作者简介：吕忠梅，中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会会长。
【摘要】全国人大常委会将环境法典确定为“行政立法领域的法典编纂”，需要正确把握环境法典的属性。生态文明入宪、生态文明体制改革的迅速推进、生态环境综合执法现状对认识环境法典的“行政立法领域”属性提出需求。从中国特色社会主义国家目的、国家目标、国家任务不断发展和国家治理体系不断演进的过程中，可以发现环境法典的“行政领域立法”属性的涵义。以此为基础，通过完善法律体系分类方法，明确环境法典“领域型”特性，提出环境法典编纂方案。
【关键词】行政立法领域；环境法典编纂；国家形态和功能；领域型法典
一、问题的提出
2012年，《环境保护法》的新一轮修订之际，党的十八大报告将生态文明建设提升到“五位一体”战略高度，有学者从加强生态文明建设、提升国家法律衔接性的高度提出按照环境法典总则思路修改《环境保护法》的建议。新修订的《环境保护法》虽然按照编纂法典总则的方式进行，但专门增加了生态环境保护内容来体现生态文明理念，规定生态红线、生态补偿等基于环境承载能力的绿色发展制度，更明确了《环境保护法》的环境保护领域综合法地位，标志着中国对环境法属性“从污染防治——可持续发展”的认识飞跃。
中国进入新时代，加强生态文明建设成为全面建设中国特色社会主义现代化强国的重要内容，生态环境保护已经大大超越了以“污染防治”为主的“小环保”，但在构建“大环保”格局的过程中出现了诸多新情况、新问题，迫切需要实现从事理到法理的转变。但是，将环境法典纳入“行政立法领域法典编纂”的立法计划，在把环境法典与行政基本法典并列的同时，并未明确“行政立法领域”的涵义。而从中国生态文明建设的法治要求看，无论学科意义上的部门法还是立法体系意义上的法律部门，都难以解释环境法典的“行政领域立法”属性，必须通过理论创新为环境法典编纂提供基础支撑。
二、环境法典属性之缘
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在党和国家工作的突出位置，从思想、法律、体制、组织、作风上全面发力，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有。推动“我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。”在中国迈向社会主义现代化强国的新征程上，必须充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,以“最严格的制度、最严密的法治保护生态环境”，这既是环境法典编纂研究启动的时代背景，也是必须进一步明确环境法典性质的根本原因。
（一）生态文明入宪，建设“美丽中国”新目标提出新课题
2018年通过的《宪法修正案》，对《宪法》序言第七自然段进行了修改，增写“贯彻新发展理念”，增加“生态文明”“美丽”的表述,调整充实了中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容，提出“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。同时，还将《宪法》第89条“国务院行使下列职权”中第六项修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”，明确了国务院领导和管理生态文明建设的职责。这些修改与《宪法》第9条第二款、第22条第二款、第26条共同形成了由国家目标、国家任务、国家职责共同构成的环境宪法条款。
生态文明入宪，将“五位一体”总体布局明确为“物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明建设协调发展”，彰显了中国特色社会主义总体布局的文明指向，使富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国建设具有了可靠的法治根基。在“五位一体”总体布局中，五大建设互为条件、相互促进，形成了内在的互动关系。作为一个有机整体，经济建设是根本，政治建设是保障，文化建设是灵魂，社会建设是条件，生态文明建设是基础。习近平总书记强调：“要从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，不能再是头痛医头、脚痛医脚，各管一摊、相互掣肘，而必须统筹兼顾、整体施策、多措并举，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。”明确提出了新时代生态文明建设必须要有系统性思维、协调性方法、整体性举措的要求。适应生态文明治理系统性、整体性、协调性需求的环境法典，既不是已经宣告建成的法律体系中的法律部门，也不是行政法学意义上的部门法，而是一个全新命题。环境法必须直面这一时代课题，在环境法典编纂研究中做出回答。
（二）生态文明体制改革，促进环境治理体系和治理能力现代化带来新挑战
“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”意味着在改革必须于法有据的同时，法律也必须与时俱进。党的十八大以来，加强生态文明制度体系建设是生态文明体制改革的重要内容。近十年来，建立健全了自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、生态文明建设目标评价考核制度和责任追究制度、生态补偿制度、河湖长制、林长制、环境保护“党政同责”和“一岗双责”等制度，基本形成了生态文明“四梁八柱”性质的制度体系。这些在改革实践中建立的制度，迫切需要及时进行法律立、改、废、释予以保障。这既是环境法典编纂研究的现实需求，也是必须进一步明确环境法典性质的直接原因。
党的十九大提出到2035年基本实现社会主义现代化，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。针对“体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力”等问题构成对生态文明建设的最大制约，2020年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确要求，到2025年，“形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系”。表明现代环境治理体系是由多元主体、多种行为、多个环节、多类举措共同构成的复杂系统，必然涉及不同利益关系调整、不同法律手段运用、不同法律规范配置，传统的部门法理论对于建构这样一种新型治理体系，难免力有不逮。
十九届五中全会明确提出了“十四五”期间“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”的新发展目标。“十四五”时期，生态文明建设进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境治理改善由量变到质变的关键时期。意味着生态文明体制改革还将继续向纵深推进，环境法治也必须按照“山水林田湖草沙系统治理”的原则，统筹协调经济社会发展与生态环境保护的关系，构筑全面保护生态环境要素、空间、功能、服务等所构成的生态系统的法治体系。但无论是将生态环境立法分列于行政法、经济法的划分方法，还是将环境法归于部门行政法的思维，都难以为各种环境要素、空间、功能、服务交织所形成的静态秩序与动态关系提供治理规则，也缺乏根据不同自然区域的社会属性及特点制定的相应规范，这对传统部门法理论提出了新挑战。只有通过创新法学理论，才能为构建适应现代环境治理体系需要的环境法典提供理论支撑。
（三）生态环境执法省级以下垂管，生态环境综合执法现状提供新机遇
值得注意的是，生态环保综合执法改革实践中，也出现了各部门根据其职责权限和对法律的理解出台目录，虽然都以国务院名义发布，但规定重复且不一致的情况同时存在。指导目录更新不及时，跟不上法律的立、改、废、释的情况，对于一些执法部门待定的执法事项尚未纳入环保督察。同时，机构改革后综合行政执法机构的主体资格，尤其是设区的市级生态环境分局、县级综合执法机构执法权的法律依据等，也还没有理顺。实际上，环境司法领域也存在同样的问题，其根源都在于立法的分散性、碎片化。实践需求为生态环境立法体系提供了新机遇。通过编纂环境法典，从源头上实现执法权限、执法事项、执法尺度统一，提升执法司法质效，是环境法有效实施的必由之路。
三、环境法典属性之核
（一）成为现代国家目的的生态安全拓展国家形态和功能
国家目的作为国家存在的最根本理由，是证明国家存在以及管理国家的公权力存在的合法性基础。人类文明迄今为止的历史表明，现代国家莫不以实现人的价值为最终关怀，以维护安全和秩序、增进公共利益、保障人民基本权利、落实公平正义、维护文化传统和生态环境为目的。我国宪法虽然没有对国家目的予以直接表述，但自现行宪法实施以来，不断丰富中国宪法内涵，将私人财产权、市场经济、法治国家、人权保障、生态文明等不断纳入宪法之中，体现了中国特色社会主义“以人民为中心”的根本立场和维护国家安全、尊重和保障人权、增进公共福祉、实现社会公平正义、弘扬传统文化、保护生态环境的国家目的。
中国以宪法修正案方式确立国家生态环境目标、国家生态环境保护职责，明确环境保护的基本国策地位，完善国务院管理生态文明建设职能。从价值上看，国家目标是为实现国家目的而确定的更为具体的目标，两者之间是目的与手段的关系。习近平总书记强调：“生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。”“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态环境是人类生存和发展的根基，生态环境变化直接影响文明兴衰演替。”充分体现了生态文明建设对国家的根本意义。
2014年4月，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上提出系统的“总体国家安全观”，强调“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”。2015年全国人大常委会通过《中华人民共和国国家安全法》，确立了包括国民安全、领土安全、主权安全、政治安全、军事安全、经济安全、文化安全、科技安全、生态安全、信息安全在内的完整的国家安全体系。2020年，中共十九届五中全会决议明确提出：“坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。”标志着生态安全对国家未来发展的基础性作用。
为了维护生态安全，宪法在确立美丽中国建设目标、明确国家生态环境保护任务的同时，赋予国务院及其各级人民政府以领导和管理生态文明建设的公权力，以为人民提供良好生态环境，保障人民在清洁健康的环境中生活的权利。本质是拓展了国家形态与功能，可以为更好理解环境法典“行政立法领域”属性提供宪法基础。
（二）保护生态环境的国家任务赋予环境行政内涵
中国虽然选择了一条不同于西方国家的现代化道路，但在生态环境保护这个全球性问题应对上，也同样面临着妥善解决行政权介入生态环境保护领域的范围与程度等基本法律问题。西方国家关于环境法典属性的论争，不仅表明环境法对行政法理论带来的冲击现实存在，而且提示我们在启动环境法典与行政基本法典编纂时，必须从理论上进行充分论证，找到妥善解决问题的方案。实际上，国家立法机关在启动法典编纂研究的重要关头，将环境法典、行政基本法典均定性为“行政立法领域”，为我们深刻理解现代国家形态与功能，重新认识学科意义上的环境法与行政法的关系，促进环境法学者与宪法行政法学者达成共识，共同推进中国特色社会主义法律体系的完善提供了良好机遇。
从解释学角度看，我国宪法文本中的“国家”有不同的表现形式与功能。维护生态安全作为国家目的，是当代和后代中国人赖以生存和发展基本物质条件。为维护生态安全，宪法以确立“美丽中国”目标、明确保护和改善生态环境和生活环境国家任务、授予国务院领导和管理生态文明建设国家职责等予以落实，体现了生态文明时代的国家表现形式与功能。建设美丽中国的国家目标，必然要求国家公权力介入生态环境领域，以环境行政方式为人民提供良好生态环境这样一种专门公共服务、保障人民在清洁健康环境中生活的权利。在这个意义上，生态环境保护的国家任务必然赋予环境行政不同于其他行政行为的内涵。
首先，环境行政的对象是社会系统与生态系统的融合。生态环境问题的表现形式是人与自然关系的高度紧张，根本原因在于代表人类文明的国家、社会建立在将自然排除在治理系统之外，国家治理体系无须考虑生态规律的制约。当我们将生态安全作为国家目的、生态环境保护作为国家目标和任务时，必然产生在国家治理体系中如何安放自然的问题。以“人与自然生命共同体”理念来观察世界，就不难发现“人”具有自然与社会双重属性、生活在两种世界中。作为地球生态系统中一个生物种群的人，我们生活在自然世界，依靠自然提供的物质、能量和服务才能生存；同时，作为人类文明世界的人，我们会发明创造、积累财富、追求高品质生活。一定意义上可以说，人的身体属于生态系统、思维属于社会系统。因此，现代国家治理体系必然要求在重新认识人的自然属性与社会属性基础上，将生态系统与社会治理系统进行整合，形成全新的“人—自然—社会”复合生态系统。国家公权力的作用对象也不再仅仅是单纯的社会系统，环境行政是国家治理介入“人—自然—社会”复合生态系统的主要形式。
其次，环境行政的范围是经济、政治、社会、文化、科技领域的聚合。生态环境问题是自然与社会中的经济、社会、科技、文化等因素交织作用的结果，生态环境保护只有落实到经济、政治、社会、文化、科技等国家治理体系的全过程和各环节，才能真正得到解决。虽然现代国家治理结构决定了环境治理必须采取委托适当的国家机关对生态环境进行规划、管理或监督，以为人民提供良好生态环境、维护生态安全，催生环境行政，但“人—自然—社会”复合生态系统”呈现的人与自然的共生性、社会关系的广泛复杂性决定了环境行政既不是“环境管理部门的行政”、也不是传统“分工负责”意义上的行政。“如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成生态的系统性破坏。”因此，环境行政是必须采取“山水林田湖草沙冰统筹治理”的“中医”方法，而不是“只见树木不见森林”的“西医”方法。
再次，环境行政的方式是消极行政与积极行政的整合。在生态环境问题爆发之初，人们认识到“市场失灵”是主要原因，要求政府伸出“看得见的手”，主动介入环境保护领域，承担环境管理职责，服务行政、给付行政迅速发展，但是，随着政府“头痛医头脚痛医脚”式的介入，不仅环境问题未得到很好解决，反而出现了“以环境保护对抗环境保护”的现象，使人们认识到“政府失灵”同样可以成为导致生态环境问题的根源。实际上，面对生态安全风险，政府具有双重责任：一方面要促进经济社会发展，满足人民群众对美好生活的向往；另一方面，要守住自然生态安全底线，保证经济社会在自然生态承载能力范围内的发展。为此，国家实施可持续发展战略，强调“坚持统筹发展和安全”，而“每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者，没有哪个人是旁观者、局外人、批评家，谁也不能只说不做、置身事外”。在这样的治理体系中，政府必须按照“环境与发展综合决策”的方法推进环境行政主体、对象、范围、内容的重构，完成“既扩权又削权、放权。既限权、控权又参权、分权、还权的复杂演变”。
可见，生态文明时代的环境行政内涵丰富，既体现了现代法治行政的发展趋势或者说是现代法治行政的重要“推手”，也因其所特有的人类观、自然观而对法治行政提出了新的挑战。
（三）履行国家生态环保责任促进环境立法变迁
环境法的产生缘于国家公权力介入环境保护领域的需要，无论在西方发达国家还是在发展中国家，都是不争的事实。中国的专门环境立法与世界同时起步，经过40多年的努力，基本形成了生态环境保护法律体系。
简要回顾中国环境法发展史，不难发现，环境立法不仅与国家环境保护责任的演变相伴随，而且自始就有着不同于行政法乃至传统法律的新内容。其旨趣在于建立“人与自然和谐共生”的“生命共同体”规则，调整的是地球空间内的“人—自然—人”关系，为实现可持续发展而追求代际公平、种际公平、区际公平，等等。无论是学科意义上的部门法理论还是立法体系中的法律部门，都无法将其完全收入麾下。
四、环境法典属性之辨
（一）完善法律体系分类方法
类似“学术性学科”与“领域性学科”的现象，在法学发展中已大量存在。中国进入新时代，社会结构正向更高现代性演变过程中，经济、政治、社会、文化诸问题的交叉性、整合性和动态性十分明显，需要有越来越多的综合、复杂和更具公共价值的新型法律创生，环境法是这种法律的典型。这些法律通常由特定问题束集聚而成，内在理念与观察视角难以嵌入传统话语，不能也不宜将其截然纳入部门法的精密分类和既定框架中。当然，领域法的出现，并非要取代部门法，而应共存于现代社会和法律系统中，以不同的价值和理路作用于不同的社会关系，分工协作又相互成就，共同以推动法律体系的革新。在这个意义上，包括环境法在内的“重要领域”立法应该也可以成为我国立法体系中一种新的分类方法，在认真总结我国立法实践基础上、探索领域法的规律与特征，合理确定领域法下的“重要立法领域”。形成由《中国特色社会主义法律体系》白皮书确定的法律部门和“重要立法领域”的二层法律结构，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。环境立法当然应成为“重要立法领域”中的独立一支，不再“寄生”于行政法、经济法部门之中。
（二）明确环境法典“领域型”特性
环境法典编纂是将不同学科知识、不同法律手段因解决生态环境问题需要糅合而成的“领域型”法典，与民法典、刑法典、行政法典等“部门型”法典有着根本的不同。从上个世纪末期开始出台的各国环境法典看，因为缺乏像“部门型”法典那样成熟的概念性思维、法典化技术，不同国家的环境法典的名称各异、体例结构完全不同、内容差别巨大，但在聚焦本国环境问题、推动国家可持续发展转型的理念上高度一致，在综合运用行政、经济、科技、教育等不同手段保障生态安全上高度一致。使我们认识到环境法典编纂与国情的密切联系，与本国国家发展战略的密切联系。
法典编纂是“发现单个的法规范相互之间和规则体相互之间，以及它们与法秩序的主导原则之间的意义脉络”，实现同类法律规范体系化的过程，广泛运用于各国法典编纂的“提取公因式”方法，也是我国成功编纂民法典的一条重要经验。传统民法典以权利为主线、以“自由”为核心价值，将主体假定为高度抽象的“平均人”，赋予其能够决定自己的行为的“意思自治”，认为在自由选择的同时必须自负其责。21世纪的中国民法典作为中国特色社会主义市场经济条件下社会经济生活的基本规则，在选择以“民事权利”为基础概念、以保障适度“自由”为核心价值，围绕民事权利的确认、行使和保障进行体例建构的同时，进行了确立“绿色原则”等重大创新，但这并不能改变民法典的“权利法”属性和追求形式正义的本质。与此不同的是，环境法典是一种新型法治模式，要求以目的（或价值）作为法治评价标准，将实质正义与形式正义在一定制度之内予以统合。为此，“制度有必要由目的来引导。……。同时，如果真心实意地贯彻目的，那么目的也自然可以制约行政裁量，从而也可以缓和制度屈服（于社会压力）的危险。”这决定了环境法典必须以目的或价值为主线，形成不同于民法典的“意义脉络”。
（三）提出环境法典编纂方案
基于对“领域型”环境法典的认知，中国环境法典编纂应采取适度化模式，以可持续发展为价值主线展开法典逻辑、以生态环境基石概念界定调整范围、以法教义学和类型化为编纂方法，形成由“总则+污染控制编+自然生态保护编+绿色低碳发展编+生态环境责任编”的法律规范体系。在环境法典编纂过程中，亦应从“部门法”与“领域法”分工协作与相互成就的角度，处理好环境法典内外部关系，其中，最重要的是环境法典与民法典、行政法典的关系。
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