不涉及案外人，为平等民事主体之间的民事权益纠纷。既然是平等民事主体之间的权利义务纠纷，在不违反法律、行政法规强制性规定的情形下，就应当尊重当事人在民事合同中体现出的真实意思表示，即施工合同中有关当事人权利义务的约定内容。合同有效，就应当按照约定内容全面实际履行，当事人不能擅自改变合同约定变更履行，也不准许案外人介入民事合同中以公权力改变合同约定。
《招标投标法》第45条第2款规定，“中标通知书对招标人和中标人具有法律效力。中标通知书发出后，招标人改变中标结果的，或者中标人放弃中标项目的，应当依法承担法律责任”；第46条规定，“招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议”。财政评审中心以审核结论改变合同约定的结算条款的行为违反了上述法律规定。基于此，人民法院应按照《建设工程施工合同》约定作为裁判依据，否则，也违反了《招标投标法》的规定。
（2）如果对财政评审中心的审核结论赋予强制力，作为结算依据直接采信，将导致这样一个结果，即财政部门有权决定工程结算金额，改变民事合同约定内容，这显然与社会主义市场经济规律的本质要求相悖，与合同法精神相悖，违反平等自愿、等价有偿、诚实信用的民法原则。在签约阶段，合同当事人很难预测在履行合同中还会不会出现行政机关依行政职权改变合同约定、变更合同条款的情形发生；如果出现这种情况，对承包人而言是不公正的，也难以保障交易安全。如赋予财政评审中心作出的审核结论以效力，允许以此作为变更合同履行的依据，通过合同约定工程结算方式、价款履行的必要性就值得研究了。
（3）财政评审中心为事业单位，行使部分财政监管职能。根据财政部《关于加强建设项目工程预（结）算审查管理工作的通知》的规定，财政评审中心主要职责是对国家财政投资项目实施监督检查，检查监督建设单位有无违法违纪行为，但这种监督职能不能延伸到民事领域，改变民事合同约定的内容。财政评审中心所出具的审核结论是行政决定，不是人民法院据以审理民事案件的法定依据。在民事案件中，财政评审中心作出的审核结论性质为民事证据，若当事人约定以此作为工程结算依据的，通过当事人意思自治，该审核结论已经转化为有效合同组成部分，应当成为人民法院的裁判依据。
（4）财政评审中心的审核结论是依据财政部《关于加强建设项目工程预（结）算审查管理工作的通知》文件作出的，该通知属政府一般规范性文件，经查证已失效，已经不能作为行政执法依据，更谈不上作为民事案件的裁判依据。
1.《2015年全国民事审判工作会议纪要》（2015年4月征求意见稿）
七、关于建设工程施工合同纠纷案件(二)关于工程价款问题
49.依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。
2.《河北省高级人民法院建设工程施工合同案件审理指南》
20．政府投资和以政府投资为主的建设项目，合同明确约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，财政部门审计部门等对工程款的审核、审计，应当作为结算依据。
22．在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关作出的审计结论或财政评审意见，不影响双方结算协议的效力。
3.《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》
10、当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的如何处理？
当事人约定以行政审计、财政评审作为工程款结算依据的，按照约定处理。但行政审计、财政评审部门明确表示无法进行审计或者无正当理由长期未出具审计结论，当事人申请进行司法鉴定的，可以准许。
4.《安徽省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的指导意见(二)》
第十条政府投资和以政府投资为主的建设项目，当事人在合同中约定以审计机关出具的审计报告、财政评审机构出具的评审结论作为工程价款结算依据，发包人请求依据审计报告、评审结论结算工程价款的，予以支持。
5.最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复（(2008)民一他字第4号）
福建省高级人民法院：
你院(2007)闽民他字第12号请示收悉。关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题，经研究，答复如下：
财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。
二〇〇八年五月十六日
河南省高级人民法院：
你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。
2001年04月02日
7.审计署关于印发政府投资项目审计规定的通知（审投发〔2010〕173号）
各省、自治区、直辖市审计厅（局），解放军审计署，各计划单列市、新疆生产建设兵团审计局，署机关各单位、各特派员办事处、各派出审计局：
为进一步加强政府投资项目审计工作，规范政府投资项目审计行为，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》和《中华人民共和国国家审计准则》等有关法律法规，审计署研究并制定了《政府投资项目审计规定》。现予以印发，请认真贯彻执行。执行中如有问题，请及时反馈。
二〇一〇年十二月三十一日
8.关于地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函（法工备函[2017]22号)
中国建筑业协会:
你会2015年5月提出的对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定进行审查的建议收悉。我们对有关审计的地方性法规进行了梳理，并依照立法法第九十九条第二款的规定对审查建议提出的问题进行了研究，征求了全国人大财经委、全国人大常委会预工委、国务院法制办、财政部、住房城乡建设部、审计署、国资委、最高人民法院等单位的意见，并赴地方进行了调研，听取了部分地方人大法制工作机构、政府有关部门、人民法院和建筑施工企业、律师、学者等方面的意见。在充分调研和征求意见的基础上，我们研究认为，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。
感谢你们对国家立法和监督工作的关心和支持。特此函复。
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