《政府法制研究》2017年第4期（总第296期）
行政机关批准行为的法律性质研究
●行政机关批准行为主要是涉及两个或者两个以上行政主体的批准行为，是指由一个行政机关拟定的行政行为内容，需经由另一个或者两个以上行政机关审查同意后方能发生法律效力，且送达行政相对人的法律文书中须载明批准机关和批准事实的行政行为。
《政府法制研究》
2017年第4期（总第296期）
编委会主任：刘平
编委会副主任：王天品
编委：陈素萍陈书笋史莉莉王松林赵如松刘莹
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印刷日期：2017年6月8日
行政机关批准行为的法律性质研究[①]
朱应平
引言
一、行政机关批准行为概述
（一）行政机关批准行为属性
（二）行政机关批准行为的特征和界限
单一行政主体所作的批准行为比较单一，容易把握。本课题研究的行政机关批准行为主要是指两个以上行政主体所作的批准行为，是指由一个行政机关拟定的行政行为内容，需经由另一个或者两个以上行政机关审查同意后方能发生法律效力，且送达行政相对人的法律文书中须载明批准机关和批准事实的行政行为。具有下列特征：
1.从主体来看，行政机关批准行为涉及两个或者两个以上主体。
在两个或者两个以上平级行政机关之间，多个行政主体所作的多个行为既可能是各自独立的批准行为，也有可能由内部的初审和外部的最终批准的行政行为构成。
在由上下级行政机关共同完成的行政行为中，批准机关和拟定机关是两个不同的行政机关，它们应当分别具备独立的行政主体资格。通常情况下，批准机关和拟定机关存在某种行政隶属关系，这种关系分为三种情形：批准机关是一级政府，拟定机关是批准机关的所属部门；批准机关是一级政府，拟定机关是批准机关的下一级政府；批准机关是政府所属部门，拟定机关是批准机关的下一级部门。值得注意的是，有时经批准的行政行为拟定机关只有一个，但是批准机关不限于一个，这些批准机关之间又存在行政隶属关系，履行批准程序时，拟定机关应当将所拟作出的行政行为按照行政层级逐级报请最终批准的机关审查同意。在两个或者两个以上平级行政机关所作的批准行为的情况下，最终批准行为的作出有的依赖于之前其他主体所作的行政行为，也有的不依赖于其他主体所作的行政行为，而之前的行政行为表现为内部的审核意见或者征求意见。
2.从送达方式来看，行政批准行为既可能由批准机关对外发布和送达，也可能由拟定机关对外发布和送达。这取决于法律规范的规定。
3.从行为过程来看，行政机关批准行为除了少数由单一的行政主体批准外，多数由多个主体经过几个阶段共同完成。在上下级行政机关之间共同完成批准行为的情况下，上级行政机关的批准既可能是一种独立的外部行政行为，也可能被视为内部行政行为。在由多个平级行政机关共同完成批准行为的情况下，批准行为既有可能是由一个行政主体作出的批准行政行为，也可能是由两个或者两个以上行政主体各自独立完成或者先后共同合作完成批准行政行为。
4.从法律效力来看，行政机关批准行为既有可能以批准为生效条件，也有可能不以经过批准为生效要件。也就是说，批准有程序性的和实质性的。
5.从效果归属来看，行政机关批准行为的效果既可能属于批准机关的行政行为，也有可能不属于批准机关的行政行为。
以具体行政行为为例，现行《土地管理法》为了严格耕地保护制度，将从前市县政府的征地权收归国务院和省级政府统一行使。根据《土地管理法》第45条的规定，国务院和省级政府行使征地权的具体方式即是对下级行政机关拟定的征地方案予以批准。《行政复议法》第30条将这种批准行为称之为国务院或者省级政府的“征用土地的决定”。根据最高法院的函复和行政裁定，国务院、国务院国土资源管理部门和省级政府所作的土地征收批复行为均不可诉。可见，省级政府和国务院所作的土地征收批准行为是实质性行政许可行为，但是其并不作为被告，其所作批准行为不能作为被诉行政行为。
6.既可能是外部行政行为也可能是内部行政行为。
在多个行政主体共同完成批准行为的情况下，平级行政机关之间所作的每一个批准行为可能都是外部行政行为，也有可能其中一个是外部行政行为，其他是内部行政行为。在上下级行政机关之间共同完成的批准行为中，上级行政机关的批准既可能是一种独立的外部行政行为，也可能是内部行政行为。
在由多个平级行政机关共同完成批准行为的情况下，批准行为既有可能是由一个行政主体作出的批准行政行为，也有可能是由两个或者两个以上行政主体各自独立完成的批准行政行为。
（三）行政机关批准行为的分类
基于不同标准，可以对行政机关批准行为进行不同的分类。以行政行为针对对象是否特定为标准，可以将批准行为分为抽象行政行为的批准和具体行政行为的批准。以是否属于法定行政许可为标准，可以将批准行为分为行政许可性质的行政批准和非许可类行政批准行为。以实施主体单一还是多个为标准，可以分为单一主体实施的行政批准和多主体实施的行政批准。以多个行政机关之间属于平级还是上下级关系为标准，可以分为平级行政机关之间共同完成的批准行为和上下级行政机关共同完成的批准行为。第一，几个不同的平级行政机关先后之间的批准或者审查，由某一个行政机关最后批准。其中之前的批准行为属于不成熟的行政行为，通常情况下不构成独立的行政许可行为。第二，不同层级的行政机关进行受理、审核或批准。其中上级行政机关的批准行为既可能是行政许可，也可能不是行政许可行为。
（四）行政批准行为的法律救济
根据我国现行法律制度的规定，公民对不同的批准行政行为不服，适用不同的法律救济渠道。其中，对属于抽象行政行为范畴的这类行政行为有异议，可以依照《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《法规规章备案条例》等规定，由有关国家机关进行备案审查。
如果批准行政行为属于具体行政行为，可以通过行政复议和行政诉讼的途径寻求救济。但是我国目前在实践中，做法既有统一之处，也有混乱。比如，一般在单一主体实施批准行为的情况下，以批准主体所作批准行为作为行政复议被申请对象和行政诉讼被诉对象，是没有问题的。但是，在由多主体共同完成的批准行为的情况下，行政机关和法院做法多种多样。比如有的法院仅仅以行政批准是否直接针对相对人来确认其是否属于外部行政行为。如果一个行政机关只是应另一个行政机关请求作出批准的行为，通常被视为内部行政行为，认为其不具有可诉性。这是因为我国传统的做法是认为只有外部行政行为才具有可诉性，而是否是外部行政行为则取决于批准行为是否直接针对外部相对人作出的。
1.行政复议
单一的行政批准行为由作出批准行为的行政主体作为被申请人，其批准行为作为被申请对象。对此，这里不再赘述。至于平级行政机关之间所作的先后相续的批准行为，以及上下级行政机关之间先后所作的审核和批准行为，到底由谁作为被申请人，到底哪一个行为作为被申请对象则不明确。
1999年《行政复议法》对经批准的具体行政行为的行政复议问题，包括由谁作为被申请人以及由谁作为行政复议机关，未予明确。国务院法制办公室2003年发布了一个批复：“为体现行政复议的公正性和层级监督的意义，如当事人直接向审批机关的上一级机关提出(行政复议申请)，该上一级机关可以受理”。据此，尽管这个解释回避了谁是被申请人的问题，但它在行政复议机关的问题上是极其明确的，即经批准的具体行政行为，行政复议的机关应当是批准机关的上一级机关而不是批准机关本身。这个解释的理论基础在于：其一，批准行为实际上是一种决定行为，如果将行政复议审查权交给批准机关，将会出现自己决定、自己监督的局面，从而悖离行政复议的救济制度本质，因此必须由其上一级行政机关进行行政复议。其二，从《行政复议法》总体上奉行的“下管一级”的行政复议管辖原则来看，既然批准机关的上一级行政机关充当了行政复议机关，被申请人就极有可能是批准机关，而不是（至少不仅仅是）拟定机关。这一批复只解决了上下级行政机关之间先后相续批准行为情况下谁作为被申请人的问题，至于平级行政机关之间先后相续所作的批准行为，谁的行为作为被申请行为，以谁作为被申请人，则不明确。
2002年9月26日国家环境保护总局就四川省环境保护局请示作出《关于经过上级环保部门批准的环境行政处罚案件复议管辖问题的复函》（环函[2002]255号）。其函复内容为：
根据上述司法解释和《中华人民共和国行政复议法》第12条第1款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，我们认为对经上一级环保行政主管部门批准的罚款等处罚案件的行政复议，应由在对外发生法律效力的文书上署名的环保行政主管部门的上一级环保行政主管部门管辖，并以署名的环保行政部门作为被申请人；申请人也可向署名的环境保护行政部门的本级人民政府申请行政复议。
尽管如此，现实中的情况复杂多样。特别是法院在处理案件时并非均依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》来处理的。
可见，在行政复议中，既有以批准主体作为被申请人，以批准行为作为被申请行为的，也有以对外发生法律效力文书上署名的行政机关作为被申请人，以署名的行政机关所作的批准行为为被申请行为。
2.行政诉讼
批准行政行为的行政诉讼问题，法律本身基本没有规定，而是司法解释明确的。到目前为止，涉及这方面规定的，主要有三个方面的文件。
（1）1999年最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释［2000］8号）第19条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”
此外，上述司法解释对平级行政机关之间先后相续的批准行为由谁作被告，哪一个主体所作的批准行为作为被诉对象，也未明确。
（2）《最高人民法院关于曾成、龙平安等六人诉中华人民共和国国土资源部征地批复行政行为是否受理的复函》（[2006]行立他字第1号）中答复：“依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有国务院和省级人民政府才有征地批准权。在国务院批准征地后，国土资源部以批复形式通知省级人民政府的行为，属于国务院批准征地行为的组成部分。对国土资源部以不属于行政复议范围作出的不予受理征地行政复议申请决定，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。”据此复函，对国务院土地征收行政批准行为不服的，不能提起行政诉讼。此种行政批准行为不受任何司法监督，当事人对此不服的，无法救济。
对于上述三个解释或者裁定，我们认为都有不妥之处。第一种情况过于简单化。第二种和第三种把省级政府和国务院就土地征收所作批准行为都排斥在司法审查之外，不仅违反宪法和法律，也不利于行政批准制度的合法合理运行。此种司法处理，导致省级政府和国务院的批准行为不受任何制约，当事人无法获得司法救济。
二、行政机关批准行政行为的法规范
（一）行政许可和非许可类行政批准
1.行政许可类行政批准，根据主体情况，分为两种类型：（1）单一主体作出的行政许可行为。如《环境保护法》第26条第2款、《水污染防治法》第21条第2款、《大气污染防治法》第12条第2款等。这些批准或者核准属于单一主体所作的批准行为。（2）两个或者两个以上行政主体各自作出行政许可或非许可批准。如《土地管理法》第57条、《森林法》第18条、《森林法实施条例》第16条、第17条、国家林业局2015年《建设项目使用林地审核审批管理办法》第14条等。
（二）上下级行政机关之间关系发生的行政机关批准行为
上下级行政机关之间共同完成的行政批准行为包括以下情形：
1.下级受理后由上级批准（决定）。批准行为属于行政许可。《土地管理法实施条例》第17条第2、3、4款，《土地管理法》第60条、第61条。
2.下级审核后由上级批准（决定）。批准行为为行政许可或者其他行政行为。如《土地管理法》第62条第3款、第53条、第61条、第44条、第45条、第46条等。这里的审批或者批准均为行政许可。由批准者对外承担责任。但实践中，批准机关在多数情况下并不作为被告，而多是由组织实施主体作为被告并承担责任。这一点与我国台湾地区不同。
（三）同等级别的平行行政机关之间的先后批准
体现出相互协作互助关系。有的属于许可类批准行为，有的属于非许可类的审批行为。
1.设立中外合资、中外合作职业介绍机构的行政批准具有几种不同的性质。如《中外合资中外合作职业介绍机构设立管理暂行规定》（劳动保障部、工商总局令第14号，2015年修改）第3条第2款。这里规定了三个行政机关三种行政许可或者批准。三个行政主体所作的行政行为均为独立的批准行为，虽然这三个主体之间的批准行为有先后相续的关系，但是这种批准性质不完全相同。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）第89项：“设立中外合资（合作）职业介绍机构审批”。实施机关：省级人民政府劳动保障行政主管部门。
2.校车安全管理中的行政批准。如《校车安全管理条例》第15条、第54条。
（四）行政机关批准行为立法小结
从前文分析可以看出，关于行政机关批准行为的法律性质问题，可以得出如下几点结论：
1.立法中对行政机关批准行为所使用的概念多样化，有审批、批准、核准、最终核准、审核、许可、审查、审定等多种概念。即使法律规范或者规范性文件中使用“批准”一词，其含义也不确定。其所涉及的行为性质也不确定。
2.立法中的行政机关批准行为可以分为许可类行政批准和非许可类行政批准。前者属于《行政许可法》调整的范围，因为比较规范，不作为本课题重点研究对象。后者可能发生在各种行政行为中，具有管理、监督、指导、控制的功能。
3.立法中的行政机关批准行为既可能是外部行政行为，也可能是内部行政行为。外部行政行为是指其所实施的批准行为直接对外部相对人发生拘束力。内部行政行为是指发生在行政主体内部之间，不直接对外部行政相对人发生法律效力。
4.立法中的行政批准行为既可能发生在单一行政主体作出的行政行为中，也可能发生在多个行政主体所作的行政行为中。在前者情况下，其性质比较容易识别。在后者情况下，对其行为性质的识别比较复杂，可能有多种性质。比如既可能是行政许可，也可能是非许可类审批，还有可能是行政机关的管理、监督控制行为；既可能是最终成熟的行政行为，也有可能是过程性行为。
5.行政批准既可能发生在抽象行政行为中，也可能发生在具体行政行为中。在非立法和规范性文件之外的抽象行政行为（比如编制规划等）中，批准行为通常是内部行为，不对外直接发生法律效力。其是否可诉取决于立法规定，并非说此种行为本质上就不可诉。
6.行政批准行为既可能发生在上下级行政机关之间，也可能发生在平级行政机关之间。
发生在上下级行政机关之间的批准行为，既可能是具体行政行为，也可能是具体行政行为的过程性行为；既可能是外部行政行为，也可能是内部行为；既可能是许可行为，也可能不是许可行为。发生在平级行政机关之间的行政批准，批准行为可能是一个具体行政行为，也可能只是一个过程性行为；既可能是一个许可行为，也可能是多个许可行为，或者许可行为与其他行为的结合。
7.关于行政批准行为的效力，有的立法规定明确，由作出行政批准行为的主体所作的批准行为对外发生效力；也有未明确规定批准行为是否直接具有对外效力。
8.违反行政批准行为所产生的法律责任，有的有明确规定，有的未做明确规定。总体来说，明确规定的情况很少。
9.批准行为有时以批准主体的名义作出，有时以受理机关或者审核机关的名义作出。
三、行政机关批准行为的行政诉讼案例
由于立法对行政机关批准行为的法律责任和效力规定不明确，以及其他多种原因，批准行为在实际工作中处于什么地位，批准机关是否对其作出的行政批准行为直接承担责任并未获得明确的法律规范的规定。为此，国务院法制办公室2003年批复：“为体现行政复议的公正性和层级监督的意义，如当事人直接向审批机关的上一级机关提出(行政复议申请)，该上一级机关可以受理。”据此，审批机关可以作为行政复议被申请人。1999年最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释［2000］8号）第19条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”据此，司法解释把经上级行政机关批准的具体行政行为引起的诉讼的被告确定为对外发生法律效力的文书上署名的机关。这一解释虽然对明确被告提供了依据，但仍然不能解决现实中的问题。因为经上级行政机关批准的行政行为情形复杂，实际操作中法院也并非完全按这一规定来实施的。另外，对平级行政机关之间所作的行政批准行为如何确定行政复议的被申请人、行政诉讼的被告，也是情况多样，处理并不一致。
（一）在单一主体实施的行政批准的情况下以批准行为作为被诉行政行为
有些案件涉及行政处罚的行政批准——批准行为是具体行政行为——可诉。该类行为是由单一的行政主体实施的，所以判断其性质，确定其行为可诉都比较容易。
（二）由平级的多主体先后实施的行政行为
在此情况下，哪一个主体（或两个主体）所作的批准行为作为被诉对象，取决于行政主体所作行政行为的情况。
（三）由上下级行政机关多主体实施的行政行为
在此情况下，以行政批准行为作为最终行政行为，将其作为被诉行政行为。
可见，在多个主体所作的前后相续的行政许可案件中，只有在初步审查或者不予上报的情况下，可以以其作为被告，否则只能以作出行政许可决定的行政机关为被告，或者依以作出决定予以批准的上级行政机关为被告。
（四）在法律规范授予初审机关审查职权并由于未经过初审机关的审查而最终未能到达上级行政机关完成批准行为的情况下，由初审机关所作的行政行为作为被诉对象
在文玉莲、陈冬菊、陈凤菊诉咸阳市渭城区民政局民政行政管理(民政)行政案中，[⑤]根据立法规定，省、自治区、直辖市民政厅（局）是审查机关，如认为符合革命烈士条件的，再转民政部审批。也就是说，民政部是最终批准机关，省级政府民政部门是初审部门。由于本案中咸阳市渭城区民政局没有法定的审查权，其接到当事人申请后，应当上报省级民政部门审查。法院认定其超越职权的判决合法。在柯秀贤、徐国杰与茂名市茂南区人民政府、茂南区民政局一审行政案件中，[⑥]《烈士褒扬条例》第9条规定了申报烈士的程序，第9条第1、第2款的情形，省级人民政府是最终审查批准主体。但这是一个多主体多阶段行政行为，按照规定，县级政府民政部门有权受理调查核实、县级政府有权进行审核。本案中的情形，当事人的申请未通过第一个行政机关的审查，即受理调查核实主体区民政局，当事人对此审核决定不服，向区政府申请行政复议。由于行政复议机关维持了原具体行政行为，当事人以作出原具体行政行为的行政机关和行政复议机关为共同被告，对其所作的行为提起诉讼，符合法律规定。
可见，在由多个主体经过多个阶段才能完成最终的批准行为中，由于之前其他行政机关所作行为使得批准行为无法完成，将之前其他行政机关对其所作的行政行为作为被诉对象。
（五）在已经完成了初审和批准行为的情况下，法院将已经实施的批准行为视为内部行为，不具有可诉性
1.法院以行政机关行政批准行为是应另一个行政机关申请作出而非直接针对外部相对人作出的，认为批准行为属于内部行政行为，不具有可诉性。
2.法院以上级机关所作的批准行为不是法定的职权主体行为，将其视为内部批复行为，不具有可诉性。在上级行政机关所作批准行为并非实质性职权行为的情况下，此种批准行为只有监督指导性质，这种批准不是行使许可的行为，批准机关不宜作被告。在原告童小良、原告刘建平不服被告长沙市公安局户口性质变更登记行政批复行为案中，[⑧]法院以法定职权的归属作为认定批准行政行为是否可诉的依据是正确的。第一，如果行政机关有权独立作出行政行为，此时该行政机关就是行政主体，即使该行政机关申请上级行政机关予以批准，此时这种批准行为只具内部监督指导性质，并不具有独立行政行为的属性。因此，是否具有实质性作出行政行为的决定权是判断的一个重要标准。第二，本案中对当事人户口产生实质影响的是长沙市公安局岳麓分局人口与出入境管理大队所作的决定，市公安局人口与出入境管理支队实际上只是一种监督性质的行为。当然此种情况给当事人申请复议和诉讼带来困惑，建议行政机关取消此种批复或者批准行为。如果认为确有必要保留此种监督行为，改为备案即可。
3.在涉及土地征收案件中，对批准行为和批准主体是否可以被诉和是否可以作为被告，目前做法的共同点是，上级政府对自己作出的行政批准行为承担责任、不做被告。造成此种情况的原因多种，其中《最高人民法院关于曾成、龙平安等六人诉中华人民共和国国土资源部征地批复行政行为是否受理的复函》（[2006]行立他字第1号）中答复：“依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有国务院和省级人民政府才有征地批准权。在国务院批准征地后，国土资源部以批复形式通知省级人民政府的行为，属于国务院批准征地行为的组成部分。对国土资源部以不属于行政复议范围作出的不予受理征地行政复议申请决定，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。”还有一个最高法院的裁定，（2016）最高法行申281号《行政裁定书》认定：省级人民政府征用土地批复不具有可诉性。这些函复和裁定表明，省级政府或者国务院所作的征收土地批准行为不具有可诉性。
在陈秀茹与保定市清苑区人民政府土地行政管理二审行政案件中，[⑨]法院将下级政府作为征地争议的被告，未以批准机关为被告。尽管批准主体的批准行为是实质性的职权行为，并未作为被诉对象。在本案中，原告、上诉人并未对被告有异议。但该土地征收是由省政府批准的，保定市清苑区人民政府只是具体组织实施者。《土地管理法》第46条规定：国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。但是法院认为“保定市清苑区人民政府具有征收集体土地的职权”，这个结论是不妥当的。
（六）在由上下级行政机关多个主体作出行政行为的情况下，上级行政机关所作的内部行政批准行为本不可诉，但外部化之后成为可诉的具体行政行为
原先不直接针对相对人的内部行政批准行为经过外化后，具有具体行政行为性质，可以作为被诉对象。如最高人民法院指导案例22号就是一例。中国审判案例要览(2012年行政审判案例卷)第43号案件陈西全不服成都高新技术产业开发区管理委员会土地行政批准案也是将内部行政批准行为外化为具体行政行为的案例。
（七）小结
1.单一行政主体所作的行政批准有的是行政许可、有的是行政处罚或者其他行政行为。由单一主体完成的直接针对相对人的批准行为作为被诉的具体行政行为。
2.在由多个平级行政主体完成的行政行为中，如果每个行政主体都有独立的批准权，那么哪一个行政机关所作的批准行为作为被诉对象，取决于很多因素。
如果平级行政机关所作的行为之间有前后相续的关系，一般情况下，每个行政机关对其所作的批准行为负责。根据《行政许可法》第26条第2款规定，行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。从该款规定看，包括“并联审批”的情形。它是指依法应当由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，这主要适用于一些需要前置审批的企业的市场准入。在“并联审批”下，地方人民政府确定的一个部门受理行政许可申请，如果当事人对该部门的不予受理的决定不服向人民法院提起行政诉讼的，应当以该部门为被告；如果当事人对有关部门提出或者不提出行政许可意见的行为不服向人民法院提起行政诉讼的，应当以提出或者不提出该意见的部门为被告；如果其中一个部门不同意许可，当事人不服应当以该部门为被告；如果受理部门就此作出不予行政许可决定的，当事人不服的，则既可以不同意许可的部门为被告，也可以受理部门为被告。
就是说，在并联审批情况下，由政府确立的统一办理机关所作的批准行为直接针对相对人，当事人不服的，应当以该行为作为被诉对象。如果该行政机关征求其他行政机关意见，当事人对其他主体意见不服的，以其提出意见的其他部门为被告。
根据《行政许可法》第26条第2款规定，行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。从该款规定看，包括“一站式审批”的情形。所谓“一站式审批”主要是对有关投资项目的审批，往往涉及政府的多个部门，需要多个审批。为了提高效率，地方政府通过设立“一站式”服务中心，让各审批机关到“一站式”服务中心联合办公，集中办理有关行政许可。在“一站式审批”情形下，当事人对各行政部门的审批意见不服的，以各行政部门为被告。
上述原理适用于其他行政批准事项的处理。
但是从实际情况看并非如此简单。实际操作中，是否将行政机关批准行为作为被诉对象的情况往往取决于多种因素：第一，批准机关的批准行为是否直接针对当事人作出。比如批准行为既告知下级行政机关，同时又告知相对人的，相对人不服的，可以以此批准行为作为被诉对象。第二，在批准机关层级较低的情况下，其所作的批准行为可能被作为诉讼的对象。第三，批准机关对所批准的事项权力属于实质性职权的情况下，如果批准行为只是一种形式性的监督控制行为，通常情况下，不宜作为被诉具体行政行为。
4.在法律规范授予初审机关审查职权并由于未经过初审机关的审查而未由上级行政机关完成批准行为的情况下，以初审机关所作的行政行为作为被诉对象。这种情形经常发生在涉及烈士申请批准的行为中。
5.在已经完成了初审和批准行为的情况下，法院将已经实施的批准行为视为内部行为，不具有可诉性。这种情况经常发生在土地征收的批准行为中。尽管不少批准行为是由省级人民政府作出的，但实践中，此项批准行为通常被视为内部行政行为，因为批准行为是应下级行政机关请求作出的。此时的批准行为在很大程度上属于监督控制性质的，而不是一种行政许可行为。在因土地征收引起诉讼的案件中，多数以区县政府也就是以土地征收的组织实施者为被告，也有些法院以区县政府所属的土地行政部门作为被告。
6.在由上下级行政机关多个主体作出行政行为的情况下，上级行政机关所作的内部行政批准行为本不可诉，但外部化之后成为可诉的具体行政行为。外化后的行政行为如同行政批准机关直接针对相对人所作的具体行政行为。
1999年最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释［2000］8号）第19条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”《最高人民法院关于曾成、龙平安等六人诉中华人民共和国国土资源部征地批复行政行为是否受理的复函》（[2006]行立他字第1号）中答复：“依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，只有国务院和省级人民政府才有征地批准权。在国务院批准征地后，国土资源部以批复形式通知省级人民政府的行为，属于国务院批准征地行为的组成部分。对国土资源部以不属于行政复议范围作出的不予受理征地行政复议申请决定，当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当裁定不予受理；已经受理的，应当裁定驳回起诉。”再如（2016）最高法行申281号《行政裁定书》认定：省级人民政府征用土地批复不具有可诉性。
上述这些批复对行政机关执法、行政复议和行政诉讼中处理批准行为提供了直接依据。
四、我国台湾地区对行政批准行为的情况
我国台湾地区在涉及多主体多阶段行政行为时，对批准行为的处理与我国大陆处理有的类似，有的有很大不同。
（一）涉及法务部调查局司法性质行为与内政部行政行为先后相续的行为
不同属性的平级国家机关之间前后相续的行为，且属于司法权与行政权的先后相继的行为，以直接针对相对人所作行政行为即内政部所作行政行为为被诉对象。在赵某诉台湾内政部警政署入出境管理局上诉案中，[12]上诉人对于2004年5月11日台北高等行政法院2003年度诉字第2216号判决，提起上诉.台湾最高行政法院判决如下：原判决废弃。确认被上诉人2002年10月14日境爱卿字第0910113713号禁止上诉人出境之处分违法。第一审及上诉审诉讼费用均由被上诉人负担。
该案涉及司法机关与行政机关之间工作衔接时，行政机关对司法机关行为是否可以审查的问题：（1）法院严格审查行政机关与刑事司法辅助机关之间前后相续行为之间的关系是否符合宪法法律的规定。《入出境及移民法》第6条第1项第5款规定的权责机关，为本案的合法处理奠定了基础。（2）法院审查后认为，虽然台湾内政部警政署入出境管理局无权对刑事侦查辅助机关所作司法行为决定予以否决，即虽然其无权否决其他权责辅助机关限制当事人出境的决定，但其有义务审查作出限制当事人出境决定的机关是否属于法定机关。如果所作决定的机关不属于法定的权责机关，则本案被上诉人没有执行其通知要求的义务。本案查明，法务部调查局不是《入出境及移民法》第6条第1项第5款规定的权责机关，所以其所作的决定对被上诉人没有拘束力。（3）本案中台湾出入境管理局直接通知当事人不得出境，这是直接针对相对人的行政行为，属于适格的被诉对象，当事人有权对此提起诉讼。换言之，直接限制当事人出境的是出入境管理局所作的批准行为，只能对台湾出入境管理局提起诉讼。（4）本案在处理过程中，法院特别注重行政行为对公民宪法权利的影响，强调所有国家机关行使权力不得违反宪法的规定。
（三）涉及上下级行政机关之间先后相继的行为
在上诉人台中县政府对被上诉人张进辉的案件中，[14]当事人间因土地征收事件，上诉人对于2001年3月28日台湾台中高等行政法院2000年度诉字第742号判决，提起上诉。本院判决：上诉驳回。上诉审诉讼费用由上诉人负担。在下列涉及土地征收的行政案件中，本案中的行政行为是由多个主体共同完成的，法院在哪一个主体所作的行为是可诉的行政行为问题上，与行政机关的看法不同。上诉人台湾台中县政府认为，再征收公告及通知直接对相对人发生法律上征收之效果，而台湾地区政府核准征收系争土地只是内部行为，因为它是应下级行政机关申请作出的，而不是直接针对外部相对人作出的，但法院认定由核准主体所作的核准行为为具体行政行为（行政处分）。法院也不认同台湾法务部2001年2月21函复略谓:“内政部核准征收行为系对下级机关为之内部行为，尚非直接对相对人所为发生法律效果之行政处分，故内政部于核准征收前无须践行行政程序法第102条规定陈述意见之程序”。
由上两个案件可见，在我国台湾地区，涉及土地征收行为的，均以最终核准机关所作的行政行为为发生法律效力的行为。虽然核准机关只是应下级行政机关的申请作出，而不是直接针对相对人作出的。
这种情况在涉及环境评价报告书的审批方面，与我国大陆形成鲜明的对照。在上诉人台北市政府诉被上诉人徐美女、廖美凤、文海珍、何亚威、方俭、卢玉慧、刘聚元、林月美、苏恭秀、张壮谋等案件中，[16]参加人为台北市士林区住六之六自办市地重划区重划会。上述当事人间环境影响评估法事件，上诉人对于2013年8月29日台湾台北高等行政法院2011年度诉更一字第184号判决，提起上诉，法院判决驳回上诉。
（五）小结
我国台湾地区法院在处理行政机关批准行为上的基本类型和适用情况总结如下：
1.台湾地区立法中行政机关批准行为的表达也有多种方式，如批准、核准、核定、核驳、准驳、审查等。批准行为也有多种属性，有的属于行政许可，有的不属于行政许可。
2.在单一主体实施的行政批准的情况下，其行为性质比较容易识别，在行政诉讼中被告和被诉行政行为也比较容易确定。
3.在涉及不同属性的国家机关之间前后相续的行为中，如涉及台湾法务部调查局司法性质行为与台湾内政部行政行为先后相续的行为，当事人针对行政机关所作的行政行为可以起诉。而行政机关对之前司法机关行使权力的行为有审查的义务。前一个司法机关如果所作的要求行政机关予以配合的行为超出法定要求，则行政机关无须执行前一个司法机关所要求的协助行为。
5.在涉及土地征收的上下级行政机关批准行为的案件中，完整的批准行为是由多个主体共同完成的，法院在哪一个主体所作的行为是可诉的行政行为问题上，与行政机关的看法不同。行政机关认为，再征收公告及通知直接对相对人发生法律上征收的效果，而台湾地区政府核准征收系争土地只是内部行为，因为它是应下级行政机关申请作出的，而不是直接针对外部相对人作出的，但法院认定由核准主体所作的核准行为为具体行政行为（行政处分）。法院也不认同台湾内政部的做法。法院这一做法与我国大陆地区不同。
6.由行政机关所启动的申请批准行为，批准机关所作的批准行为即使不是直接针对行政相对人作出的，只要对相对人权益产生影响，即具有可诉性。这种情况发生在由政府环保部门组织实施的环境评价的批准行为中。这种做法与我国大陆形成鲜明的对照。
（一）继续加大行政管理体制和行政审批制度改革
行政机关批准制度从一个侧面反映了我国行政管理存在的严重缺陷。长期以来，我国过于依赖行政批准制度，从某种意义上说，批准行为制度特别是上级行政机关批准行为成了行政机关推卸责任、规避监督、对相对人不予救济的依据。一些行政机关借助于行政批准制度，不承担责任、不接受监督、对相对人权益受损害行为不予救济。可以说，这种情况已经严重制约了经济社会的发展、阻碍了社会活力的发挥，如不进行彻底的改革，不仅行政法治建设无法取得实质性进步，而且也无法获得民众的支持。
（二）完善立法
随着我国审批制度的简化和诸多行政事务权力的下沉，特别是近几年中央政府及其工作部门不少许可或者审批权下放；地方行政机关中省市级政府及其工作部门的审批批准权逐步下沉，通过修改立法或者在新制定的法律、法规和规章中减少多行政主体之间的行政批准不仅成为必要，而且成为可能。建议今后在立法中，强化行政批准制度的分界工作，进一步明确类型化的行政批准行为，突出实质性行政批准的地位和责任，减少甚至取消不必要的形式性行政批准，努力做到行政批准行为的设置符合权责相统一原则，严格接受监督，对其侵害权益必须有充分的救济，让批准者切实对其批准行为承担实质性的责任。具体提出如下建议。
1.规定适用行政批准的事项，明确不同类型行政批准行为的性质、主体和责任。
（1）根据批准行为是决定权还是监督权，采取不同的立法对策性观点。对属于行使行政决定权的行政批准行为，应当明确其对该项行为承担实质性的责任，引起争议后，明确其作为行政复议被申请人、行政诉讼被告的资格，其所作的批准行为应当作为被申请和被诉的对象。对属于一般监督指导性质的批准行为，批准主体不宜作为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告，其所作批准行为不宜作为被诉行政行为。
（2）根据事项具体性程度、批准机关的级别高低、涉及批准事项的重要性和运行便利等情况作出不同的立法对策性规定。处理的一般原则是：具体明确的批准事项应当下沉到下级行政机关批准，而级别高的行政机关一般适合对比较抽象或者重要的事项作出批准；减少形式性批准事项；一般事项尽可能不设置批准，只有对重要的事项设置上级行政机关批准的制度；行政批准的实施应当尽可能便民。
2.严格限制设定行政批准行为的规范种类。行政批准必须有法律规范依据。一般来说，只有法律法规可以设定行政批准行为，规章和规范性文件不得擅自设定行政批准行为，行政机关不得擅自以裁量基准文件或者行政惯例的方式自行决定扩大行政批准行为适用的范围，不能将一般的决定权自行变通为批准下级机关行政行为的方式，否则应认定为违反法定职权和程序。立法机关在制定法律法规和规章时，要严格控制多部门共同实施或者上下级行政机关共同实践的批准行为。
3.完善相应的批准程序。建议立法尽可能减少形式性的批准行为，如果确有必要设置批准行为，作为形式性的行政监督、管理和控制措施，建议改为由上级行政机关实行备案监督。需要指出的，上级行政机关不得把形式性的备案监督改为实质性的批准行为。建议立法统一规定，在通常情况下，经批准的行政行为，属于批准机关所作的行为，除非法律另有规定的除外；明确规定，因批准的行政行为违法或者不当，批准机关应当承担责任，即便该行政行为的瑕疵是由于拟定机关的过错所致，也要由批准机关对外承担责任后，再解决内部责任追究问题。为了避免清理行政批准之后带来的管理上的空白，建议强化对相对人的行为进行事中和事后的监管力度。
（三）完善行政批准行为的行政立法和规范性文件
（四）建议最高法院出台行政批准行为行政诉讼类型化处理的司法解释或政策
1.作为单一行政主体所作的行政批准，当事人对其不服提起诉讼的，由单一主体完成的直接针对相对人的批准行为为被诉行政行为。
2.在由多个平级行政主体完成的行政行为中，如果每个行政主体都有独立的批准权，在平级行政机关所作的行为之间有前后相续的关系的情况下，每个行政机关对此所作的批准行为负责。具体分成以下情况：其一，在由政府确立的统一办理机关所作的批准行为直接针对相对人的情况下，当事人不服的，应当以该行为作为被诉对象。如果该行政机关征求其他行政机关意见，当事人对其他主体提出意见不服的，以提出意见的其他部门为被告。其二，如果有关投资项目的审批涉及政府的多个部门，需要多个审批，为了提高效率，地方政府通过设立“一站式”服务中心，让各审批机关到“一站式”服务中心联合办公，集中办理有关行政许可。在此情形下，当事人对各行政部门的审批意见不服的，以各行政部门为被告。其三，上述原理适用于其他行政批准的事项的处理。法院可以根据上述情况判断应该以谁为被告、以哪一个行政批准行为为被诉行政行为。
3.建议最高法院自行废除[2006]行立他字第1号复函和（2016）最高法行申281号《行政裁定书》认定的省级人民政府征用土地批复不具有可诉性的裁定。或者建议全国人大常委会依法作出新的法律解释。修改完善最高法院2000年《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第19条的规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”根据情况对上下级行政机关之间先后相续的批准行为作出不同处理。
（1）在存在上下级行政机关之间的需要初审和批准的行政行为中，如果行政批准行为是最终行政行为，且作出行政批准行为的政府层级不高，将批准行为作为被诉行政行为。尽管该批准行为实际上并非直接针对相对人作出的，而是根据其他行政机关的申请作出。
在我国目前审批制度改革尚未完成、不少权力尚未完全下放或者仍然层级较高的情况下，行政诉讼被告的确立要考虑实际情况：首先，批准机关的批准行为是否直接针对当事人作出。比如批准行为既告知下级行政机关，同时又告知相对人的，相对人不服的，可以以此批准行为作为被诉对象。其次，在批准机关层级较低的情况下，其所作批准行为可能被作为诉讼的对象。再次，批准机关对所批准的事项权力属于实质性职权的情况下，应当以此作为被诉对象；如果批准行为只是一种形式性的监督控制行为，不宜作为被诉具体行政行为。
（2）在法律规范授予初审机关审查职权并由于未经过初审机关的审查而未由上级行政机关完成批准行为的情况下，由初审机关所作的行政行为作为被诉对象。
（3）在已经完成了初审和批准行为的情况下，法院将已经实施的批准行为视为内部行为，不具有可诉性。这种情况发生在土地征收的批准行为中。在我国，土地征收批准行为是由省级人民政府或者国务院作出的，但根据最高人民法院的批复和裁定，省级政府和国务院关于土地征收的批准行政行为不具有可诉性。在因土地征收引起诉讼的案件中，多数以区县政府也就是以土地征收的组织实施者为被告，也有些法院以区县政府所述的土地行政部门作为被告。我们认为，这种处理不当，建议废除前述最高人民法院的上述解释或者裁定。在这方面，我国大陆地区的做法与台湾地区有很大差距。我们认为，我国可以根据情况，逐步借鉴台湾地区的做法，但要考虑省级政府的批准行为是否是行政决定而定，如果是实质性决定，则以之为被诉行政行为；而如果只是形式性监管行为，则不以之作为被诉行政行为。
（4）在由下级行政机关请求上级行政机关批准的情况下，虽然上级行政机关的批准行为是应行政机关要求作出的，而下级行政机关的行为并非直接针对相对人的请求作出的，此时只要批准行为对相对人的权利义务产生实质性影响，就应当以批准行为作为被诉行政行为。这种情况发生在由政府制定的区域发展规划需要由环境保护部门作出环境评价的批准行为中。我国目前将此种行为排除在可诉范围之外，建议借鉴台湾地区的做法。
（5）在由上下级行政机关多个主体作出行政行为的情况下，上级行政机关所作的内部行政批准行为在一般情况下不可诉，但外部化之后成为可诉的具体行政行为。外化后的行政行为如同行政批准机关直接针对相对人所作的具体行政行为。
课题组组长简介：
朱应平，男，现为华东政法大学教授。
（责任编辑：陈素萍核稿：陈书笋）
[①]本课题是2016年上海市人民政府决策咨询研究政府法制专项课题的招标课题，由华东政法大学朱应平教授领衔的课题组中标。
[②]浙江省温州市鹿城区人民法院案号：（2016）浙0302行初19号。
[③]浙江省余姚市人民法院案号：（2015）甬余行初字第57号。
[④]浙江省衢州市中级人民法院案号：（2016）浙08行初38号。
[⑤]陕西省咸阳市中级人民法院案号：（2013）咸行终字第00009号。
[⑥]广东省茂名市茂南区人民法院案号：（2016）粤0902行初43号。
[⑦]郑州铁路运输中级法院案号：（2016）豫71行终56号。
[⑧]湖南省长沙市芙蓉区人民法院案号：（2014）芙行初字第22号。
[⑨]河北省保定市中级人民法院案号：（2016）冀06行终357号。
[⑩]江苏省南京市中级人民法院案号：（2016）苏01行初291号。
[11]西安铁路运输中级法院案号：（2016）陕71行终255号。
[12]最高行政法院裁判,裁判字号94年判字第1911号,裁判日期941208。
[13]最高行政法院裁判，裁判字号94年判字第1932号，裁判日期941208。
[14]最高行政法院裁判，裁判字号92年判字第1442号，裁判日期921023。
[15]最高行政法院裁判,裁判字号97年判字第338号,裁判日期970429。
[16]最高行政法院裁判裁判字号，103年度判字第66号，裁判日期1030213。