中国社会科学院国际法研究所是中国国际法学的研究重镇。她的前身是中国社会科学院国际法研究中心、中国社会科学院法学研究所国际法研究室和最早时的中国社会科学院法学研究所国际法组。
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关键词：“一带一路”；法治；共建机制；有约必守
党的二十大报告指出，共建“一带一路”成为深受欢迎的国际公共产品和国际合作产品，要推动共建“一带一路”高质量发展。当今世界，随着国际力量消长变化和全球性挑战日益增多，加强全球治理、推动全球治理体系变革已是大势所趋。2013年，我国创造性地提出“一带一路”倡议，不仅为我国改革开放和持续发展提供了新动力，更为区域经贸合作以及世界经济繁荣发展提供了新方案，有力维护和促进全球自由贸易体系及开放型世界经济。普遍认为“一带一路”共有65个沿线国家和地区，但“一带一路”参与方远不止65个。截至2023年1月6日，中国已同151个国家和32个国际组织签署200余份共建“一带一路”合作文件。当前，在百年未有之大变局加速演进的背景下，“一带一路”建设面临更加严峻的内外部挑战。在外部挑战层面，2022年5月，美国总统拜登宣布启动“印太经济框架”，宣称能否参加该框架的核心标准在于“是否支持美国价值观和规则”。美国贸易代表戴琪甚至表示，该框架旨在“有效反制中国的影响力”。在内部建设层面，开放包容的理念使得“一带一路”的规模迅速扩展，形成了广大的“朋友圈”。然而必须看到，随着规模扩张，“一带一路”合作机制的内部治理难度相应增大。
2023年是“一带一路”倡议提出十周年。10年来，“一带一路”在拓展国际经贸往来层面已见成效，下一阶段高质量共建“一带一路”更应考虑如何在深度和广度上推进国际合作。共建机制的建立，内在要求参与方尊重“一带一路”建设的价值追求，以法治方式构建“一带一路”的合作机制，确保“一带一路”在国际法治的轨道上长远发展。鉴于此，本文在阐明构建“一带一路”法治化机制的必要性后，以世界贸易组织（WTO）、亚太经合组织（APEC）、二十国集团（G20）以及七国/八国集团（G7/G8）的机制建设为借鉴，探索提出共建“一带一路”倡议的法治化与机制化路径。
一、“一带一路”的参与方式：以政治意愿为主要考察因素的框架安排
“一带一路”吸引众多国家和国际组织的参与，但尚未形成专门的多边条约制度。与西方国家推动国际经济合作、区域经济一体化所采用的规则导向方式不同，“一带一路”建设采取了非正式的、弱机制化的发展路径，力求在政治协商谈判中实现有效合作。
针对“一带一路”法律制度，有学者将其视为初级协定（primaryagreements）和次级协定（secondaryagreements）的混合体。“一带一路”的初级协定是中国与其他国家政府或国际组织缔结的、体现参与“一带一路”合作意愿的法律文件。次级协定是具体实施“一带一路”项目的法律文件，一般是参与项目开发和合作的实体签署的合同。归纳而言，次级协定主要有两类：一类是履约协定，包括履行担保合同、土地使用合同和特许权协议；另一类是融资协定，包括贷款协议和拨款协议。
如是观之，现阶段的“一带一路”合作机制尚不存在法治化、机制化的参与方式。某种程度上，我国跟潜在参与方的双边关系和谈判效果是其能否参与“一带一路”的核心因素。此模式在“一带一路”的初创阶段尚可施行，但若“一带一路”从单一国家主导迈入共商共建的进程，其将无法满足国际合作的可预见性和有效性。
二、共建“一带一路”：提供制度型国际公共产品的必要选择
“一带一路”建设是中国参与全球治理的重要方案，也是推动形成更为公正合理的国际秩序的有益探索。在参与到共建的过程中，“一带一路”的合作机制更突显民主性和多边性的特征。共建“一带一路”，不仅需提升国际合作的合法性与有效性，更应以制度和规则创新的方式实现机制的稳定性和可预见性。
（一）“一带一路”应成为合作努力型的国际公共产品
提升合作机制的合法性，是推动共建“一带一路”的必由路径。合法性是一种普遍的认知，即一个实体的行为受正当且理性的理念、价值、规范的约束。国际合作机制的合法性，主要涉及国际合作机制与国际社会的关系，即国际社会对该机制的认可与支持。如凯瑟琳·约翰逊（CathrynJohnson）所言，“只有当参与方预期其他参与方的行为将与自己的行为保持一致，并且他们之间能够互相支持时，一个具备权威性的合作机制才会存在并具有约束力……而只有当国际社会对一个国际合作机制的合法性持有普遍的认同感时，它才能有效促进国际秩序的发展”。
毫无疑问，共建“一带一路”理念提出的实践逻辑在于，推动“一带一路”从“单独努力型”的国际公共产品转变为“合作努力型”的国际公共产品。“一带一路”要实现多边主义的包容性和代表性，不能只是一味地扩大规模，而是要在可持续发展的基础上注重不同地域、文化和理念的融合。“一带一路”要引领构建更为公正合理的国际秩序，需要得到辐射范围广泛、多元法系体制的国家和地区的认可与支持，这要求它秉持正确的义利观，推进共同价值的探索，并通过法治机制维护参与方的期待利益。
目前，个别国家对中国推动“一带一路”的合法性提出质疑。国际上出现类似“中国版马歇尔计划”“中国威胁论”的错误声音。国家或国际组织通过正式、透明和客观的法治机制共建“一带一路”，可表明“一带一路”的建设方案不是恣意的，更不是为了服务特定的政治目的，而是为了带动全球贸易投资的高质量发展，推动形成更为公正合理的国际经贸秩序。总体上，推进共建机制的实施，可提高国际社会对“一带一路”合法性的认可，亦可激励更多国家在“一带一路”建设中发挥更大的作用。
（二）共建“一带一路”应重视法律方式对可信承诺的规范
创设国际合作机制的目标，在于协调单个国家无法解决且需要集体努力解决的议题。研究表明，国际合作机制的有效性依赖于参与方是否有能力对互利的政策作出可信的承诺。如果目前的参与方认为共建方有“搭便车”的意图或者阻碍集体决策的动机，国际合作的价值就会降低。在实践中，欧盟只接受符合“哥本哈根标准”的新成员，该标准强调成员方具备广泛的民主化水平，或处于向市场经济过渡的进程；WTO对成员方施加了贸易自由化的要求；北约要求新加入者提高军事能力并加强对平民的保护。这些都体现国际合作机制对参与方行为的要求。
国际合作机制的深化主要体现为对参与方约束力的增强，这需要在机制建设的过程中考虑参与方的立场和共识。作为一个主要由国家组成的合作机制，“一带一路”深化合作的首要前提是参与方对价值追求和关键立场的趋同性。若以促进参与方在更多议题上的立场趋同性为使命，则合作机制的深化程度越深，意味着共建“一带一路”的门槛不得不提高。因此，“一带一路”须改变政治意愿为主导的参与方式，以设立法治机制的方式确保合作的稳定性和可预见性，以此使“一带一路”建设行稳致远。
三、共建“一带一路”的机制建设：以法治三要素为展开
法治强调通过制定法律、运用法律调整社会生活关系，形成动态的法秩序。现代意义上的法治还在形式上追求法律的至上权威性，在实体价值上追求“良法之治”，并且要求法秩序能够得到有效实施。在现代法治语境下，“一带一路”倡议应具备彰显合法性与有效性的理念、价值和规范，并将其运用于调整和规范共建“一带一路”倡议的行为，形成良好秩序。
（一）义务性要求
共建“一带一路”的义务性要求体现于，参与方在履行其参与过程中所作的承诺应受规则制度的约束。现有国际实践提供了两种模式：一种为WTO采用的强义务模式；另一种是APEC和G20、G7/G8采用的弱义务模式。
WTO机制具有强义务性的特点,申请方的加入本质上是一个与WTO现任成员方缔结条约的过程。一方面，WTO通过贸易政策评审机制要求申请方调整其国内法律制度使之与WTO规则相一致。如中国在入世时为改变知识产权保护方面与WTO规则不相适应的情形，修改了诸多知识产权领域的法律法规。另一方面，由申请方和工作组成员议定的加入条件和所附的货物与服务贸易减让表构成的入世议定书属于WTO协定的一部分，成为了成员方的法律义务。
基于“一带一路”的特点，共建“一带一路”机制应选择义务性模式。一方面，申请方在参与共建过程中应以自愿和协商的方式作出承诺；另一方面，应采取有效措施督促参与方诚信地履行其承诺。其理由在于，“一带一路”参与方存在显著差异，为形成稳定的可预期性，构建法治机制是最好的方案。
在实践中，“一带一路”参与方的差异性体现在以下三个方面：首先，各参与方的经济发展水平存在差异、资源禀赋不同、文化及宗教多样性显著，这导致了利益需求的非一致性；其次，各方对“一带一路”倡议的认知不同，导致合作意愿的不稳定性；最后，各参与方的法律水平差异较大，国内法治环境参差不齐，导致其对法律的认同和遵守程度存在不确定性。当前，世界面临百年未有之大变局，全球性的“黑天鹅”事件不断出现，在此背景下，凝聚认同感、形成实践合力，是“一带一路”实现高质量发展的重要方向。
因此，“一带一路”建设需要重视合作共识和契约精神，更需要迈入规则治理的阶段。规则和信用是国际治理体系有效运转的基石，也是国际经贸关系稳定发展的前提。在参考WTO和APEC等经验基础上，笔者认为，“一带一路”的共建机制应强化对义务性要求的建设。具体而言，可在平等互利的基础上依据参与方的政治、经济、法律和文化状况进行有效协商、谈判，达成各方认可的具有法律约束力的可信承诺，并配合相应的评估、审查和激励措施促进具体承诺的履行。
（二）精准性要求
G7/G8和G20等政治性对话机制因缺乏正式的参与标准，产生了一些负面影响。一方面正式标准的缺失导致外界长期质疑该机制的合法性。有观点指出，“G20缺乏足够的代表性和合法性，这削弱了近200个不属于该集团但受其决定影响的国家对它的信任”。另一方面，缺乏参与标准使得成员的加入和退出容易受政治因素的干扰，这一点在俄罗斯与G8的关系上得到了印证。俄罗斯加入时并不符合该集团的经济和体制标准，其加入与西方国家的利益诉求不无关系，主要通过“政治窗户”而不是“经济大门”。2014年克里米亚危机爆发后，俄罗斯被主要参与方从G8除名。2019年，美国时任总统特朗普提议重新接纳俄罗斯，俨然将之当作大国博弈和获取政治利益的工具。
相比于G7/G8、G20机制而言，APEC对成员方设立了一些相对明确的要求，即成员方的国内外政策要符合APEC贸易自由化和便利化的目的和宗旨。印度谋求加入APEC的失败经历，一定程度上证明APEC设立的标准能够筛选符合其目的与宗旨的新成员，从而促进合作机制的有效运行。自1991年向APEC递交加入申请书以来，印度至今仍未加入该机制。印度加入意向已得到中国、美国、俄罗斯等APEC主要成员方的支持，印度没有加入APEC的根本原因是其贸易政策不符合APEC参与标准。
当然，对精准性的过度要求可能陷入另一种极端的“坐地起价”现象。例如，WTO机制通过加入谈判和贸易政策评审机制，督促成员方严格实施“贸易自由化”的标准和要求。在加入谈判时，一些国家以所谓“国家市场经济制度”为标准，迫使申请方更改国内的根本经济政策，导致作为WTO基石的互惠性要求难以得到切实遵循。某种程度上，WTO加入机制未能切实遵从平等与互惠的协商准则，也未对申请方需要作出的承诺范围和程度进行限制，使得实践中的加入谈判超越了WTO最初设定的宗旨，从“推动贸易自由化”异化为“利益交易”的场所，新成员方时常需承担高昂的“超WTO义务”。
由此，在建设“一带一路”中，应规范共建机制的目的与宗旨。依据《维也纳条约法公约》第31条，目的与宗旨是条约解释的重要考量因素。如前所述，目前许多西方学者无端指责“一带一路”是“中国版马歇尔计划”，带有明显的“中国中心主义”政治色彩。明确共建“一带一路”的目的与宗旨以及建立明确的参与标准，一定程度上可消减此种不当质疑，避免“一带一路”建设受到大国博弈的裹挟。目前“一带一路”参与方大多是发展中国家，由于客观存在的综合国力的差距，一些国家担忧其他国家存在掠夺其本土资源或实施“经济控制”的动机。理论上，若不加以规范，“一带一路”可能会陷入和WTO一样的困境，即由于缺乏参与谈判的实质性指导标准，潜在参与方担心其他国家将无限度地索取利益。甚至有学者认为，“一带一路”倡议的发起方正是借鉴WTO加入机制的这一漏洞，向参与方索取超水平的承诺和要求，追求自身利益为应对此类不当的质疑，共建“一带一路”不仅要设立透明的共建标准，而且要明晰规则实施的指导原则，促使在平等、互惠、合作的基础上开展国际合作，打消参与方的潜在疑虑，弥合共建进程中的认识分歧。
四、共建“一带一路”法治化机制的实施路径
（一）框定共建“一带一路”的价值追求
共建“一带一路”应以“一带一路”参与方的共同价值追求为基础。这可使“一带一路”的发展免受合法性的质疑，并能通过吸引真正认可和支持“一带一路”宗旨的主体参与建设，提升合作的有效性。
1.坚持市场经济原则和法治原则
市场在资源配置中起决定性作用。历史经验表明，坚定地支持“市场经济”道路，是各国融入全球化进程以及实现经贸发展的重要方式，也是实现“一带一路”市场化、法治化发展的内在要求。“一带一路”的重要目标之一是实现贸易畅通，这需要营造企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的竞争格局和市场环境。因此，共建“一带一路”必须以市场经济原则为导向。
当然，在落实市场经济原则时，必须认识到各参与方国内市场化水平差异较大，不能强行要求所有的参与方已全面完成市场经济改革。只要其认可市场导向的理念，其他参与方应支持其循序渐进地推进国内市场化改革。同时，市场经济也是法治经济。法治原则能够保障市场主体履行公平与诚信交易的义务。无疑，“一带一路”在坚持市场经济原则的同时必然需要坚持法治原则，积极利用法律手段防范共建“一带一路”过程中的各类风险，有效解决各种争端。
2.尊重开放、绿色、廉洁的理念
开放、绿色、廉洁理念，是“一带一路”建设的根本要求。开放的要求主要是指在尊重各方意愿前提下，形成经济全球化通行规则，推动形成开放型世界经济。经济全球化促成了贸易、投资、金融、技术等方面的发展。“一带一路”开放理念要求各参与方在谋求自身发展的同时建设开放型经济，促进共同发展，在维护自身利益的同时兼顾各方利益，持续推动世界各国在贸易和投资领域的便利化。唯有如此，“一带一路”所倡导的全球经济治理规则和体系才能真正获得国际社会的认可和接受。
绿色发展是共建“一带一路”应坚持的方向。全球绿色发展领域已形成一系列高标准的国际规则和制度，全球碳排放和环境容量的约束作用不断强化，各国对绿色发展的需求日益强烈。由此，绿色发展成为“一带一路”高质量发展的普遍共识和最大利益契合点。在实践中，应激励各参与方达成承担国际生态责任的价值共识，推动实现建设“清洁美丽的世界”的目标。
“廉洁丝路”是高质量建设“一带一路”的重要内容。“一带一路”项目若发生腐败行为，合作双方不仅将面临巨大的政府违约、舆论指责和法律追究等后果，而且还将损害“一带一路”参与方之间的信用基础，动摇跨国经济合作的根基。“一带一路”建设必须坚持在阳光下运行，以零容忍的态度打击腐败。
3.遵循构建人类命运共同体的基本宗旨
“一带一路”参与方的国情、制度及经济发展水平不完全相同。在此种情况下，促进生成和内化“一带一路”倡议的新“价值共识”至关重要。人类命运共同体的核心是互利共赢，以责任共担与利益共享为基本原则，以包容与可持续发展为目标。这与“一带一路”建设的目标和宗旨相契合。因此，应将“人类命运共同体”作为各参与方的价值共识。只有在人类命运共同体理念的指引下，“一带一路”建设才能在各方共同行动的过程中彰显全人类共同价值、坚守多边主义立场，并在共同利益实现的过程中促进各方承担共同责任，不断在增进国际政治互信中推动共同发展。
（二）在“一带一路”建设中真正落实共商共建共享原则
共商共建共享原则强调治理具有多元主体、平等参与和民主协商的特征。各方在参与“一带一路”的过程中，不仅要具有共同的价值目标，而且要遵循正当程序要求。其中，共商共建共享原则应贯穿于协商、谈判、决策等程序的始终。
具体而言，第一，在项目的谈判和决策程序中，要尊重主权原则、尊重不同主体的多元性、切实考虑各方的实际发展水平，反对参与方利用自身优势挑战其他国家的政治安全等核心利益。“一带一路”的参与方应充分协商和交流，力求在有利于实现“一带一路”目标的基础上，充分考虑参与方自身情况，达成互利共赢的项目安排。这种多主体的协商方式与现行的双边安排相比，更加彰显民主性和包容性。
第二，在履行谈判达成的承诺或约定的过程中要注重协调性和规范性。如果谈判成果是在共商共建共享原则的基础上达成，则参与方需具备相应的能力和充分的动力履行承诺。在实践中，应采取一定的审查、评估和激励措施促进“一带一路”的参与方诚信履行其承诺与义务。
第三，探讨规范化的加入、实施和退出机制。如前所述，现阶段的“一带一路”合作机制以政府间备忘录为制度安排，这无法保障“一带一路”参与方权利与义务的可预期性和稳定性。为此，应将签署政府间备忘录的形式升级为签订“一带一路”合作的议定书或协定。此类协定的条款应包括参与方加入、实施和退出合作的具体权利与义务。
（三）设立推动共建“一带一路”的跨国常设机构
高质量共建“一带一路”倡议需要参与方的共同努力，实现跨国层面的机制化建设。现有的“一带一路”国际合作高峰论坛与国际合作的法治化要求存在差距。WTO、APEC等均建立起正式的秘书处，为机制运转提供了组织保障。共建“一带一路”的发展内在地需要设立常设机构，为开展国际合作提供更为充分的组织协调服务。
具体而言，第一，常设机构是参与方及其潜在的合作对象之间的联系枢纽。有意向参与共建“一带一路”的主体可从常设机构获取信息和程序性指导，提高共建程序的效率。常设机构为参与方综合评估和判断合作伙伴的适格性提供咨询服务。
第二，常设机构为“一带一路”参与方的规则谈判提供支持。鉴于“一带一路”合作领域的广泛性，常设机构内部可设立管理贸易、投资、金融、基础设施、文化合作等重点领域的专门工作组。各工作组应努力协调各方立场，设置关键议题，促进达成具有约束力的合作协定。
第三，常设机构应监督各参与方履行承诺或义务。具体可借鉴APEC经验，建立参与方定期报告与审议机制。同时，常设机构应在预防争端方面发挥作用，如可建立风险评估和预警机制，对东道国的政治状况、政策变动等对合作项目可能带来的影响或损失进行评估，制定风险评估指数，防范风险的产生与扩散。
（四）构建专业性的“一带一路”争端解决机制
为妥善化解“一带一路”经贸合作潜在的分歧和纠纷，有必要建立专业性的争端解决机制。当前，大多数“一带一路”合作文件中的争端解决条款仅写明“备忘录解释或执行过程中出现的任何分歧将通过友好协商解决”，尚未将调解、仲裁等专业性的争端解决方案纳入其中。在实践中，共建“一带一路”涉及贸易、投资、金融、能源、基础设施等诸多领域，其潜在争端具有混合性的特征。更为重要的是，“一带一路”潜在的纠纷不仅涉及私人间的经济利益，还涉及国家或政府的经济政策和经济活动，若缺少中立的第三方参与，将难以有效解决争端。总体上，“一带一路”争端解决机制应具备多元一体的特征。“多元”表现为争端解决机制应包含友好协商、调解、仲裁等程序；“一体”表现在各种争端解决程序需有效衔接，形成有机统一的整体。
具体而言，第一，建立完善的国家间友好协商和快速反应机制。友好协商可节省高昂的诉讼成本，且谈判的内容和进程可依据各方的意愿和需求调整。因此，应鼓励当事方在涉及敏感争端时，优先选择以友好协商的方式解决。
第二，探索将调解机制纳入争端解决方案之中。调解以相互尊重为基础，通过中立第三方的参与实现友好解决争端的目标，其具有程序灵活以及高度自治的特征。调解的使用不仅能规范化解决争端，而且有利于参与方之间合作关系的长久维系。因此，调解应在“一带一路”争端解决机制中发挥重要作用。在争端发生后，当事方可主动请求国际调解院等机构介入，通过沟通协商的方式解决分歧。
五、结语
“一带一路”倡议是不断发展的国际性合作机制，其要进一步被全球各国广泛接受并获得普遍认可，就必须强化合法性和有效性。构建“一带一路”倡议的法治化机制是实现“一带一路”高质量发展、引领构建更为公正合理的国际秩序的内在要求，这也有助于消减国际社会对“一带一路”的不当质疑，指引各国携手共进的方向，推进“一带一路”走得更深、更实、更远。
在全球治理的视野下，通过国际合作制定国际规范，建立可预期的国际制度，逐步塑造公正、有效的全球化模式是人类社会的可行性途径。作为一种全新的国际合作机制，国际历史上尚无任何一种合作模式直接适用于“一带一路”，但全球治理规范的建构始终是一个没有终点的进程。从参与“一带一路”到共建“一带一路”，“一带一路”倡议的法治化建设将不断推动国际法理论和实践的探索，持续推进国际合作机制的创新与发展，为实现更为公正合理的国际经贸秩序提供更加有益的智慧与经验。
作者：孙南翔，中国社会科学院国际法研究所副研究员；王玉婷，中国社会科学院大学法学院硕士研究生。