恐怖主义作为一种反人类、反社会、反文明的暴力活动，是人类公敌。2014年5月6日发布的中国首部国家安全蓝皮书《中国国家安全研究报告(2014)》指出，在国际恐怖活动呈反弹之势的背景下，2013年中国境内恐怖活动再次呈高发状态，并呈现新特点。而近期发生的恐怖袭击案件，更凸显了维护国家安全的紧迫性。对于恐怖主义活动，需要厘清哪些概念惩治恐怖主义活动的有效途径有哪些有无必要制定一部专门的反恐法近日，《检察日报》理论部举办第八期尚法论坛，邀请专家围绕上述问题进行探讨。
论坛专家:
中国人民武装警察部队政治学院教授周健、副教授成义敏
北京市人民检察院第二分院公诉一处检察员杜邈
国际反恐法律合作机制亟待形成
周健
国际社会反恐怖主义合作的实践应在消除恐怖分子赖以生存的土壤等方面展开全方位合作。
当前，面对日益严峻的反恐形势，各国在政治、经济、法律、金融、情报、技术等方面不断拓宽反恐领域，加强反恐合作。尽管有关反恐合作的双边和多边国际公约陆续出台，但全面的国际反恐法律合作机制尚未形成，在实践中面临以下困境。
恐怖主义定义不一。据不完全统计，世界上各类关于恐怖主义的定义有159个之多，由于缺乏对国际恐怖主义的判定标准、判定机构以及判定程序，导致各国在打击恐怖主义的过程中无所适从，同时也为少数大国滥用反恐之便、谋取自身利益打开了方便之门，更不利于国际社会对恐怖活动采取一致行动、进行有效合作。
那么，如何解决破解上述困境，反恐国际合作的出路何在笔者认为:
事实上，联合国有能力主导更有效的国际反恐合作。联合国是当今世界上最大最重要的一般性普遍性国际组织，成立50多年来，它在维护和平、促进发展等方面发挥了举世瞩目的重要作用。近年来联合国经济与社会理事会、联合国人权委员会以及国际原子能机构、国际刑警组织等国际组织在不同程度上加入了国际反恐的行列，发挥着国际组织的协作能力。联合国大会多次强调多边机制在对抗恐怖主义组织取得大规模毁灭性武器的重要性，强调应有执法的普遍原则，同时要求不能因为反恐而牺牲人权，并希望能建立具体的全球性国际反恐架构。故而，联合国作为目前世界上拥有成员国最多的国际组织应该而且能够承担起全球范围内的反恐行动的领导重任，也应该成为协调全球反对恐怖主义的政治和法律中心。
此外，由于国际反恐合作是攸关世界和平、稳定与发展的大局和全局性问题，随着反恐合作的深入进行，各国国家利益在不同程度上的冲突也会加剧。在这种国际环境中，如何更好地协调各国反恐行动并使之回到统一的机制中来，需要有一个发挥核心作用的机构，这个机构理应是联合国。坚持联合国主导原则不但可以凝聚全世界的反恐力量，还可以防止反恐单极化的现象发生。
应遵循统一的法律原则。由于各国对待打击恐怖主义的政治倾向是不一致的，总是围绕本国利益取向开展反恐活动、打击恐怖主义，因而各国所采取的反恐措施和原则也有巨大的差异，这不利于进行国际反恐合作。从长远来看，各国应当围绕法律合作的基本准则开展反恐，坚持在联合国框架内，求同存异，积极开展联合反恐合作。
首先，应当尊重国家主权平等。国家主权是国家最重要的属性，是指国家有独立、自主地处理其对内对外事务的权力。只有当每一个国家以普通身份平等地对话时，国家之间的合作也才能以互信互利的方式取得双赢或多赢。否则，国家之间就无法正常的交往，更谈不上良好的合作。任何国家如果依仗自己的强大来建立世界霸权，只会破坏国际关系和国家间的合作。
其次，各国应在政治、经济与法律等多方面展开合作。恐怖主义行为的原因复杂多样，既有政治、经济和文化方面的因素，也存在种族、民族、宗教、道德和心理等方面的因素，因此，反恐合作就是各国在政治、经济及文化等方面的深入交流。国际社会反恐怖主义合作的实践也应体现出这种特征:在诸如合作打击恐怖活动和恐怖分子、联合制定反恐公约、发表联合反恐宣言、进行联合反恐演习、签订双边或多边条约、加强国家之间反恐情报共享、消除恐怖分子赖以生存的土壤等方面必须展开全方位合作。
(作者为中国人民武装警察部队政治学院教授)
“恐怖主义”尚无统一概念
成义敏
何谓恐怖主义，至今尚无普遍接受的概念。然而，没有定义就意味着没有标准，打击恐怖主义也因此无所适从。
恐怖活动是一种古老的社会政治现象，《史记》中记载的“荆轲刺秦王”就是一种政治恐怖活动。但是直到18世纪后期，恐怖才成为一种政治手段，才被政治理论家们升华为“恐怖主义”。当代恐怖主义则出现于第二次世界大战之后，到20世纪60年代末才真正形成。在此期间，恐怖主义的活动地点是在殖民地附属国或刚独立的民族国家。这一时期的恐怖主义活动明显增多，手段日趋多样，劫机、爆炸、绑架和劫持人质都时有发生。袭击的目标和活动范围已经超出了国界，越来越具有国际性，逐步形成了国际恐怖主义。20世纪70年代，恐怖主义组织开始转为较为固定的合作关系。20世纪90年代以后，恐怖主义无论其规模还是范围都大大超过了以往，一些恐怖主义组织的人员、经费和训练营地都具有跨国的特点。美国“9·11”事件更是突出体现了恐怖主义国际化、反人类和极其残暴的特征。
然而，尽管国际社会对恐怖主义活动给人类造成的危害已经有了充分的认识，但是，直到现在仍没有一个普遍接受的定义。国际联盟在1937年11月16日召开的日内瓦会议上提出了一个关于恐怖主义的定义，可惜最终没有生效。1972年联合国大会根据联合国秘书长的报告通过了第3034号决议，建立了关于恐怖主义的特别委员会。该委员会于1973年和1979年就恐怖主义向联合国大会提交了两个报告。但由于各国分歧太大，最终没有就恐怖主义的定义达成一致。除此之外，联合国大会因恐怖主义流血事件而不断重复地表决几乎相同的决议，如第38届联大通过的第130号决议，第40届联大通过的第85号决议，第42届联大通过的第159号决议，以及安理会于1985年通过的第579号决议，最终都没有定义成功。
为了有效地打击恐怖主义，专家、政府、联合国等可谓绞尽脑汁，提出的关于恐怖主义概念的建议已不下一百多种，但至今却仍然无法就何为恐怖主义的问题达成共识。这种状况对研究和打击恐怖主义是不利的。因为没有定义就没有标准，混乱和争议也就在所难免，往往会导致一些国家滥用打击恐怖主义的权利。
(作者为中国人民武装警察部队政治学院副教授)
反恐立法应妥善处理四种关系
杜邈
应当将反恐法的制定提升到国家安全战略的高度，作为完善国家安全法律体系的重大任务来完成。
随着传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织，恐怖活动对我国的现实危害持续加大，反恐怖工作的长期性、复杂性和尖锐性更趋突出。在严峻的反恐局势面前，应尽快制定专门的反恐法，加大预防和惩治恐怖活动的力度。立法过程中，应妥善处理好以下四种关系。
反恐法与恐怖活动新特点之间的关系。长期以来，“东突”势力策划、实施的暴恐活动多发生于西北边疆地区，其规模、影响范围较为有限。然而，随着互联网技术和现代通讯技术的飞速发展，境外敌对势力利用高科技手段的远程性、隐蔽性和便捷性，非法传播暴恐音视频、图片、电子书，大肆进行极端思想宣传，煽动青年发动“圣战”，使恐怖活动在近期更多地呈现“极端化”特点。从北京“10·28”案、昆明“3·01”案、乌鲁木齐“4·30”案、乌鲁木齐“5·22”案等暴恐案件来看，恐怖分子通过自杀性袭击等方式，大肆在人员密集的公共场所驾车冲撞、砍杀无辜群众，造成重大人员伤亡和财产损失，在社会上制造了持续、广泛的恐惧感，这标志着恐怖活动从边疆迅速扩散至内地，迫切需要反恐立法作出及时、有效的回应。
由于暴恐分子具有强烈的极端思想和狂热情绪，法律的治理重点不能只放在已发生实害结果的暴力犯罪上，还应当防患于未然，从源头上遏制恐怖主义的滋长和蔓延。从“治标”的角度来看，要严厉惩治可能使公民的生命、健康和重大公私财产处于危险状态的违法犯罪行为，如非法制造、买卖、运输、储存危险物质，非法携带管制刀具，涉恐融资，偷越国边境，传授犯罪方法、传播暴恐音视频等，从人员、资金、物品、信息等环节构建立体防御格局。从“治本”的角度来看，应当在改进教育方式、谋求社会公正、加快经济社会发展的基础上，针对极端思想实施“去极端化”，方能一劳永逸地遏制恐怖主义的滋生和蔓延，在真正意义上实现“标本兼治”的目标。
反恐法与其他法律之间的关系。我国反恐立法经历了一个粗放到精细、单一到层次的演进过程。2011年10月29日，全国人大常委会通过了《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，标志着我国反恐法律体系的初步形成，为反恐怖工作的开展提供了有力的法律武器。然而，随着经济社会的迅速发展，反恐怖工作涉及的社会领域越来越广，面临的难点越来越多，涉法性也越来越强，这些问题又错综复杂地交织在一起，仅仅依靠某一概括规定或几个部门法来调整，无法满足反恐怖工作的现实需要。因此，反恐法应当是一部实体性的综合性的法律。
反恐法与国际规则之间的关系。恐怖活动是世界各国面临的共同威胁，联合国作为目前世界上最大、职权范围最广、最具有普遍性的国际组织，一直致力于构建有效处理恐怖主义问题的全面法律框架，推动《制止恐怖主义爆炸国际公约》、《制止向恐怖主义提供资助国际公约》等一系列国际反恐文件的签署与实施。在此背景下，越来越多的国家和地区通过专门立法促进反恐怖工作的开展，如规定不得将恐怖活动犯罪视为政治犯罪，或是不得授予恐怖分子以难民资格或进行政治庇护，为国际反恐合作提供了坚实的法律基础。
(作者为北京市人民检察院第二分院公诉一处检察员)
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