摘要：发生在学校、教师、学生之间的教育纠纷，具有其特殊性，需要建立对应的纠纷解决机制。教育法典编纂提供了一个重要契机，可以对教育纠纷解决机制进行体系化重构。在排除普通行政纠纷和民事纠纷后，狭义的教育纠纷可以根据专业性、内部性等因素，分为“不可诉纠纷”和“可诉纠纷”。针对不可诉纠纷，可设置“教育申诉—教育仲裁”的二阶段纠纷解决机制，针对可诉性纠纷，可以设置“教育申诉—行政复议—行政诉讼”的三阶段纠纷解决机制。教育纠纷解决机制在法典中的呈现，在内容上需要在总则和分则之间形成规范呼应，在表达上应该根据不同情形选择最佳的法条类型。
关键词：教育法典；教育纠纷；教育申诉；教育仲裁
一、问题的提出
自20世纪80年代以来，以《学位条例》的颁布为起点，我国的教育法制建设开始走上正轨。与实体性教育管理制度不断完善同步，我国也逐步形成了以教育行政诉讼为核心，同时包括了申诉、调解、信访在内的教育领域多元化矛盾纠纷解决机制，教育纠纷的解决朝着规范化、法治化的方向不断发展。但是，在近半个世纪之后，随着教育事业的快速发展、教育管理理念和管理模式的变迁，当前教育纠纷解决机制的不足和缺陷也日渐明显，存在受理范围不清晰、不同机制衔接不畅、效率不高甚至程序空转等问题。以高等教育的纠纷解决机制为例，如研究者指出的：“随着我国高等教育改革的深化和民主法治进程的推进，高等教育领域的社会关系发生了深刻变化，学生与高校的权利冲突不断加剧，以教育申诉、教育行政复议、教育行政诉讼为核心的高等教育法律救济制度日渐凸显出不足。究其原因，主要在于现行高等教育法律救济制度设计并未充分考量高等教育纠纷的特殊性，导致现行制度定位不清、缺乏有机衔接。”上述论断虽然是针对高等教育而言的，但对基础教育、职业教育也同样适用。
体系化是法典的灵魂。教育法典的编纂，提供了一个难得的契机，可以借此对当前的教育纠纷解决机制进行全面审视和反思，在此基础上，根据法典化的思路和逻辑，从教育纠纷的特性出发，对现有的各类纠纷解决机制进行整合重构，形成一个科学、系统的教育纠纷解决程序法框架。基于这一目的，本文将首先对“教育纠纷”这一核心概念进行界定和类型化处理，在此基础上，针对不同教育纠纷设计对应的解决机制，从而为教育法典编纂中的争议解决机制提供理论参考。
二、教育纠纷的内涵界定与类型划分
讨论教育纠纷解决机制的科学化设计和体系化构建，首先要对“教育纠纷”的内涵和外延进行严格界定，其次要依据特定标准对教育纠纷进行科学分类。在此基础上，针对不同类型的纠纷，设置对应的纠纷解决机制。
（一）教育纠纷的内涵界定
从教育纠纷解决机制设计的角度，应当将教育纠纷限定在狭义层面。具体来说，凡是不具有教育法特质、可以通过现有普通纠纷解决机制得到处理的纠纷，应被排除在狭义教育纠纷的范围之外。这些应被排除在外的纠纷主要包括：（1）教育管理部门与学校、教师之间的普通行政管理纠纷，比如因办学许可、资格证书授予、行政处罚产生的各类纠纷，这些纠纷与其他领域的行政纠纷没有本质区别，可以直接适用现行的行政复议和行政诉讼程序得到解决。（2）学校与其教职员工、学生、家长以及其他市场主体之间的普通民事纠纷，比如教师或学生因校园伤害引发的侵权纠纷、学校与市场主体之间的合同纠纷等，这些纠纷与普通的民事纠纷没有实质性差异，通过直接适用调解、商事仲裁和民事诉讼机制就可以得到解决。（3）与教育有关的任何刑事犯罪，如学校管理人员的职务犯罪、教师或学生的伤害、性侵等犯罪，这均属于刑法的范畴，应在刑事诉讼法的框架内处理和制裁。
在上述限定后，可以对教育纠纷进行界定：教育纠纷指学校在行使教育管理权过程中，与学生、教职员工之间发生的各类管理性纠纷。这种管理性纠纷带有行政法的权力关系色彩，但又与行政机关与社会公众之间的普通行政管理纠纷存在重要区别。
其二，从纠纷内容方面，发生在学校、教师、学生之间的教育纠纷具有自治性、专业性和伦理性等特征。首先，在国家法律和教育标准之下，学校享有一定程度的自治权，尤其是高等院校，可以在章程之下搭建自己的治理结构，设置自己的专业方向，探索自己的办学特色，这种自主性受到法律的尊重和保护；其次，学校内部的教学与管理活动，比如学业考试、学位授予、成果认定、职称评定、师德违规惩戒等，往往涉及专业性评价，需要具备专业知识和资质的人士和机构来承担；最后，学校教育的目的在于“立德树人”，因此，学校的教育活动与商业性、市场化的知识、技能培训存在本质性差别，有自己独特的价值追求，要受到较高的学术伦理和职业道德的约束。
（二）教育纠纷的类型划分
上述关于学术性纠纷和非学术性纠纷的分类，如果从纠纷解决的角度看，其实可以转换视角，根据教育纠纷是否可诉，即能否接受司法审查，将其分为“可诉性纠纷”和“不可诉性纠纷”。
三、不同教育纠纷解决机制的设计
基于上文对教育纠纷的类型化处理，教育法典关于纠纷解决机制的体系化设计，就可以针对两类不同纠纷，分别设计对应的纠纷解决机制。
（一）不可诉的教育纠纷：“教育申诉前置—专业性教育仲裁终局”的两阶段模式
首先来看前置性的教育申诉。这里的教育申诉，专指由学校受理和处理的内部申诉，不包括向教育行政主管部门提出的行政性申诉。在本文的理想化构思中，诚如后文的分析，目前由教育行政主管部门受理的行政申诉，将会根据纠纷的性质分别被教育仲裁和行政复议所替代。
在教育纠纷解决领域，教育申诉的地位和意义，就如同调解在民事纠纷解决中一样，具有独特的价值和不可替代的地位。由于教育纠纷一般发生在校园之内，表现为学校、教师和学生之间的管理型争议，这种矛盾具有内部性，一般不会特别尖锐，因此，通过学校内部的申诉机制来解决，能够促进矛盾争议实质性化解，有助于校园内信任与和谐的重建。申诉制度在教育纠纷解决中的优势，可以将其归纳为“内部性优势”。（1）学校教育管理的依据往往是内部性的，表现为学校章程和各类校纪校规，因而，学校在处理申诉反映的纠纷方面，具有熟悉校内规定的“知识或信息优势”，有助于提高纠纷解决的效率。（2）学校作为教育机构，学校、教师、学生之间存在超越物质利益的情感、伦理关联，而申诉的内部处理有助于温和地化解矛盾，维护校园和谐。与此同时，在一方主体为学生的教育纠纷解决中，通过校内申诉化解争议的活动，本身就是一个特殊的课堂，构成了道德和法治教育的一部分，在此过程中，有助于提升学生的平等意识、参与意识、程序正义观念，提高学生理性依法化解矛盾、维护自身合法权益的能力。
接下来再看终局性的教育仲裁。针对不可诉的学术性纠纷，在通过校内申诉仍然未能解决、当事人不服的情况下，可以向专业性的教育仲裁机构提出，依据仲裁程序作出终局性裁决。
（二）可诉讼的教育纠纷：“教育申诉—行政复议—行政诉讼”的三阶段模式
另外，基于对教育公益性的考虑，还有学者提出要在教育法典中规定教育公益诉讼制度，通过公益诉讼在特殊情形下捍卫公民受教育权、保护公共利益，这也为教育法典中纠纷解决机制的设计提供了一个很有启发的思路。
四、纠纷解决机制在教育法典中的具体安排
体系化的教育纠纷解决机制如何在教育法典中体现，属于法典编纂的立法技术问题。对此，可以从两个维度进行分析：其一是从体系上，纠纷解决机制在总则和分则部分如何呈现及其关系的处理；其二是从表述上，涉及纠纷解决机制的具体条款，应通过哪种类型的条款予以表达。
（一）纠纷解决机制在法典总则和分则中的安排
对于体系性法典而言，总分结构是最基本和最常见的法典体例结构。在教育法典中，针对教育纠纷解决机制的设置，总则和分则应彼此呼应，相辅相成，同时在内容、功能方面展现差异。
第二，在总则的一般性规定的基础上，分则部分需要根据具体领域对纠纷解决机制进一步细化。考虑到高等教育与基础教育之间存在差异、民办学校与公立学校存在区别，分则需要针对不同情况和不同领域，进行差别性规定。
在高等教育阶段，由于大学的学术研究功能比较突出，学术自由成为其与中小学很重要的差别，同时高等教育的学生一般为成年人。所以，在高等教育阶段，纠纷解决机制在教育申诉之外，应特别重视教育仲裁制度的构建。在法典分则的“高等教育”部分，需要明确教育仲裁机构的设置、成员、受案范围、仲裁程序、仲裁效力以及司法监督等。当然，在教师管理方面，公立高等院校与民办高等院校存在差异，分则在设计对应的纠纷解决机制时，需要以各自特殊的法律关系为前提。
（二）纠纷解决机制的法律条款表达
法律需要通过语言来表达和呈现，法律对语言具有依赖性。从法律条款的表述和内容方面，可以将法律条款作类型化划分，不同的条款扮演不同角色，发挥不同功能。在教育法典总则和分则关于教育纠纷解决机制的条款设计中，要注意根据不同情形，选择最佳的法律条款。
第一类，确定性条款。法律中的大部分条款均为确定性条款，确定性条款集中体现了法律的“可预测性或可计算性”特征，不仅能够让行为人了解自己的权利义务及行为后果，也能给法官提供清晰的裁判指引。教育法典在设计纠纷解决机制时，尤其在分则部分，需要通过确定性条款，构建起科学的纠纷解决机制。教育法典在运用确定性条款时，有时候可以采用概括性规定，即通过总结共性的方式，对各类行为或现象的核心要素进行集中归纳。比如可以参考《中华人民共和国行政许可法》第2条对行政许可要件的规定，对何为“学术性纠纷”进行一般性归纳；还可以运用列举式规定，即对某一领域的内容作菜单式明确列举，比如可以参考《行政复议法》第11条对行政复议事项的列举，对教育仲裁的受案范围进行一一列举。
五、结论
“教育法典的编纂，应将个体教育权作为最为核心的概念，贯穿整个教育法典的立法始终。”没有救济，就没有权利。相比其他部门法而言，现有教育纠纷解决机制的制度设计还不完善，现实运行也不理想。教育法典的编纂，为教育纠纷机制的体系化构建提供了一个重要契机。教育纠纷解决机制的体系化构建，首先需要在理论上对教育纠纷进行严格的界定，在排除其他一般性纠纷后，对其进行“可诉性纠纷和不可诉纠纷”的类型化处理。在此基础上，在教育法典的总则和分则部分，运用科学立法技术，通过不同法律条款，针对性进行制度设置，构建起针对不可诉纠纷的“教育申诉—教育仲裁”解决机制以及针对可诉纠纷的“教育申诉-行政复议-行政诉讼”解决机制。通过在法典中构建科学、完备的教育纠纷解决机制，实现教育纠纷的高效公正化解，保障受教育者权益，维护校园秩序与和谐，推动教育事业的可持续、高质量发展。