????随着我国法治化进程的推进，政府职能由管理型逐步向服务型、给付型转化，行政机关在发挥职能作用中，行政事实行为愈来愈发挥着重要的作用。然而，我国依法治国进程较短，法律对行政事实行为的规范较少，理论界对行政事实行为研究比较浅，对行政事实行为的概念和内涵认识模糊，致在司法实践中对行政事实行为造成损害的救济缺乏可操作性。因此，加快对行政事实行为及其司法救济方面的理论研究及立法工作，不仅能够进一步规范行政机关的行为，促进行政机关依法行政，而且增强司法活动的可操作性，能够充分保护行政相对人的合法权益，有效推进我国依法治国进程。
????一、行政事实行为的概念及内涵
????行政事实行为本身是一个内涵极不确定、外延又极具开放性的概念，理论界包括各国立法上对行政事实行为的表述也不尽相同，认识并不统一。
????大陆法系的学者从不同的角度界定行政事实行为，理论研究从把行政事实行为视为“法外之行为”的阶段，发展到认为行政事实行为也应受行政法约束的阶段。行政事实行为最早的提出是在德国魏玛共和时代，著名行政法学家耶律纳克（W.Jellinek）以“单纯高权行政”为名讨论之，以耶律纳克之见，事实行为如有不合法，只会产生公务员侵权之国家赔偿，以及刑事制裁之问题，无法诉请行政法院之救济，因此行政法无拘束事实行为的余地，事实行为乃“法外之行为”(1)；当代德国行政法学主流教科书认为；“行政事实行为是指只直接产生事实效果，在一定条件下也产生法效果的行为”(2)。台湾的林纪东认为：行政事实行为乃全不发生法律效果，或虽发生法律效果，然其效果之发生乃由于外界之实事状态，并非由于行政权之心理作用的行政行为(3)。行政学家陈新民认为：“行政事实行为是与行政法之法律行为相对之行为，其作用非为产生、变更、或消灭行政法之权利与义务关系（法律效果），而系为产生事实效果也。”(4)
????与大陆法系国家相比，在英美法系国家，立法上对行政行为采用的多为描述性定义，对行政机关作出的管理行为，理论上不存在法律行为性质和事实行为性质的区分，但只要公民的权利受到了行政行为的影响和侵害，便均可以通过司法途径获得救济。相比之下，更具有实用性。
????纵观这些大陆法系国家的法学研究者的各种观点，虽各有不同的描述，各有不同的角度和认识，但对于行政事实行为属于不直接产生法律效果，仅发生事实效果的这一特征是相一致的。
????行政事实行为与行政法律行为的划分源于民法理论，它是一种事实行为，具有民法意义上事实行为的部分特征外，又区别于法律行为和民事事实行为，把握和理解行政事实行为，笔者认为应当从以下几方面加以区分和甄别。
??（一）事实行为与法律行为的区别
????（二）行政事实行为与民事实行为的区别和联系。
????（三）行政事实行为与行政法律行为的区别与联系。
????（四）行政事实行为的特征和表现形式
????笔者认为：对行政事实行为特征概括起来主要有以下几点：1、行政职权性，行政主体作出行政事实行为是为了履行公共管理职能，是行使公权力的一种表现形式；2、非表意性，行政事实行为不以行政主体的意思表示为构成要件，产生法律效果的依据是法律规定，而非行政主体的主观意图；3、法律效果的多样性，如前所述，有的行政事实行为并不产生法律效果，如行政机关发布的天气预报行为；4、程序的不确定性，与行政法律行为相比，行政事实行为的作出无法按照事先设定固定的程序进行；5、客观存在性，行政事实行为一经作出，即表现为一种客观存在，行为的后果是实际存在的，不能恢复到行为前的状态，这种行为不能象具体行政行为那样被有权机关撤销或变更，也不存在生效的问题。
????二、行政事实行为的法律救济
????有损害就应有救济。虽然行政事实行为不以设立、变更或消灭行政管理相对人在行政法上的权利、义务为目的，不能与具体行政行为等同起来，但是行政事实行为也可能会影响或侵害行政相对方的合法权益。如果行政主体的行政事实行为对行政相对方的合法权益造成了损害，就应当为公民、法人或其他组织提供司法救济的机会，这也是社会公正及法律正义的必然要求。
????笔者认为，针对行政事实行为的法律救济问题，应当根据行政事实行为所具有不同的法律特点，设置科学合理的救济途径，具体方面：
????第一、将行政事实行为的概念引入赔偿法。对于行政事实行为的赔偿范围，除了国家赔偿法现有的几个列举式的情形外，可以根据行政事实行为的表现形式采用列举式扩大并明确，如一、行政检查行为；二、行政建议、劝告、引导、指示等行政指导行为；三、暴力侵权行为；四、其他与行政职责有关不以设定、变更或消灭行政法律关系为目的、不的产生法律拘束力的行为，使得行政事实行为引发的损害赔偿问题有法可依、有章可循。
第二、将行政事实行为审查列入行政诉讼、行政复议的范围。这样规定，一则使得对行政事实行为的司法及行政审查有据可依，有利于加强对行政事实行为的监管，二则有利于及时取证，便于查清事实，三则有利于及时保护受害人的合法权益，减少诉累，及时化解行政争议。
????第三、设置行政事实行为赔偿案件的法律救济途径：一是单独提起行政赔偿诉讼，分两种情形：1、赔偿请求人先向赔偿义务机关提出违法确认申请，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法；2、赔偿义务机关确认了致害行为违法，但不予赔偿或者赔偿数太少。这两种情形赔偿请求人均可以直接向法院单独提起行政赔偿诉讼。二是一并提起行政赔偿诉讼适用赔偿请求人不申请赔偿义务机关进行违法确认，而是向人民法院直接提起行政诉讼时一并提起赔偿诉讼，人民法院受理后，一并对行政事实行为是否违法进行确认。
????第四、优化行政赔偿案件的调解制度。行政赔偿案件与普通行政诉讼案件最大的程序区别就是可以调解。请求人可以放弃和处分自已的赔偿请求，被告也有一定的自由裁量的余地。调解已成为我国民事审判中最富有特色的制度，它对于及时、有效地解决纠纷，维护安定团结的政治局面和良好的社会秩序都曾发挥了重要的作用。在行政赔偿程序中，充分运用调解原则，将调解原则贯穿整个行政事实行为处理的全部程序中，给当事人有充分的空间和自由去协商，有利钝化矛盾，保障案件处理的最佳社会效果。
????对于行政事实行为提起诉讼的类型，（一）确认之诉，在行政事实行为已经实施完毕的情况下，行政相对人可以提起违法确认之诉，由司法机关对行政事实行为的违法性作出确认，为相对人主张其它权利提供前提条件。但特别需要说明的是确认之诉仅是确认行政事实行为违法的一种途径，根据高效、便民原则，行政相对人也可以向行政主体提出申请，由行政主体自行确认行政事实行为违法。（二）给付之诉，如针对行政机关超过规定标准多收取的税款，行政相对人可以通过提起财产给付之诉，要求行政机关予以返还。给付之诉可以分为财产上给付之诉、非财产给付之诉、预防的不作为之诉。
????对于行政事实行为请求权的类型设置包括：1、排除影响请求权；2、消除危险请求权；3、恢复原状请求权；4、损害赔偿请求权；5、补偿请求权；6、要求行政机关作为或不作为请求权等等。