摘要：党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，党内法规制度建设是法治中国建设的重要内容。深入开展新时代党内法规制度建设，必须坚持依法治国与依规治党相结合、坚持思想建党与依规治党相结合、坚持依规治党与以德治党相结合、坚持从严治党与依规治党相结合。这四个“相结合”不仅构成了新时代党内法规制度建设的价值原则和鲜明特征，同时还构成了新时代党内法规制度建设的内在逻辑和实践主题。
关键词：党内法规；依规治党；思想建党；以德治党；从严治党
作者简介：秦强，全国宣传干部学院教研部副主任，法学博士，博士后。
引文析出格式：秦强.新时代党内法规制度建设的价值原则及其实践展开[J].党内法规理论研究.2019,02:124-137.
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党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度推进全面依法治国进程，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持依法治国和依规治党有机统一，加快推进中国特色社会主义法治体系建设，法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设相互促进、共同发展，法治中国建设取得了历史性成就，党内法规制度建设也发生了历史性变革。深入推进新时代党内法规建设，必须坚持和加强党对党内法规建设工作的全面领导，坚持依法治国与依规治党相结合、坚持思想建党与依规治党相结合、坚持依规治党与以德治党相结合、坚持从严治党与依规治党相结合。这四个“相结合”不仅构成了新时代党内法规制度建设的价值原则和鲜明特征，同时还构成了新时代党内法规建设的内在逻辑和实践主题。
一、坚持依法治国与依规治党相结合
法治是治国理政的基本方式，依法治国是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。中国特色社会主义法治建设的一个鲜明特征，就是坚持依法治国与依规治党相结合，全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。
（一）将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系之中
全面依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。因此，中国特色社会主义法治是中国特色社会主义的重要组成部分，是中国特色社会主义事业发展前进的基本保障。从坚持中国特色社会主义政治发展道路到有序推进政治体制改革，从创建社会主义市场经济体制到加快转变经济发展方式，从加强社会主义文化强国建设到改善民生、加强生态文明建设，无一能离开法治的指导和保障作用。在这个意义上，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明，推进社会主义政治体制改革，既是我国全面深化改革中不可或缺的核心环节，同时也是党和国家事业发展中必不可少的重要保障。
《决定》提出的“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”，不仅构成了全面依法治国总目标，同时确定了中国特色社会主义法治体系的丰富内涵，在中国法治发展史上第一次将党内法规制度体系与国家法律法规体系并列起来，一起作为管党治党、治国执政的基本方式，进一步将党内法规纳入中国特色社会主义法治建设之中，将形成“完善的党内法规体系”确立为中国特色社会主义法治体系建设的重要内容，对于推动形成国家法律法规与党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局，具有划时代的里程碑意义。
（二）实现党内法规同国家法律的衔接和协调
从国家治理体系现代化的角度看，国家治理体系实际上就是国家制度体系，中国特色社会主义国家治理体系主要由党内法规制度体系和国家法律制度体系构成。推进国家治理体系现代化，就必须同时推进党内法规制度体系和国家法律制度体系现代化。党的十八届五中全会把依规治党和依法治国作为党依法执政的两个轮子，要求全面提高党依据宪法法律治国理政、依据党内法规管党治党的能力和水平。党的十八届六中全会坚持思想建党和制度治党紧密结合，审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和修订后的《中国共产党党内监督条例》，在党的历史上具有里程碑式的意义，再次凸显了党中央对党内法规的高度重视。党的十九大进一步提出，要“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”
因此，国家治理体系与党内法规制度体系之间具有内在逻辑关系，党内法规制度建设的根本目标是推进国家治理体系和治理能力现代化，国家治理体系建设同时取决于执政党的制度体系建设。2013年11月9日至12日，党的十八届三中全会明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”其中，完善和发展中国特色社会主义制度是全面深化改革的根本前提，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的本质体现。2013年12月，中共中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2013－2017年工作规划》并指出，全面推进惩治和预防腐败体系建设，是全党的重大政治任务和全社会的共同责任，对于坚持党要管党、从严治党，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大意义。
国家法律是由享有立法权的立法机关行使国家立法权，依照法定程序制定、修改并颁布，并由国家强制力保证实施的基本法律和普通法律总称。党内法规制度体系和国家法律制度体系之间存在密切联系，从根本上说，党内法规和国家法律都是党的意志的具体体现，都反映最广大人民的根本利益；从形式上看，党内法规与国家法律都是通过严格程序制定、具有规范性和约束力的行为规范。因此，从国家治理体系建设角度来看，推进国家治理体系与治理能力现代化，必须要实现党内法规同国家法律的衔接和协调，这就要坚持以党章和宪法为基本遵循。党内法规制度建设必须坚持以宪法为最高依据、以党章为根本遵循，坚持“宪法至上、党章为本”原则。党章规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。2019年8月30日党中央新修订的《中国共产党党内法规制定条例》第七条也规定，制定党内法规应当“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调”的原则。
二、坚持思想建党与依规治党相结合
注重从思想上建党是马克思主义政党建设的基本原则和根本要求，也是中国共产党近百年不断发展壮大的宝贵经验和重要法宝，更是党的十八大以来管党治党的鲜明特征和首要任务。习近平总书记深刻指出，“我们党不断历经艰难困苦创造新辉煌的重要原因就是始终重视思想建党、理论强党。”这一重大论断的提出，为我们党在新的历史条件下加强党的建设特别是思想建党指明了方向。党的十八届六中全会坚持思想建党和制度治党紧密结合，突出强调思想建党的价值取向、本质要求和制度保障，为推动全面从严治党向纵深发展提供了制度利器。
（一）注重从思想上建党是新时代管党治党的鲜明特征
思想建党在本质上属于意识形态问题，和意识形态建设具有密切联系。意识形态建设是党的思想建设的核心内容。思想建设的核心在于突出政治性，不断加强理想信念和党性教育，使广大党员保持对共产主义信仰和中国特色社会主义信念的忠诚。而意识形态工作的根本任务则是巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位，巩固全党全国人民团结奋斗的共同思想基础。因此，从目的看，意识形态建设和思想建设本质上是统一的，二者共同统一于以马克思主义为指导的中国特色社会主义建设事业。正是看到了意识形态建设和思想建设之间的内在关联性，所以，党的十八大以来意识形态建设的一个显著特征是，将意识形态建设与思想建设紧密结合：意识形态建设最根本目的是始终坚持马克思主义指导地位永不动摇，而思想建设最重要任务是坚持用马克思主义哲学教育和武装全党。从党不断发展壮大的经验来看，注重从思想上建党是意识形态建设的基本原则和根本要求，也是党的十八大以来管党治党的鲜明特征和首要任务。
（二）以党内法规构建维护意识形态安全的长效机制
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视制度治党、依规治党，指出党要履行好执政兴国的重大历史使命，实现党和国家的长治久安，必须坚持思想建党与制度治党统筹推进，依法治国与依规治党一体建设，确保党的各项工作包括意识形态工作都要纳入制度化、规范化轨道之中，以党内法规构建意识形态工作长效机制。制度治党最主要的是依靠党内法规制度来管党治党，因此，在这个意义上，制度治党的核心要义也即是依规治党，二者具有逻辑互通性。党中央在《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》中提出，要贯彻落实新时代党的建设总要求，坚持思想建党和制度治党同向发力，在制定《党委（党组）意识形态工作责任制实施办法》《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》的基础上，继续制定《中国共产党宣传工作条例》《中国共产党思想道德准则》，不断增强党的政治领导力、思想引领力，为夺取新时代中国特色社会主义胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强制度保障。
因此，新时代党内法规制度建设的一个鲜明特征是，坚持思想建党和制度治党、依规治党紧密结合。全面从严治党要“既抓思想又抓制度，二者要紧密结合，强调思想教育要结合落实制度规定来进行，制定制度要广泛听取党员、干部意见，使加强制度治党的过程成为加强思想建党的过程，也使加强思想建党的过程成为加强制度治党的过程”。注重思想建党和制度治党相结合，是中国共产党自身建设的显著特点和特有优势。在相互关系上，思想建党是制度治党的前提和基础，制度治党是思想建党的方式和保障，建党治党是一个系统工程，思想建党和制度治党不可偏废。实践证明，依规治党需要正确的政治方向进行思想引领，思想建党需要依靠依规治党的刚性约束进行制度保障。坚持思想建党与依规治党有机结合，就能相互补充、相互促进，确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。
三、坚持依规治党与以德治党相结合
依规治党与以德治党都是我们党治国理政、执政兴国的重要方式。依规治党是强调制度规定的外在作用，以德治党强调道德对于党员干部的自律作用。以德治党是依规治党的内在需求，依规治党是以德治党的前提条件，依规治党和以德治党是相辅相成的，不可偏废。如果只注重依规治党，忽视了以德治党，管党治党就会失去价值基础和道德底蕴，行而不远；如果只是追求以德治党，忽视了依规治党，管党治党就会失去制度保障和刚性约束，流于形式。
（一）国家治理需要法律和道德协同发力
法治是人类政治文明的重要成果，依法治国是社会治理的基本方式。西方的法治主义传统源远流长，从古希腊时期亚里士多德“法治=良好+守法”公式的提出，到中世纪晚期“罗马法的继受”运动的兴起，再到近现代以来的“法律至上”地位的确立和“法律帝国”的崛起，西方社会治理模式的主流始终是法治主义，受其影响，西方核心价值观整体上也深深烙下了法治文化的印记，带有浓重的法治主义色彩。需要强调的是，法治虽然是社会治理的主要方式，但并不是唯一方式。以分析实证法学为基础建立起来的现代法治理论虚构了一个“法律万能”的神话，刻意夸大法律在治国理政中的唯一作用，忽视道德、宗教、传统、习惯等的重要补充作用，导致出现“法律越多、秩序越少”的尴尬境地。
2016年12月9日，十八届中央政治局就我国历史上的法治和德治进行第37次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调，“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视。在新的历史条件下，我们要把依法治国基本方略、依法执政基本方式落实好，把法治中国建设好，必须坚持依法治国和以德治国相结合，使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰，推进国家治理体系和治理能力现代化。法律是成文的道德，道德是内心的法律。法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用，在国家治理中都有其地位和功能。法安天下，德润人心。法律有效实施有赖于道德支持，道德践行也离不开法律约束。法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力”。社会治理需要抓住“关键少数”，不论是依法治国还是以德治国，都需要发挥领导干部的关键作用。从依法治国与以德治国相结合的角度来看，领导干部不仅要做法治建设的重要组织者、推动者，同时也要做道德建设的积极倡导者、示范者。
（二）把全面从严治党要求转化为政治信仰、道德规范和纪律约束
依法治国和以德治国的有机结合为依规治党与以德治党的有机结合提供了理论依据和实践支撑。全面从严治党，必然要求依规治党与以德治党紧密结合。道德的价值在于引导人们向上向善，法律的价值是用来预防违法乱纪。全面从严治党，既要注重激浊扬清、利剑惩恶，更要教育人民向上向善，道德的价值引领作用。2015颁布的《中国共产党廉洁自律准则》、2018年修改后颁布的《中国共产党纪律处分条例》，坚持依规治党和以德治党相统一，坚持道德高标准和守纪守底线相结合，把全面从严治党的经验总结转化为道德要求和纪律规定，党内法规制度体系更加健全。《中国共产党廉洁自律准则》重申党的理想信念宗旨、优良传统作风，紧扣廉洁自律，坚持正面倡导，面向全体党员，突出关键少数，强调自律，重在立德，为党员和党员领导干部树立了一个看得见、够得着的高标准，展现了共产党人高尚的道德追求，是向全党发出的道德宣誓和对人民的庄严承诺。《中国共产党纪律处分条例》坚持纪法分开、纪在法前、纪严于法，突出政党特色、党纪特色，严明政治纪律和政治规矩、组织纪律，围绕党纪戒尺要求，开列负面清单，强调他律，重在立规，划出了党组织和党员不可触碰的底线。
2018年3月10日，习近平总书记在全国两会期间参加重庆代表团审议时强调，领导干部要明大德、守公德、严私德。明大德，就是要铸牢理想信念、锤炼坚强党性；守公德，就是要强化宗旨意识，全心全意为人民服务，恪守立党为公、执政为民理念；严私德，就是要严格约束自己的操守和行为，戒贪止欲、克己奉公，切实把人民赋予的权力用来造福于人民。因此，思想道德建设的核心就是坚持依规治党和以德治党相统一，帮助广大党员进一步坚定理想信念、提高道德修养，把全面从严治党要求转化为政治信仰、道德规范和纪律约束。对此，党中央决定制定《中国共产党思想道德准则》，并将其纳入《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》，以党内法规的刚性约束来教育引导全体党员牢记党的理想信念宗旨，增强党性观念，提高思想觉悟，加强道德修养，有利于广大党员自觉在思想上政治行动上与党中央保持高度一致，自觉践行忠诚、干净、担当，自觉做共产主义远大理想和中国特色社会主义共同理想的坚定信仰者和忠实实践者。
四、坚持从严治党与依规治党相结合
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持党要管党、从严治党，坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争，突出强调政治纪律和政治规矩，加大反腐惩恶力度，注重党内法规同国家法律的衔接和协调，着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题。习近平总书记强调，必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。这一论断意义重大而深远，深刻揭示了依法治国、依规治党与全面从严治党之间的内在联系，是以习近平同志为核心的党中央治国理政新理念新思想新战略的重要内容，是对马克思主义政党理论、中国特色社会主义理论体系的最新发展。
（一）把反腐倡廉建设放在更加突出的位置
全面从严治党是党的十八大以来党中央作出的重大战略部署，是“四个全面”战略布局的重要组成部分，也是全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国顺利推进的根本保证。在党的十九大报告中，习近平总书记强调指出，“中国特色社会主义进入新时代，我们党一定要有新气象新作为。打铁必须自身硬。党要团结带领人民进行伟大斗争、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须毫不动摇坚持和完善党的领导，毫不动摇把党建设得更加坚强有力。全面从严治党永远在路上。全党要清醒认识到，我们党面临的执政环境是复杂的，影响党的先进性、弱化党的纯洁性的因素也是复杂的，党内存在的思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题尚未得到根本解决。要深刻认识党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期性和复杂性，深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性，坚持问题导向，保持战略定力，推动全面从严治党向纵深发展。”
党中央之所以反复强调要全面从严治党，是因为党的生死关系国家存亡。从世界范围来看，政党政治是当今世界的主流政治形态。一个国家的主要政党尤其是执政党的宗旨、主张与政治诉求影响着国家的制度建构和发展状况。中国共产党是中国的执政党，不仅掌握着国家的公共事务决策大权，而且拥有对国家的最高政治领导权，是国家的最高政治领导力量。基于党的特殊执政地位，党从诞生的那一天起就特别注重党内建设工作，通过不断加强和改进党的建设，巩固党的领导地位。改革开放以来，面对日趋复杂的国际形势和不断发展变化的国内环境，中国共产党坚持以马克思主义原理和中国特色社会主义理论为指导，全面推进党的建设新的伟大工程，科学判断和准确把握我们党所处的历史方位和肩负的历史使命，紧密联系治国理政的实践，大力加强党的执政能力建设和先进性建设，进一步提高了党的领导水平和执政水平，进一步提高了拒腐防变和抵御风险能力。
（二）善于运用法治思维和法治方式反对腐败
党的十九大报告对新时代党的建设新的伟大工程作出全面部署，形成了反映时代要求、面向未来发展的新时代党的建设总要求，强调“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中，深入推进反腐败斗争”。由此可以看出，以习近平同志为核心的党中央高度重视党的党风廉政建设，提出要坚持全面从严治党与制度治党、依规治党紧密结合，强调要善于运用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，以党内法规扎紧扎牢制度笼子。中国特色社会主义法治体系，既包括完备的国家法律规范体系，也包括完善的党内法规制度体系。同样，依法治国与依规治党相结合，既包括党依据宪法法律规范体系来治国理政，也包括党依据党内法规制度体系来管党治党。在管党治党实践中，党中央以无禁区、零容忍、全覆盖的高压态势严厉惩治腐败，坚决将容易腐败的权力关进制度的笼子里，从根本上形成不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。
坚持全面从严治党与制度治党、依规治党相结合，一方面要求我们严字当头，从严到底，另一方面也要求我们必须讲究方法和策略。治国必先治党、治党务必从严，从严必有遵循。完备的法律规范体系和完善的党内法规制度体系就是我们治国理政、管党治党的根本遵循和主要依据。党的十八大以来，我们厉行法治，践行全面从严治党，经过长期探索，形成了管党治党的一整套体系合理、层次分明、逻辑严密、运行有效的党内法规制度体系，使得党的领导、党的建设和全面从严治党都走上了科学化制度化规范化的轨道。在全面依法治国的大背景下，作为党的十八大以来管党治党的鲜明特征和亮丽底色，全面从严治党自然也要纳入法治化轨道中，有规可依，有章可循。可以预见，伴随着全面依法治国的深入推进和全面从严治党的深入开展，党内法规制度体系会不断地完善发展，党内法规制度体系建设也会迎来一个更加美好辉煌的明天。
注：原文注释从略，本文原载于《党内法规理论研究》2019年第2期（总第3期），社会科学文献出版社，2019年版，第124-137页。