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一、商业银行集中支付业务弊端
这种模式的资金核算方式为：财政部门对人行国库下达各预算单位的资金拨付额度，人行国库部门在接到拨款明细后，按额度直接向商品供应商汇划资金。
（一）商业银行国库集中支付方式存在的弊端
1．国库角色被弱化，监管职能受损。实行国库集中支付后，按照现行操作程序，先由银行垫付资金，然后与人民银行国库单一账户进行资金清算，形成了事实上的银行经理国库，人民银行却由主动划拨变成了被动清算的角色，国库监管形同虚设，这与《中国人民银行法》赋予人民银行经理国库的职能相背离。
2．资金运行程序颠倒，国库无法实时监管。一是国库资金先用后批，国库审核监督难。国库部门在办理日常支付业务时，只有财政部门的支付额度作为依据，在银行办理资金支付后向国库申请划款时，对拨款的政策依据、合法性以及当天是否实际支付等方面无从审核，造成国库对财政资金监管的边缘化，甚至是银行垫付资金后，倒逼国库清算资金。二是国库被置身事后，实时监督难。银行听命于财政支付指令，只能提供支付服务，无监督管理职权，人民银行有监督职权又处于支付事后，实时监督作用无法有效发挥。如果出现非法拨款，资金已经流出，造成了事实的风险，银行也因已垫付资金而产生资金损失。
3．银行无法监管，资金风险控制无保障。银行作为企业，以利润最大化为经营目标，能够国库集中支付却无法国库监督职能。既无权监管，也不会对预算单位利用零余额账户套取资金等不合规行为进行严格监督，而只会尽量满足预算单位的要求，甚至为了自身利益而不惜违规操作，形成资金风险隐患。
二、人民银行直接办理集中支付的可行性
（一）人民银行直接办理集中支付已具备了条件
一是人民银行国库部门经过多年的实践，已建立起严密、完善的内控制度体系，积累了丰富的工作经验，且专业人员素质较高，完全有可能把国库集中支付办好。二是人民银行是金融系统资金清算的组织者，而国库作为人民银行内设职能部门，是大额支付系统的直接参与者，又有同城票据交换席位，具备先进的资金汇划渠道。预算单位零余额账户的核算利用国库会计核算系统，将国库单一账户及“预算单位零余额账户”设立在一套核算系统中，实现了资金清算简单、快捷、方便和安全。人民银行办理零余额账户业务，既解决资金汇划中出现的各类问题，还能避免由商业银行办理预算单位“零余额账户”发生的资金垫付问题，同时也杜绝了以往存在的挤占、转移和挪用财政资金现象的发生，可确保财政资金的完整性。三是随着人民银行职能转换，基层人民银行人员充足，完全有能力直接办理国库集中支付业务。
（二）人民银行直接办理集中支付，可为中央银行经理国库职能的发挥开辟新天地
支出信息是财政信息的重要组成部分，支出信息大量分散存储在商业银行，不利于对信息的归纳、整理和运用。不利于对财政资金支出的预见性的掌握和财政资金管理水平的提高，也不利于国库现金管理的实施。随着国库信息网络和处理系统的建设发展，人民银行国库部门办理财政所有支付业务后，大量分散在商业银行的支出信息将得到充分、有效利用，对于加强财政资金管理，提高财政资金使用效率发挥着重要作用。同时，国库部门可以结合财政、货币政策，深入开展国库资金收支的统计、分析和预测，发挥国库促进两大政策工具协调配合的职能作用，为中央银行经理国库职能的发挥开辟新的天地。
（三）人民银行办理国库集中支付方法
三、实行人民银行国库集中支付需要解决的问题
根据集中支付改革的需要，修订《预算法》和《国家金库条例》，赋予人民银行国库部门对征收机关、财政部门和预算单位开立非法过渡性账户的处罚权，以及对财政库款支拨的监管权。同时，进一步完善财政国库管理制度改革方案，尽快制订适应基层的《国库财政资金清算办法》、《国库集中支付财政资金支付管理办法》，为国库集中支付实施提供可操作依据。
（二）完善法律法规，加快部门预算推进进程
2005年辽宁省开始实施国库集中支付改革，到2009年末，辖内共有6849家预算单位实行了国库集中支付，其中省本级1045家，全部实现预算单位集中支付；地市级有2729家预算单位实行了国库集中支付，占市级预算单位总数的66％。全省已有7个地市实现市本级预算单位纳入集中支付改革；县级有3075家预算单位实行了国库集中支付，占县级预算单位总数的51％。改革启动以来，中国人民银行国库部门就按照职责划分，认真履行对银行办理集中支付业务的监管职责，加强对国库集中支付业务银行的检查，不断规范国库集中支付业务，保证了此项改革稳步推进。
一、国库集中支付银行监管难点
(二)预算单位账户设立放开，部分资金脱离国库监督范围
改革初期，根据《辽宁省省直单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》(辽财库[2003]184号)规定，承办行为预算单位开设预算单位零余额账户，账户性质为单位基本存款账户。出台此项规定旨在撤销预算单位各类过渡性账户，加强预算单位用款管理。但按照《财政部中国人民银行关于零余额账户管理工作有关事项的通知》(财库[2009]47号)规定，预算单位未开立基本存款账户，或原基本存款账户在国库集中支付改革后已经按财政部门要求撤销的，经同级财政部门批准，预算单位零余额账户作为基本存款账户；除上述情况外，预算单位零余额账户作为专用存款账户。这项规定放开了预算单位的账户管理，使得预算单位有条件将“零余额”账户的预算资金转往在其它商业银行开设的基本账户，在实际操作中出现了大量预算资金游离于零余额账户之外，脱离了人民银行国库的监督范围。
(三)资金清算方式改变，国库对预算支出监管几乎成为“空白”
(四)预算单位大量提现，国库监管陷入窘境
(五)银行违规操作，国库监管难度加大
一是部分银行为避免垫付资金，存在“先清算，后支付”的违规行为。因为财政国库集中支付系统与银行自身核算系统没有制约关系，银行业务操作有很大的随意性，它们不需垫款，仅凭财政网上信息就可以从人民银行申请到上千万的资金，所以部分银行清算行常常会在垫付资金与网上信息核对未一致的情况下，与国库清算资金，而国库部门却无从得知。二是部分银行为预算单位违规开设专用账户或一般存款性账户。部分银行在预算单位开户手续不全或未经人民银行核准的情况下，为预算单位违规开设零余额账户，账户性质有专用存款账户或一般存款账户。三是退付资金未及时划退至国库单一账户，一般占用3－5天。这些问题在国库日常办理业务过程中是不能及时发现的，只能在实地业务检查时才能发现。但由于目前银行数量庞大，加之人民银行人力、物力有限等多方原因，人民银行对银行的检查面很难达到100％，银行普遍存在侥幸心理。违规办理业务，加大了国库监督管理难度。
二、对策及建议
(一)建立和完善国库集中支付制
度
对历年颁布的与国库集中支付业务有关的制度进行整合，将零散的各种制度形成统一的制度体系。进一步明确对银行的资格认定的量化指标，并要求结合银行监管部门的评级结果、检查结果进行认定；对零余额账户的性质和功能进行明确定义，规范零余额账户的使用；明确国库对各级财政预算收支计划执行情况的监管权；明确国库集中支付业务违规处罚办法，提高商业银行违规成本。
(二)进一步清理预算单位账户，堵塞资金风险漏洞
零余额账户作为国库集中支付资金的“中转站”，对其加强管理是一项十分必要的工作，财政部和人民银行应进一步对预算单位零余额账户进行规范，在资金使用权和审批权不变的情况下，对不符合规定用途的预算单位账户坚决予以撤销，指定零余额账户作为唯一核算账户，避免预算单位将零余额账户资金划转到其开设的其他账户的现象发生。
(三)完善程序，加强联网，实现全面监管
一是在财政集中支付业务系统中增加“资金用途”栏，国库部门受理额度单时，严格审查额度单中拨款用途，对不符合规定的支出，不予将额度导人国库会计核算系统，使银行与国库无法进行清算。同时，要求银行在受理预算单位提供的申请划款凭证时，必须核对资金的用途，在凭证与额度信息不一致的情况下，不予办理。二是加快横向联网建设，推进业务处理自动化，努力实现中国人民银行国库部门与财政部门预算资金信息共享，实行网络监测等非现场监管手段来弥补监管难度大的不足，全面履行国库部门对预算资金的监管职能。
(四)以政府推广公务卡工作为契机，严格控制现金支取
实行公务卡消费不仅用较少预算资金以现金方式流通，而且在一定程度上限制预算单位从零余额账户大量提取现金，从而避免预算资金外流，国库部门应以政府推广公务卡工作为契机，充分发挥国库监督作用，推进国库集中支付改革进程。
(五)加大现场检查力度，有效控制资金风险
随着第三方支付业务的蓬勃发展，第三方支付机构的备付金也越积越多，截止2013年第一季度，纳入中国人民银行统计监测的269家第三方支付机构共吸收客户备付金余额881.55亿元，同比增长70.81%。然而支付机构在实际运营中却存在着客户备付金与自有资金不分、银行账户数量多且过于分散、资金存放形式多样、资金账户的关联关系复杂且透明度低等问题，备付金的监管问题自然也成了社会的热点和焦点。因此，亟待尽快制定并出台办法，明确和细化人民银行关于客户备付金的监管要求，强化支付机构的资金安全保护意识和责任，以及备付金银行的监督责任，切实维护客户合法权益。
1我国第三方支付机构备付金政策的演变
1.1《支付清算组织管理办法》征求意见稿，备付金政策的探索阶段
2005年6月，中国人民银行第一次了《支付清算组织管理办法（征求意见稿）》，按照条款规定中国人民银行是支付清算组织的监督管理部门，支付清算组织不得吸收存款，不得为参与者办理清算结果的资金转账，应按照与参与者的协议办理支付清算业务，并将支付清算结果提交给约定的开户银行办理资金转账。2006年3月中国人民银行又小范围地提出新的征求意见稿，该次意见征求集中在内部控制上，主要是保证金管理和设立风险基金，规定保证金应专户存放于商业银行，且同一家银行只能开立一个专户。在两次征求意见中，中国人民银行虽未正式提出备付金的概念，但已初步界定支付清算组织不是银行，不能吸收存款，只能委托银行办理资金转账，需在商业银行开立保证金专户，且同一家银行只能开立一个专户。
1.2《电子支付指引（第一号）》，回避备付金概念
为了规范和引导电子支付的健康发展，保障当事人的合法权益，防范支付风险，确保银行和客户资金的安全，2005年10月，中国人民银行公布了《电子支付指引（第一号）》。该规定主要是从银行角度出发，对银行与电子支付平台的交易做了一些细致规定。按规定，在电子支付类型、单笔支付金额和每日累计支付金额等方面针对不同客户做出限制。该电子支付指引所涉及的交易资金主要是银行结算账户资金，与第三方支付机构的备付金概念不同。
1.3《非金融机构支付服务管理办法》正式引出客户备付金
2010年6月中国人民银行颁发了《非金融机构支付服务管理办法》，第一次正式引出客户备付金的概念，办法主要强调了客户备付金的权属关系、存管方式、客户备付金与实缴货币资本的比例等原则性要求。明确了支付机构接受的客户备付金不属于支付机构的自有财产，支付机构只能根据客户发起的支付指令转移备付金，禁止支付机构以任何形式挪用客户备付金，支付机构接受的客户备付金，应当在商业银行开立备付金专用存款账户存放备付金，且与商业银行签署备付金存管协议，支付机构的实缴货币资本与客户备付金日均余额的比例，不得低于10%。
1.4《支付机构客户备付金存管暂行办法》（征求意见稿），针对客户备付金征求意见
1.5正式《支付机构客户备付金存管办法》并在第三方支付机构中实施
2013年6月，中国人民银行正式《支付机构客户备付金存管办法》，对备付金银行账户管理，客户备付金的存放、归集、使用、划转等进行约定，以保护客户合法权益为根本，从严管理客户备付金，确保客户资金安全。
2第三方支付机构备付金政策的效果分析
2.1第三方支付机构纳入行业统一监管，业务走向规范化运作
2.2客户合法权益得到有效保障
2.3对支付机构的风险防范能力加强
第三方支付机构在开展业务过程中，积累了大量的沉淀资金，如果没有自律约束和行政监管，很容易引发信用风险、流动性风险、道德风险和法律风险等，主要表现在对客户违约，偿还支付能力下降，资金违规挪用，滋生洗钱、套现、诈骗活动等。中国人民银行在制定《支付机构客户备付金存管办法》时，除了明确将客户备付金纳入统一监管范围外，还要求支付机构按季计提风险准备金，并参照银行、证券等监管实践，将风险准备金计提从静态、固定方式调整为动态、差别化模式，加强对支付机构的风险防范。
2.4统筹兼顾，降低支付机构运营成本
按照《非金融机构支付服务管理办法》规定，支付机构只能选择一家商业银行存放备付金，有利于备付金的集中存放和监管，但如果严格执行，将改变部分支付机构的现有业务流程，增加资金和服务成本，降低支付效率，影响客户体验，甚至可能影响部分机构的持续发展。《支付机构客户备付金存管办法》的出台，则将备付金银行调整为备付金存管银行和备付金合作银行，放宽了银行的数量，统筹兼顾，合理设置激励与约束机制，平衡备付金存管银行、合作银行以及支付机构之间的责权利，同时也适当考虑了支付机构收益诉讼，将备付金收付账户转存为单位定期存款等存放形式的最长期限从3个月延长至12个月。另外，支付机构通过备付金合作银行招标，提高了合作银行的服务水平和质量，为支付机构带来了其他潜在的合作收益。
3第三方支付机构备付金政策存在的问题
3.1客户备付金的监管盲区
《支付机构客户备付金存管办法》只是将取得牌照的支付机构纳入了中国人民银行的监管范围，针对那些没有取得牌照的支付机构或者不需要取得牌照的支付机构，人民银行暂时还无法监控客户备付金的存放和使用。虽然《非金融机构支付服务管理办法》明确规定不取得牌照将无法继续从事支付业务，但实际上截止到2013年12月只有250家取得牌照，仍有大量的第三方支付企业游离于中国人民银行的监管范围之外，备付金政策在实际执行过程中还有一定的监管盲区。
3.2客户备付金的监管漏洞
《支付机构客户备付金存管办法》明确客户备付金，是指支付机构为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收待付货币资金。重点强调了“预收待付”和“实际收到”的资金属于备付金，不属于“预收待付”以及虽属于“预收待付”但未实际收到的资金（即在途资金）不属于客户备付金，不受中国人民银行监管。
3.3支付业务监管系统还不完善
虽然第三方支付机构申请牌照必须要经过系统安全技术检测和认证，但中国人民银行对第三方支付机构的监管更多的是依赖第三方支付机构材料的申报和备案以及商业银行对客户备付金的归集和使用，必要的时候结合现场检查，尚未建立一套完整的监管系统来对商业银行和支付机构两方的资金信息进行校验核对，缺乏动态监管能力，工作显的较为被动。第三方支付机构系统的安全性和备付金数据的真实性和一致性检验工作也有待强化提高。
3.4信息不够公开透明
4结语
第三方支付机构备付金由中国人民银行以《支付机构客户备付金存管办法》的形式纳入其监管范围，明确客户备付金的存放、归集、使用和划转等存管活动，有效的保障了当事人合法权益，同时也存在着一定的监管漏洞和监管盲区。我国今后可借鉴美国、欧盟和日本等先进管理经验，将第三方支付机构的备付金监管上升到法律层面，要求第三方支付机构客户备付金以高度安全的方式持有，以保证资金在最终使用前“确实存在”。在保证客户备付金安全的前提下，应给予第三方支付机构更多的政策支持，以促进第三方支付机构可持续发展。
参考文献
[1]中国人民银行.支付机构客户备付金存管办法[R].北京，2013-6-7.
[2]中国人民银行.非金融机构支付服务管理办法[R].北京，2010-6-14.
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[4]许若凡，王海江，赵亮.第三方支付沉淀资金问题研究[J].中国外资，2011（5）.
一、引言
二、模型的建立与分析
（一）博弈的基本要素
参与人：指博弈的决策主体。包括具有“经济人”本质的国库经收处和具有“社会人”本质的人民银行，他们根据自己的偏好通过选择自己的行动和战略来实现自身的期望效用最大化。
信息：国库经收处与人民银行在博弈过程中的共同知识，他们凭借所掌握的知识根据对方的行动采取相应的策略。
（二）模型的构建
根据上述讨论的博弈基本要素，我们构建了如下的模型。国库经收处面临的效用函数为U1，人民银行面临的效用函数为U2。
（三）模型分析
国库经收处和人民银行在选择各自的行动策略时，双方并不知道对方的行为选择，各自行动之前都不考虑自身选择对他人决策的影响。国库经收处选择消极执行或者积极执行的策略，他都非常地清楚人民银行将对其采取负激励和正激烈的行动，但人民银行采取哪种战略还取决于自身的业务水平和职业判断g。在上述模型中，一个隐含的条件是Sd=（1-P）G1。故，国库经收处的期望支付为：
U=gW11+（1-g）W12=g(S0+Sd-Sc)+（1-g）(S0-BSd-Sc)，将Sd=（1-P）G1代入整理后得到U=S0+G1(g-pg-B+BP+Bg-Bpg)-Sc。则有：
（1），即，国库经收处的期望支付是人民银行对其惩罚力度的反函数，处罚力度越大，国库经收处的效用值越小。
（2）即，国库经收处的期望支付是人民银行对其行动进行正确评估的增量函数，人民银行的判断月准确，国库经收处的期望支付值越大，这说明了人民银行行使国库监管职能的好坏能被“经济人”属性的国库经收处所反映，换句话说国库经收处效用的大小是人民银行经理国库职能发挥的晴雨表。
（3）对国库经收处的期望支付函数进行整理如下：
U=S0+G1[(1-p)g-B(1-P)+Bg(1-p)]-Sc
,这是影响国库经收处的支付函数的一个因子，即正的激励作用。当B/2
三、结论与对策
从以上模型分析来看，国库经收处和人民银行之间存在经济上的耦合关系，国库经收处的期望效用受到人民银行行为选择的影响。
（一）模型分析结论
首先，在国库经收处和人民银行的完全信息静态博弈中，有两个纯战略纳什均衡解：一个是国库经收处选择严格执行策略，人民银行给予正激励策略的组合（积极执行，正激烈），得到的支付矩阵是（W11，W21）；另一个是国库经收处选择消极执行策略，人民银行给予负激励的组合（消极执行，负激励），得到的支付矩阵是（W12，W22）。这种纳什均衡的一个前提条件是人民银行和国库经收处能够掌握全部的公开信息和隐蔽信息，并能知晓对方的战略意图，并根据对方的策略选择最优策略。
其次，在国库经收处和人民银行之间的完全信息静态博弈中，存在一个混合战略纳什均衡解：国库经收处根据人民银行的判断能力g来选择混合战略以实现效用最大化，即U=S0+G1(g-pg-B+BP+Bg-Bpg)-Sc。由于技术、人员素质等条件的限制，人民银行在精确判断国库经收处的行为和采取精确的行动不可避免地存在着缺陷，混合纳什均衡解是比较现实的一种均衡解。
最后，在完全信息静态博弈过程中，人民银行的监管水平是国库经收处的一个重要影响因素，人民银行的判断力成了国库经收处的效用函数的一个自变量（g）。
（二）对策建议
随着市场经济体制改革的不断深入，金融业竞争更加激烈，国库经收业务中的新情况、新问题层出不穷。然而人民银行对商业银行的基层行经收业务重视不够，指导不到位，监管不得力。因此加强对国库经收处的有效监管，促使国库经收处正确履行国库经收的义务，防范和化解国库资金风险。
（1）加强监管力度，注意方式方法
通过模型分析发现，监管力度对国库经收处的期望效用影响较大，并且是模型中的一个较为敏感的因素。人民银行对国库经收处的监管，可以采取道德劝告、警告、通报批评、罚款等负激励的方式，以及通报表扬、物质奖励、精神鼓励等正激励的方式。同时，兼顾国库经收处的利益，把握监管力度，确保监管力度B在合理的空间范围，发挥人民银行监管的最大效用。
（2）加强业务培训，提高人民银行判断能力
（3）建立科学的奖惩机制，合理引导国库经收处行为
人民银行的监管目的，就是要引导国库经收处选择积极执行策略以实现人民银行效用最大化（以人民银行国库财政库存资金量衡量）。只有建立科学有效的奖惩机制，才能引导“经济人”本质的国库经收处选择积极执行协议的行为，实现国库经收处效用最大化的同时能带来人民银行“社会人”利益的最大化。
参考文献：
[1]郭新明.双层委托国库制度的激励机制与银行行为研究[J].金融研究.2007,（5）.
[2]邵长年.论我国国库管理及其风险防范[J].河南金融管理干部学院学报，2005，（1）
[3]李清风.对国库监管的研究探讨[J].吉林金融研究.2008,(10)
二、存在的问题
（一）利益趋动导致财政性存款缴存不足。一方面财政性存款缴存业务手续费低，成本和收益倒挂，导致金融机构把一些该纳入财政性存款缴存范围的资金纳入一般存款。假设，某一金融机构划来财政存款账户全年日均余额为100万元，按日均余额万分之五计付手续费，可获得500元收入，但如果按一般存款缴存，按现行的超额存款准备金利率0.72%可获得利息收入7200元，如果把这部分资金上划到上级行，所得的收益就更高。另一方面，财政存款属全额缴存、全部“冻结”，而一般性存款按法定准备金率缴存，按现行缴存率，两者之间存在约八成左右的缴存差额。在资金紧张的环境下，“可用资金最大化”很容易成为银行机构违规操作的主要诱因。
（三）人民银行各职能部门缺乏协调，管理存在漏洞。目前，人民银行货币信贷部门负责组织财政性存款管理、监督和处罚工作，会计部门负责日常的财政性存款的缴存和核算，但是在日常工作中，会计部门往往只注重核算，对金融机构报表资料的真实性缺乏检查；而货币信贷部门对金融机构财政性存款的缴存、变动情况等缺乏必要的掌握和分析，实地检查难度增加。
三、加强和改进财政性存款缴存管理的政策建议
关键词：银行监管金融监管金融竞争
1金融监管的必要性
寻租行为的大量存在产生了金融监管的要求。在金融交易中，金融机构的腐败体现为利用资金配置权进行两类寻租行为。一是通过对企业配置信贷资金获得第一类寻租收入。这在金融监管当局的现场检查中体现为直接从信贷额度中扣除部分金额作为好处费：二是信贷配置上的定价权收入．这实际上是企业在获得贷款后为了维持长期信贷关系交易而支付的持续性成本。银行的寻租程度取决于改革进程中中央银行和财政对银行的转移支付和内控制度的相对力度比较．企业借款行为是在自筹资金和银行借款问进行的相对成本比较。
从金融系统的中坚力量——银行的特点看．在信息不对称以及银行业不完全竞争的作用下，银行业具有内在的不稳定性和脆弱性，需要外部监管力量的支撑来维护稳健经营。这种脆弱性体现在贷款客户可能由于信息优势而欺骗银行、存款客户挤兑行为具有传染性．以及银行自身受到利益诱惑并伴随监管力量弱化而产生冒险冲动。这些因素的交互作用可能导致银行发生流动性危机以至破产，而一家银行破产所造成的社会成本远远高于其私人成本。具有明显的负外部性。银行业经营的特殊性决定了它天生的信息不透明特性．市场各方参与者难以准确判断银行的实际经营情况，无法起到有效监管的作用，因此仅凭市场的外部约束不足以保证银行经营的稳健性。为了避免银行破产对客户造成的损失以及对金融稳定的威胁．有必要引入强有力的外部监管者。
从保险业的情况来看，保险监管体系需要制定和完善预警系统、应急系统以及偿付能力监管系统的战略规划，这些规划是提高监管水平．加强监管力量的重要保障。从证券业来讲，监管当局对券商的监督和约束，是规范券商行为，防止券商违规失信的外部约束机制。
2金融竞争与监管的辩证关系
金融竞争与金融监管既是对立的，又是统一的。从历史的角度看，金融监督管理(简称金融管理或金融监管)制度先于中央银行制度．它是伴随商业银行竞争而产生、发展的。商业银行天然是竞争性的，但放任的逐利竞争必然会危及金融业的安全稳定和存款人的利益，政府不得不采取一定的金融监管措施。商业银行发展到相当高度便产生出中央银行．金融监管遂成为中央银行重要的职能和手段。在近代金融发展过程中，非中央银行金融机构为攫取高额利润．总是千方百计设法逃避当时金融法规的管制。谋求竞争优势，而中央银行为维护公平竞争、稳定金融秩序、保障债权人权益、促进经济繁荣，则总是根据金融竞争的不同性质不断修正现有金融法规或制定出新的金融法规进行新的金融监管。金融竞争与金融监管循环往复矛盾斗争直接导致金融工具的不断创新和金融结构的不断变动．从而推动金融业不断向前发展。因此，可以说．金融竞争与金融监管相对立而存在、相斗争而发展乃是近现代金融领域中的一个普遍规律。
3金融领域不正当竞争
3．1我国金融领域不正当竞争
(1)专业银行在吸收存款、发放贷教、设立机构、挤占结算资金等方面展开了一系列的不正当竞争活动：采取发放高比率揽储费(有的高达50％)、协储费、实物奖品及以贷引存等方式拉储蓄存款或利用对单位实权人物发业务联系费、多种形式的请客送礼、放松开户条件等手段争夺单位存款；在贷款方面主要表现为：采取拆借同业、搞假“委托贷款”、利用“存放同业”科目通过房地产信贷部等附属机构以及劳动服务公司等自办经济实体发放贷款等隐蔽方式，问接避开人民银行的规模管理；使用额外收取利息或利润甚至直接突破人民银行规定的贷款利率浮动范围等手段，谋取高利，为照顾地方政府关系、单位关系、人情关系，不惜放松贷款条件发放关系贷款．支持炒地皮、炒股票、炒外汇等投机活动：企图为商业银行化捞取资本．不惜血本．巧立名目，千方百计开后门，大肆增设储蓄网点、信用卡代办处之类的附属外设金融机构，有些银行甚至大兴土木建宾馆、办商场等，展开激烈的地盘争夺战。
(2)金融市场各主体竞争活动混乱无章，其突表现有：违章拆借；社会乱集资行为盛行。
(3)各级人民银行也在不同程度上存在执法犯法的问题。如自办经济实体，参与炒地皮、炒股票等逐利投机活动，更加剧了不正当竞争。
3．2我国金融领域不正当竞争的成因
(1)各商业银行桀骜难驯。我国商业银行都是机构遍及全国的庞大垄断组织．长期以来习惯于同人民银行平起平坐，对央行监管心怀不敬。现有商业银行风险约束极差．根本不存在破产倒闭、丧失产权的后顾之优．用不着对自身的竞争行为负责。因此商业银行敢于藐视金融法规，不惜代价哄抬利率．争夺地盘，盲目竞争。
(2)人民银行监管乏力。这一点可从以下几方面加以证明：一是观念误差；二是人民银行缺乏独立性：三是人民银行特别是基层行权力与责任不相符。
(3)地方政府不合理干预。地方政府特别是落后地区政府从本地利益出发，时常纵容、鼓励甚至通过所辖地区金融机构从事违反金融法规的活动。有些地方政府还制定了不少存在保护地方利益的金融管理规定．在较大程度上阻碍了人民银行的金融监管工作。
(4)金融市场机制不健全。我国的金融市场尚处于起始和发展阶段，各种法规尚未健全和完备，利率、汇率机制还没有完全市场化，金融市场主体缺乏健全的金融法规观念，人民银行监管操作尚不熟练，难以防范和制止不正当竞争。
四、《多德－弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》与问题银行救助
2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署《多德－弗兰克法案》，这标志着金融危机以来从起草到通过历时一年有余的美国金融监管法案正式生效。《多德－弗兰克法案》是美国基于对金融危机爆发原因和金融监管缺陷反思的基础上，对美国金融监管体制的全面改革（注释1：该法案由16个部分组成（TitleI－TitleXVI），包括12个子法案：金融稳定法案，强化金融机构安全稳健法案，私募基金投资咨询机构注册法案，联邦保险法案，银行与储贷协会控股公司及存款机构监管改进法案，华尔街透明度与责任承担法案，薪酬、清盘与结算法案，投资者保护和证券改革法案，金融消费者保护法案，一级金融机构准入改进法案，债务偿还法案，抵押贷款改革和反掠夺性贷款法案。），法案以防范系统风险、强化金融监管、提高金融机构危机应对能力为理念，内容涉及“双线多头”金融监管体制的调整、美联储监管权力的扩充、金融衍生品的全面监管、银行业务范围的限制、金融消费者权益保护等领域。
对于是否应终止监管机构利用公共资金救助问题银行的争论，《多德－弗兰克法案》并未采取否定态度，也并未对救助行为本身进行规制，而是采用源头治理的方式，从强化监管标准、提高银行自身危机应对能力的角度，设计出一系列旨在减少公共资金救助可能性的监管措施。采取上述解决方式的原因在于：一方面，保留监管机构公共资金救助问题银行的权力对金融稳定至关重要。危机下，外部公共资金救助问题银行是避免金融体系崩溃的最后一道屏障；另一方面，公共资金救助问题银行不可避免地存在一系列负面效应，如：银行业道德风险、金融消费者逆向选择、金融风险货币化导致通货膨胀、金融风险财政化导致财政赤字、纳税人合法权益被侵害、银行业不公平竞争等等。因此救助问题银行是危机下的不得以之举，是基于稳定金融系统考虑的“紧急避险”行为。
《多德－弗兰克法案》避免问题银行救助的规定包括：
2．在财政部下成立金融稳定监管委员会（FinancialStabil-ityOversightCouncil，FSOC），负责监测和通报威胁国家金融稳定的系统性风险（注释3：参见《多德－弗兰克法案》第112节。）。委员会由财政部长领导，包括10名有表决权成员，均为各联邦金融监管机构的负责人；另有5名无表决权成员，为新成立的金融调查办公室和联邦保险办公室的负责人以及州保险、银行、证券监管机构的代表各一名（注释4：参见《多德－弗兰克法案》第111节（b）款。）。委员会为政策咨询机构，负责向美联储通报系统性风险状况和提出监管建议。
金融稳定监管委员会认定金融机构存在系统性风险应考虑的因素包括：资产结构、经营风险、业务涉及的领域、业务的复杂性、机构规模以及其它认为合理的因素；对于资产超过500亿美元的金融机构，自然就属于存在系统性风险的机构（注释5：参见《多德－弗兰克法案》第115节（a）款（2）项。）。
被认定为存在系统性风险的机构，金融稳定监管委员会应向美联储就如下方面提出更高监管要求的建议：基于风险的资本要求、杠杆率、流动性要求、信贷风险披露要求、贷款集中度限制、逆周期资本储备（注释6：法案要求资产超过500亿美元的银行控股公司或系统重要性非银行控股公司需持有“可转换债券”（convertiblebond），该债券相当于在银行内部创建一个旨在保护银行偿付能力的系统性风险基金。参见《多德－弗兰克法案》第165节（c）款（1）项。）、短期信贷限制（注释7：参见《多德－弗兰克法案》第115节（b）款（1）项。）。
3．限制银行自营交易及高风险的衍生品交易（注释8：该规定源自“沃克尔规则”（VolckerRule），是对沃克尔规则的部分采纳。保罗·沃克尔（PaulVolcker）为美联储前主席，现为美国白宫经济顾问。在法案起草过程中，沃克尔提出一系列规则对大型金融机构的业务和并购行为进行限制，旨在限制金融机构规模。其内容包括三项规则：一是禁止商业银行从事对冲基金、私募股权基金的出资、参股等业务，执行事实上的“分业经营”回归；二是禁止商业银行从事与客户无关的股票、债券（不含国债、政府机构债和地方债券），以及金融衍生商品等内部关联交易；三是金融机构在进行重组并购时，收购后的关联负债不得超过金融机构总负债的10%。）。在自营交易方面，允许银行投资对冲基金和私募股权基金，但资金规模不得高于自身一级资本的3%。在衍生品交易方面，要求金融机构将农产品掉期、能源掉期、多数金属掉期等风险最大的衍生品交易业务拆分到附属公司，但自身可保留利率掉期、外汇掉期以及金银掉期等业务（注释9：参见《多德－弗兰克法案》第619节（a）款。）。
4．禁止使用纳税人财产救助问题银行。法案规定，所有经联邦存款保险公司接管的金融机构均应接受清算，禁止通过动用纳税人的财产阻止清算程序的进行；清算过程产生的费用应从被清算公司的资产中得到补偿；清算过程中任何监管机构不得动用纳税人的财产。在制度设计上，法案一方面要求大型金融机构提前做出自己的风险拨备，以防止金融机构倒闭再度拖累纳税人救助；另一方面设立由联邦存款保险公司负责的新的破产清算机制，解决金融机构因“大而不倒”造成的绑架政府、无限放大金融风险的问题，确保濒临破产的大型金融机构顺利退出市场（注释10：参见《多德－弗兰克法案》第214节。）。《多德－弗兰克法案》是美国金融监管改革历史上继1933年《格拉斯－斯蒂格尔法》和1999年《金融服务现代化法》之后具有里程碑意义的重要法案，法案的通过标志着美国金融监管长期以来遵循的“金融自由化”、“政府无为而治”理念的动摇，对系统性风险的重视被提升到前所未有的高度。法案对银行业务和机构规模的限制标志着美国金融业向分业经营体制某种程度的回归。《多德－弗兰克法案》的顺利实施必将大大降低美国金融业的系统性风险，有效降低金融危机的发生和大型金融机构被救助的可能性。
与《多德－弗兰克法案》预期实施效果相比，法案取得实际效果尚存在如下难题：
第二，法案大部分条款的实施具有极为宽限的过渡期。法案的所有条款中，“沃克尔规则”（VolckerRule）对银行的影响最大，通过对银行自营业务和证券投资业务的限制，银行经营风险将大大降低。但是，法案规定“沃克尔规则”将在法案生效之日起15个月至两年后生效，然后银行机构将得到两年的缓冲期，其后可以再延期三次，每次一年；而在此基础上，在私募股权基金和房地产基金等所谓“流动性不强”的投资上，银行业可以再获五年宽限期（注释12：参见《多德－弗兰克法案》第619节（c）款。）。也就是说，高盛或花旗这样的机构最晚可以到2022年才完全遵守“沃克尔规则”。[2]如此宽松的过渡安排将可大大减轻银行承受的压力，“沃克尔规则”的效力迟迟得不到显现。
第三，美联储多项职权能否并行不悖地实施值得质疑。法案将美联储的权力进行扩充，使美联储成为权力空前庞大的全能型监管机构，在权力的行使过程中可能存在的问题有：其一，美联储的金融监管职能与美联储制定并执行货币政策的职能可能存在冲突；美联储在大权在握的前提下能否继续保持货币政策的独立性存在质疑；美联储能否在各个不同的政策目标之间取得平衡，而不是短视行为。其二，在美联储权力膨胀的情况下，对美联储构成有效制衡的机制还未可期。而一旦美联储对经济形势出现误判，其危害可能更大。金融危机表明，危机的爆发与美联储货币调控失误有很大关系。今后，美联储如何规范自己的决策将涉及到全球监管体系如何构建和政策监督的问题。
中国金融业与美国相比，在发展战略、框架结构、监管体制、运行环境等方面均有较大不同，中国问题银行救助的立法与实践仍旧处于发展的初级阶段，因此照搬《多德－弗兰克法案》的某些具体规定在中国直接适用并非明智之举。相比之下，《多德－弗兰克法案》的立法理念、法律原则和解决问题的路径则具有极大的借鉴意义。对中国问题银行的救助来讲，《多德－弗兰克法案》至少具有如下启示：
第一，法案对问题银行救助的立法理念由事后补救转为事前预防。由于与问题银行救助共生的负效应难以消除，因此，《多德－弗兰克法案》并未对美国现行公共资金救助法律制度本身进行修正，而是在维持现行公共资金救助法律制度效力不变的前提下，另行制定规则，以强化金融监管、提高银行自身的治理水平和风险抵御能力，从源头上预防问题银行的产生和被救助的可能性。随着法案的细化和逐步推行，美国公共资金救助法律制度的践行几率必将减少，但并不意味着公共资金救助法律制度的重要性有所降低，未来金融危机必将再次发生，大型问题银行的产生依旧在所难免。《多德－弗兰克法案》的实施将减轻各救助主体的财政负担，提高危机下有限公共资金救助问题银行的有效性，有利于促进公共资金救助法律制度立法目标的充分实现。中国的问题银行公共资金救助立法同样应秉承事前预防与事后补救并重的理念，注重公共资金救助立法的同时强化金融监管和提高银行自身的治理水平。
第二，随着金融机构的混业经营和全球金融一体化的发展，防范系统性风险成为金融危机后各国金融监管部门着力应对的首要课题，系统性风险的有效预防是避免金融危机再次发生、减少问题银行救助可能性的关键。中国实行分业经营的监管体制，并不存在负责系统性风险监管的专门机构。银监会、证监会、保监会长期以来各自为政，相互沟通和协调机制极为缺乏。尽管早在2000年央行就与证监会及保监会建立了“监管联席会议”，但是由于会议是不定期召开的，参会各方不平等，内容不透明公开，因此这种联席会议被普遍认为“形同虚设”。2004年银监会、证监会、保监会公布了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，但从本质上看，这种机制只是分业监管体制下加强监管机构之间相互沟通的权宜之计，由于该备忘录本身并没有强制性的效力，联席会议制度仅仅是三大机构自发成立的具有论坛性质、松散型的框架性协调机制，其实践效果并不尽如人意。[3]有鉴于此，中国有必要在三会之外建立专门的系统性风险监管机构，打破目前各监管机构之间各自为政、条块分割、监管工作缺乏协调配合的现状。
第三，重视银行公司治理、强化监管机构微观审慎监管。前者在于建立科学的公司治理结构，改善银行资产负债状况，通过银行的内部约束提高抵御风险的能力。银行公司治理主要包括明晰的产权结构、高级管理人员的激励和约束机制、信息披露制度、风险管理和内控机制等几部分内容。后者通过监管机构的外部约束，及时化解金融风险，防止风险聚集，保持银行的健康运营。该目标的实现有赖于中国“即时矫正措施”（PromptCorrectiveAction）制度的完善（注释13：关于即时矫正措施制度的研究，可参见黎四奇：《析银行有效监管中“结构化早期介入”机制法律问题》，《湖南大学学报》（社会科学版）2008年第5期；汪鑫：《金融机构即时矫正初论》，《暨南大学学报》（哲学社会科学版）2005年第4期；郑晖：《及时纠正措施——基于比较视角的研究》，《国际金融研究》2008年第3期。）。
五、中国问题银行公共资金救助立法及存在的问题分析
与美国相比，中国由于商业银行数量少，机构普遍庞大以及改革开放以来国内未经历过大规模的金融危机，因此中国问题银行救助的实践很少，其中较为典型的有1988年中国人民银行通过财政部以发放债券的形式向四大国有商业银行注资、1997年中国人民银行向威海市商业银行发放救助贷款、1998年中国人民银行向海南发展银行发放救助贷款、1999年中国人民银行对郑州市城市合作银行出现挤兑实行全面救助。在中央一级，由于中国尚未建立存款保险机构，因此中国问题银行的公共资金救助以中国人民银行和财政部为救助主体，中国人民银行的救助方式为以最后贷款人的身份提供紧急贷款，财政部的救助方式主要为发行国债、银行不良资产剥离、债权转股权、给予税收优惠等。
调整中国人民银行行使紧急贷款职能的立法为中国人民银行1999年的《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》。该《暂行办法》规定了贷款条件、用途、期限和利率等内容，是中国人民银行紧急贷款的主要法律依据。
对于财政部救助问题银行的职责，目前立法并无明文规定。《宪法》第89条关于国务院的职权中第（三）项规定国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。因此财政部的任务和职责，包括救助问题银行，应由国务院规定。但是《财政法》和《国务院组织法》没有规定，国务院的其他行政法规也没有规定。财政部作为中央政府“钱袋子”，其职能的行使需要服从政府的需要。救助问题银行是维持社会稳定、提供公共产品的内容之一，是中央政府的职能，因此自然也是财政部的职能。所以财政部救助问题银行的职能尽管无直接法律依据，但具有存在的合理性。
与美国成熟的救助体系相比，中国现行问题银行公共资金救助立法存在下列问题：
第一，存款保险法律制度缺位。中国尚未建立存款保险法律制度，不存在存款保险机构这一救助主体。而从美国的实践来看，存款保险公司恰恰是处置问题银行的最佳机构，它可以避免对问题银行不加区分地全部救助，对救助成本和金融稳定的综合考虑使其救助行为更加理性。存款保险机构选择问题银行的处置方式以成本最小化为根本原则。尽管金融稳定也是存款保险机构考虑的因素，但其仅在破产可能引发系统性风险的情况下起决定性作用。在其余的绝大部分情况下，成本依然是存款保险机构判断是否救助问题银行的决定性因素。中国由于存款保险机构缺位，处置问题银行的任务全部由中国人民银行和国务院财政部承担。维护金融稳定是中国人民银行行动的最高目标，也是国务院职责的应有之义。为实现金融稳定，中国人民银行和财政部会处置问题银行倾向于一味救助而不计成本，这有可能导致中央银行基础货币供应量增加引发通货膨胀、诱发银行业道德风险、政府财政负担过重、损害纳税人利益等后果。
此外，实践中，中国人民银行在提供紧急贷款时也并未严格遵循《暂行办法》的规定。《暂行办法》要求银行必须为紧急贷款提供抵押、质押或保证人担保，但实践中紧急贷款更多的是以信用贷款而非担保贷款的方式发放，而许多银行也根本没有偿还贷款的意向，没有采取切实有效的自救计划，仅依赖中国人民银行发放的贷款资金。这导致的直接后果就是央行救贷款一旦放出很难收回。中国人民银行的紧急贷款有提供给问题银行“免费的午餐”之嫌。这不仅弱化了市场约束机制，并且使问题银行过多依赖中国人民银行救助，实际上是将银行的经营风险及损失转嫁到国家身上，不仅扭曲市场竞争规则，浪费社会资源，而且会滋长道德风险。
六、问题银行公共资金救助体系之中国模式的法律构建
未来，中国应建立以成本最小化为原则、系统性风险为例外，存款保险机构、中国人民银行和财政部分工负责、协调配合的问题银行救助体系。
第一，出台《存款保险法》，设立存款保险公司处置问题银行。
存款保险制度是国际上救助问题银行通行的制度安排，在提高公众对银行的信心，形成有效的市场退出机制、减轻政府负担、降低金融风险、维护金融安全方面发挥着重要作用。中国应在中国人民银行内部设立存款保险公司，在问题银行处置方面应作如下设计：
首先，存款保险公司除对破产银行存款人进行赔付的职责外，《存款保险法》应赋予其处置问题银行的职责。《存款保险法》应明确规定存款保险公司处置问题银行需要遵循的“最低成本原则”，并设计出各种处置方式预期成本的计算方法。
最后，应建立救助效果跟踪评价机制。存款保险公司应与银行业监督管理委员会建立信息共享机制，银监会应及时向存款保险公司传达被救助银行的日常审慎监管信息，若被救助银行有违反《存款保险法》规定义务的行为，银监会有权进行处罚。
第二，修改《暂行条例》，完善最后贷款人制度。
首先，鉴于存款保险公司是处置问题银行的专门机构，中国人民银行应从对问题银行的处置中退出，专职于履行最后贷款人职责。明确最后贷款的救助标准，中国人民银行只能向那些具有资本清偿能力而暂时缺少以合理条件获得流动性资金，且一旦破产将会产生系统风险的银行提供紧急贷款。对于缺少资本清偿力的问题银行则应统一由存款保险公司负责处置。
其次，授予四大国有商业银行和新兴股份制商业银行向中国人民银行申请紧急贷款的权利，使所有商业银行具有同等的被救助权。另外紧急贷款的归还期限应当缩短。紧急贷款的意图是缓解银行的短期流动性不足，具有明显的救急性。过长的归还期限会使银行对紧急贷款产生依赖，使紧急贷款失去应有的意义。因此建议银行归还紧急贷款的期限不得超过一年，特殊情况可展期一次，但合计不得超过两年。
再次，严格执行《暂行办法》关于担保贷款的规定，中国人民银行在提供贷款时必须要求商业银行附加交存合理的法定准备金、良好而又足够的财产抵押或质押，尽量避免发放信用贷款。这将有利于中国人民银行的资产回收，避免问题银行发生道德风险。
最后，增加被救助银行的惩罚性措施。《暂行办法》仅规定被救助银行有义务向中国人民银行汇报资产变动情况和紧急贷款的使用情况，对逾期归还的贷款适用惩罚性利率。相对于问题银行获得的再贷款，上述规定远远不够。惩罚性措施目的是让银行意识到获得的紧急贷款并不是免费的午餐，银行需要为贷款付出足够的代价，银行无法从紧急贷款中获得额外收益，并最终使银行倾向于选择同业自救的方式恢复正常经营。为此，《暂行办法》可以规定对全部紧急贷款征收惩罚性利率、中央银行参与被救助银行经营管理、限制银行业务拓展、限制股东分红、限制高级管理人员薪酬、剥夺主要责任人的从业资格等。
注释:
近年来，我国各地人民银行组织协调金融系统的支付结算体系建设，围绕加快客户资金的往来清算速度、实现资金汇划的即时到位、增加资金的安全性以杜绝风险等方面做了很多工作。当前，在我国银行系统支付结算体系建设中，以数据大集中为标志的新一轮信息化建设趋势明显，为适应商业银行数据逐步集中的趋势和网络信息技术的发展，人民银行总行已开始了中国国家现代化支付系统的建设，确定在省会（首府）城市、直辖市和深圳等32个城市处理中心（CCPC）的基础上，加快大额支付系统往地市的延伸工作，这无疑是一项具有长远意义的重大发展举措，但由此也更加凸显一系列迫切需要解决的问题：
1、现有同城清算系统的出路及如何实现大额支付系统上线后管理模式的匹配、数据的有效利用、决策的有力支持。支付系统建设完成后，现有的同城系统中的大部分业务将转移到支付系统上运行。在这种情况下，如何延续同城系统的生命力？建立大额支付系统后，对网络的依赖性更强了，信息沟通也较以往困难。同时，业务集中势必引起目前管理模式的变化，这必将影响支付系统的推广速度，而且大量无效的数据不仅耗用宝贵的系统资源，而且可能给银行带来支付风险。如何为决策者提供有效数据分析和决策支持，也将是数据大集中之后的又一难题。
二是当前国内商业银行的联行间账户设置内部做法是:把联行账务划分为往户和来户两个系统，由两个关系行直接往来，通过划款报单进行核算。在联行账务核算、监督形式和汇差资金管理上采取“分别核算、集中监督、分级管理”的办法。这种联行之间的往来运作模式多年来一直是商业银行办理异地结算业务和内部资金划拨的重要工具，但其存在的问题是显而易见的。
3、央行与银监会之间在支付结算监管中的角色定位不清。虽然新修改的《中国人民银行法》明确规定了人民银行有权对金融机构的支付结算业务进行检查监督，但在实践中，银监会同样可以对金融机构在支付结算中的违规行为以机构违规的名义进行查处，由于银监会行使的是机构监管权，而人民银行行使的是功能监管权，在当今现实条件下，由银监会的机构监管权延伸的高管人员资格管理远比人民银行单纯的业务纠偏更有威慑力，使本来承担牵头组织协调银行支付结算体系建设的人民银行监管乏力，与支付结算虽有天生的亲缘关系，但“龙生九子、尾大不掉”，在组织协调上面临很大困扰。
解决上述问题的对策探析
2、实现商业银行资金划拨体制由借记划拨为主向贷记划拨为主转变，联行体制改革从大联行制向集中分层次结算制转变，资金管理体制由分散式向集中式转变。一是资金划拨体制由借记划拨为主向贷记划拨为主转变，实现资金在一个结算系统或银行内部付款指令与头寸同步流动的资金划付。付款方启动资金划拨，在发出支付指令的同时将头寸贷记给收款方，即系统内记账在先，支付给客户在后，支付的依据是从前手(行或联行)收到的支付指令和到账的款项。这样，付款指令合法性的审核得以落实，付款过程也置于监控之中。通过明确付款责任，发挥批量处理支付凭证的效率，完善对凭证的传递和支付过程的严密监控。
二是联行体制改革从大联行制向集中分层次结算制转变，将传统的联行间直接往来集中在总行或省行销账的大联行制，改变为下级行在上级行开立账户制度，联行间的收付往来通过在上一级行账户内借、贷记完成。集中到一个部门或集中到总行统一对外收发付款信息，实行总行、省行、地市行三个层次的账户设置，当省辖内实行数据大集中或建立区域支付系统后，三层次变为两层次，即业务处理在总行和省行两级中心分别集中，省行集中处理辖内业务。
法规制度不够完善。金融机构缴存财政存款是中央银行的一个传统业务，但在《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国商业银行法》中均没有涉及财政存款业务，目前也没有一个权威的办法明确界定财政存款的范围。1998年以前是指所有财政性存款，包括财税部门存款、预算单位存款、机关团体存款和财政预算外存款等。1998年3月，人民银行下发《关于改革存款准备金制度的通知》（银发[1998]18号），将金融机构人民银行财政性存款中的机关团体存款和财政预算外存款划为金融机构一般存款；将金融机构应全额缴存人民银行的存款仅限定为金融机构代办的中央预算收入、地方金库收入和发行国债款项等。其后，人民银行又多次下发调整金融机构存款准备金缴存范围的通知，由于对文件依据的理解和执行存在偏差，在实际执行中有时难以统一。
总量与地方经济增长不同步。近几年来，随着地方经济的发展，反映地方政府财力的财政收入和国库存款都在快速增长，但与此形成鲜明反差的是，金融机构向人民银行缴存财政存款增长却不同步。以黄冈市为例，从2005年至2009年间，该市全口径财政收入年均增长26.7%。国库存款年均增长39.5%，金融机构存款年均增长15%。而金融机构缴存财政存款2005年为2912万元，2007年和2008年分别降至891万元和336万元，到2009年上升为3879万元，四年间年均增长7.4%，到2010年9月末又降至1463万元，呈现出总量小、波动大、增幅不同步的特点。
部门之间配合不够协调。金融机构缴存财政存款管理工作涉及人民银行货币信贷、会计、支付结算和营业室等多个部门，但在日常运作过程中，由于部门之间信息沟通不及时，配合协调不到位，容易形成监管真空。另外，财政存款还与人民银行国库管理有着很强的关联性。财税部门在金融机构账户的存款资金上划国库，就变成国库存款，国库向财政及其他单位划拨资金，国库存款就变成了金融机构存款。于是，财政存款特别是国库存款就成为金融机构开展业务竞争，争夺存款资源的重要渠道。调查发现，人民银行基层行往往忽视财政存款管理与国库监管的协调配合。一是财政部门账户管理与国库管理衔接不紧密，财政部门账户的开立和撤销不能及时通报给国库部门。二是国库对拨往金融机构财政账户的资金审核把关不严，给金融机构挤占国库存款制造了机会。三是人民银行国库与管理财政存款的货币信贷、会计和支付结算及前台营业部门未能建立信息共享和沟通协调机制。
加强管理的建议
一、基层央行加强金融监管的必要性
银行监管职能分离后，作为国家的金融管理和宏观经济调控部门，中央银行的货币发行、货币政策操作、外汇管理、国库经理、资金清算、国际金融合作和最后贷款人的职能和任务将会更加明确，真正体现出保持币值稳定、促进经济增长的货币政策目标。但作为中央银行的人民银行绝不是不需要金融监管了，人民银行仍然具有非常重要的监管责任，因此正确定位，履行职责是关键。
二、目前基层央行监管存在的主要问题
国家实行金融监管体制的重大改革，把原由人民银行承担的金融监管职责划给银监会后，据调查，基层央行有些人认为，现在人民银行没有监管权了，工作不好做了，说话无人听了。其实，这是一种错误认识。本文已经反复强调根据修改后的《中国人民银行法》的规定，人民银行仍然具有9项监管职责，既有对金融市场、金融机构部分业务的检查监督权，又有对所管内容违法违规的行政处罚权，既有直接检查权，又有建议检查权，还有要求银行业金融机构报送有关报表资料权。所以，不是说人民银行现在什么都不管了，而是管的范围和对象不同了，即由原来主要对金融日常业务、机构设立、高管人员资格审查等微观监管转变为对金融市场、金融稳定方面的宏观监管。针对这一变化，基层央行应重新定位，把该管的切实管好，把不该管的交给别人，做到监管既不越位，又不失职。广义的金融监管包括预防性监管和保护性监管，此次的分拆只是将预防性监管的职能分出，保护性监管的职能仍由中国人民银行负责，故人民银行不能放弃属于自己的责任。具体来看，存在如下一些问题：
第一，内部因素制约。员工依法行政意识薄弱，怠于行使监管权。一是“无所作为论”，认为监管职能的分离就意味着失去了对金融机构的管理权，从根本上削弱了央行基层行在地方上的影响，必然导致其无所作为；二是“无权作为论”，认为金融监管是银行业监管部门的权力，人民银行的工作是货币政策传导和金融服务，无权介入金融监管；三是“无力作为论”，认为失去了以监管权为支撑的助推作用，各项工作无法开展，工作时感觉力不从心。这三种认识的存在导致昆明人行怠于行使监管权，在客观上可能会造成有法不依、执法不严，甚至违法不究。
第二，监管效率比较低下。一是监管资源配置不当。人行现有的监管职能散落在多个业务部门，而且监管行为普遍计划性不强，缺乏统一的规划与协调，缺乏统一的执法尺度，监管的整体效能得不到充分发挥。二是监管力量薄弱。长期以来，不只昆明人行大部分央行基层行注重业务操作人才的培养，没有有意识地培养既熟悉业务知识又熟悉行政执法基本知识的人才，导致监管人才严重不足。三是执法流程不规范。业务管理与执法监督连为一体，查处不分离，职责不清，监督不到位。四是非现场监管起不到应有的作用。央行基层行的非现场监管大多就是收集、整理金融机构的报表，而对于这些数据的真实性缺乏监督和制约的手段。同时，由于人才和技术手段的限制，央行基层行对于这些数据的再加工能力也十分有限，制约了非现场监管作用的有效发挥。
三、正确履行基层央行金融监管职责的几点建议
（一）坚持监管与调控并举，把监管定位到保持币值稳定、促进经济平稳较快增长上来
（二）坚持监管与维稳并举，把监管定位到切实防范和化解金融风险、维护金融安全与稳定上来
（三）坚持监管与服务并举，把监管定位到为社会提供优质高效的现代金融服务上来
［1］王爱民.监管分离后基层央行的定位思考［J］.金融理论与实践,2004,(05).
［2］人行成都分行课题组.对银监分设后人民银行职能的重新认识［J］.西南金融,2003,(12).
［3］周民源.新编银行业监管手册［M］.北京:中国金融出版社,2006.
一、在金融全球化的大趋势下，我国货币政策目标及金融监管定位面临着困难的选择
（三）人民银行没有树立起督促金融机构执行货币政策的权威，货币信贷政策的窗口指导作用难以真正落实。基层人民银行在督导金融机构实施货币信贷政策过程中，缺乏有效的手段。“窗口指导”只是一种道义的劝告，是一种软约束，贷款程序、贷款投向和数量的决定权仍掌握在各金融机构手中。基层人民银行虽然强调了对金融机构的“窗口指导”和资金引导，但忽视了对其执行货币信贷政策效果的监管、检查，即督促的多，检查的少，“软约束”多，“硬措施”少。由此导致了货币政策传导线路发生了反向变化：一是商业银行正在自下而上集中资金、集中权力、集中客户；二是中央银行正自上而下放权力、下拨资金。商业银行为适应市场经济的发展，追求利润最大化，扩大响身生存空间，对中央银行的货币信贷政策的调整就不再步步紧跟了。目前，基层人民银行比较有效的手段是再贴现和支农再贷款，可以引导金融机构，支持地方经济发展，但总、分行对再贴现实行额度管理，控制较严，难以发挥更有效的作用。